CC BY
180
Михайлова О.В.
Административные реформы в современных государствах:
опыт Швейцарии
Административная реформа, призванная оптимизировать структуру государственного сектора, повысить эффективность и результативность деятельности государственной службы, благодаря активности Организации экономического сотрудничества и развития (ОСЭР), распространявшей идеи «нового государственного управления», стала центральным мероприятием 1980-1990-х гг. в политическом курсе большинства европейских правительств. Первые успехи Великобритании, Новой Зеландии, Австралии по выходу из экономического кризиса путем преобразования административной системы в духе идей НГУ вдохновили политическую элиту многих европейских стран на проведение аналогичных реформ с целью преодоления «изъянов» бюрократии и ликвидации бюджетного дефицита. Швейцария оказалась одной из немногих стран, сумевшей преодолеть социальноэкономические трудности без радикальных преобразований, продемонстрировав тем самым значительный потенциал устойчивости и стабильности политической системы, не имеющей аналогов в мире.
Швейцария относится к числу стран с многосоставной общественной структурой, в которой отсутствует единый общий для всех граждан страны язык и национальная культура. В стране проживают четыре этнические группы, три из которых территориально граничат с родственными странами (Германия, Италия, Франция). Подобное общественное устройство определяет политическую специфику и систему государственного управления страны, так как каждый регион находится под культурным влиянием соседнего государства, сохраняя сложившиеся в нем традиции политико-административной системы.
Наряду с США и Канадой Швейцария является страной классического федерализма, причем экстремального типа. Как и при федеративном устройстве в Швейцарии действуют три уровня власти: национальный, региональный и местный, между которыми, однако, сформировались весьма специфические линии взаимодействия и разделения полномочий, сохраняющие конфедеративную природу страны. Ее сложно также однозначно отнести к одному из существующих типов государственного устройства, так как политикоадминистративная система Швейцарии уникальная и не имеет аналогов.
На национальном уровне исполнительная власть представлена Федеральным советом в составе семи министров, избираемых на четыре года большинством голосов на совместном заседании двух палат Федеральной Ассамблеи (представительного органа). Из числа министров ежегодно избираются президент и вице-президент. Места в правительстве с 1959 г. делят между собой министры от четырех политических партий (по два места трем, имеющим большинство мест в парламенте, одно место следующей за ними четвертой).
Общественное устройство Швейцарии предъявляет ряд обязательных требований к составу правительства, что в последние годы заставило говорить о необходимости реформирования его структуры. Среди них: ранее отмеченное пропорциональное
политическое представительство; далее, не может быть в составе правительства более одного представителя от кантона; два министра должны представлять не немецкие кантоны; с момента предоставления женщинам в 1971 г. всеобщего избирательного права, в качестве обязательного критерия стало учитываться соотношение мужчин и женщин в правительстве. Несложно предположить, что найти министров, соответствующих всем указанным требованиям, не говоря уже о его профессиональных компетенциях, оказывается нетривиальной задачей. Особого рассмотрения требуют принципы организации работы правительства - совмещение коллективного и единоличного начал. Иными словами, каждый
министр совмещает в себе две роли - политическую как член Федерального Совета и управленческую как глава конкретного министерства. Выступая в своей политической роли, министр участвует в коллегиальном принятии стратегических политических решений, не имея возможности занимать доминирующую позицию, в своей управленческой роли он выступает в качестве руководителя с обязанностями линейного менеджера. Такой подход позволяет повысить эффективность не только разработки, но и реализации политической стратегии, так как одно лицо несет ответственность за оба направления деятельности. В то же время, учитывая количество министерств, получается, что один министр оказывается ответственным за очень широкое проблемное поле (одновременно за культуру, образование, науку, здравоохранение и социальная политика).
Несмотря на провозглашения федерации в 1848 г., кантоны в принципе сохранили свою государственность, лишь незначительный объем полномочий был передан на федеративный уровень. На современном этапе каждый из 26 кантонов обладает высокой степенью автономии, основанной на следующих принципах:
1. Свобода определения внутренней политико-административной организации. Кантон действует в соответствии с собственной Конституцией, дающей ему право самостоятельно определять свое внутреннее устройство и организационное устройство муниципалитетов. Как правило, кантоны организованы по принципу президентской республики: во главе стоит политически сильная фигура руководителя, непосредственно избираемого гражданами.
2. Свобода формирования собственных парламентов и правительств, в работу которых не может вмешиваться федеральная власть.
3. Широкий набор полномочий. В Конституцию заложен принцип субсидарности, на основе которого происходит распределение полномочий между кантонами и национальным уровнем. Кантоны реализуют все полномочия, за исключением тех, которые четко закреплены за федеральной властью по Конституции. Причем этот принцип действует на основе правила «бремя доказательства»: федеральная власть ответственна за выполнения конкретных задач, если доказано, что это не относится к сфере компетенции кантона.
4. Право взимать налоги, обеспечивающее формирование собственно ресурсной базы кантона.
Реализация основных принципов федерализма и высокая степень влияния кантонального уровня на процесс принятия решений предусматривает существование как вертикальных механизмов взаимодействия национального уровня с кантонами, так и горизонтальных процедур взаимодействия кантонов между собой. Политическая роль кантонов определяется действием на федеральном уровне двухпалатной Федеральной Ассамблеи, верхняя палата которой, Совет кантонов, призвана продвигать их интересы. Однако его роль неоднозначна: по сути, в соответствии с принципами федерализма, верхняя палата должна формироваться из представителей власти кантонов, однако в Швейцарии эти представители избираются гражданами кантонов. Таким образом, складывается ситуация, при которой и нижняя палата, Национальный совет, и верхняя палата представляют интересы одного и того же электората, только механизмы их формирования различны. Проблема формирования Совета кантонов обостряется еще и тем, что в его состав входят по два представителя от каждого кантона при условии, что кантоны значительно отличаются друг от друга по численности населения: половина из них относятся в категории очень маленьких. В итоге получается, что половина сенаторов представляют всего 20% населения страны, обладая при этом правом вето, что делает Швейцарию лидером среди всех федераций по степени несбалансированности верхней палаты.
Национальный совет состоит из 200 представителей граждан, избираемых по пропорциональной системе. На протяжении многих десятилетий места в нижней палате
занимает коалиция из 4 партий, так называемая «magic formula» (Социал-демократическая партия, Радикально-демократическая партия, Христианско-демократическая партия, Швейцарская народная партия, каждая из которых удерживает одну пятую часть мест в парламенте). Такой расклад политических сил обеспечивает стабильность и преемственность политического курса, обеспечивает ориентацию на сохранение status quo, но и сопротивление инновациям.
Другой специфический институт, позволяющий кантонам влиять на политический процесс на федеральном уровне, - прямая демократия. Все законы, принятые Федеральной Ассамблеей, могут быть утверждены или отвергнуты на всенародном референдуме. Вместе с тем данная процедура не так проста и безупречна, если речь заходит о вопросах внесения изменений в Конституцию или ратификации международных конвенций, так как для вступления в силу принятого на референдуме решения необходимо получить двойное большинство: большинство голосов всех избирателей и большинство голосов кантонов. Несложно смоделировать ситуацию, при которой два принципа: демократии (один гражданин - один голос) и федерализма (один кантон - один голос) могут входить в конфликт: большинство граждан оказывает поддержку той или иной инициативе или закону, а большинство кантонов - нет, и наоборот. За период с 1848 по 2GG1 гг. таких случаев было 1G, из которых б пришлись на последние 35 лет, когда осуществлялись основные попытки реформирования системы. Любое изменение системы требует внесения поправок в основной закон страны на референдуме. Однако, как правило, все нововведения сталкиваются с неразрешимой проблемой сопротивления маленьких и одновременно очень консервативных кантонов, которых в Швейцарии большинство. Показательной является ситуация по вопросу интеграции Швейцарии в Европейский союз: маленькие аграрные кантоны выступают за изоляционистскую политику, а крупные, промышленные кантоны - за интеграцию. Действие принципа двойного большинства обеспечивает поддержку консервативной политике государства.
В условиях, когда любой закон может быть вынесен на референдум, во избежание перегрузки системы в Швейцарии принята допарламентская процедура согласования законопроектов в два этапа: этап экспертизы, на котором экспертная комиссия
предварительно рассматривает законопроект, и консультационная стадия, предполагающая внесение комментариев в проект закона всеми заинтересованными политическими силами. Основная цель этих процедур - достичь консенсуса между ними и снизить риск отклонения закона гражданами на референдуме. Крупные промышленно развитые кантоны принимают активное участие в этих комиссиях, направляют представителей в девять из десяти.
Кантоны несут ответственность за реализацию государственной политики без участия федеральной власти. В последние годы социально-экономические задачи принципиальным образом усложнились и требуют не только больше ресурсов, но и большей гибкости, готовности воспринимать инновационные технологии. Однако в силу того, что больше половины кантонов небольшие по размерам, а соответственно, не обладают достаточными ресурсами для реализации увеличивающегося количества государственных задач, на региональном уровне усиливаются тенденции кооперативного федерализма, когда кантоны объединяют усилия и ресурсы в целях совместного решения этих задач. Такой подход вносит в политическую систему элементы адаптивности, гибкости, оперативности, нейтрализует конфликты и сближает их политические позиции.
Широкое распространение в Швейцарии получили горизонтальные механизмы самоорганизации кантонов для принятия коллективных решений без участия федерального уровня - межкантональные конференции и межкантональные соглашения - конкордаты. Межкантональная конференция - консультативный орган, включающий представителей политико-административной элиты кантонов, создаваемый для обсуждения и координации
совместных действий в различных областях. На сегодняшний день влиятельными являются Конференция Министров Кантонов и Конференция Правительств Кантонов. Конкордаты представляют собой соглашения между кантонами по административным, законодательным и судебным вопросам. Они действуют только на территории подписавших их кантонов как основные нормы регулирования, адаптированные к местной специфике. Это единственный действенный механизм горизонтального взаимодействия между кантонами. Так, с 1980 г. насчитывается 311 конкордатов, из них 280 региональных и 31 национальный. Национальные конкордаты предполагают участие в них практически всех кантонов, что позволяет им совместно заниматься нормотворчеством в отдельных сферах, избегая интервенций федеральной власти. Конкордаты ратифицируются федеральной властью, так как она обязана отслеживать, чтобы они не противоречили ценностям федерации и не ущемляли интересы других регионов.
Подводя итог, обратим внимание, что формальные институты швейцарского федерализма способствуют продвижению интересов, прежде всего, небольших, сельских кантонов, а неформальные, вертикальные практики разработки и принятия решений позволяют успешно включат в этот процесс крупные, промышленно развитые кантоны, обеспечивая тем самым баланс политических интересов. В то же время горизонтальные механизмы взаимодействия и неформальные практики плохо развиты в силу сегментированной природы швейцарского федерализма и крайних форм автономии кантонов.
Составная единица кантона - муниципалитет (коммуна), имеющий право самостоятельно определять свою административную структуру, взимать налоги и самостоятельно, вне контроля региона, определять политику в отдельных сферах (среднее образование, социальная система, здравоохранение и пр.). Расходы муниципалитетов составляют одну четвертую часть государственного бюджета Швейцарии. На сегодняшний день насчитывается 2842 муниципалитета с крайне неравномерным разделением по численности населения. Так, больше половины швейцарцев живут в муниципалитетах с численностью порядка 10 000 граждан, в то же время страна лидирует по количеству очень маленьких муниципалитетов с численностью населения менее 1000 человек.
Муниципалитеты обладают высокой степенью автономии благодаря тому, что 70% их бюджетов формируется за счет собственных средств, а трансферты от региональной или федеральной власти самые низкие в Европе. По закону местные власти имеют право самостоятельно определять свою административную структуру, поэтому единой модели такой организации в швейцарских муниципалитетах не существует. Сложность управления муниципалитетами состоит в том, что в Швейцарии часто пересекаются два типа коммун. Политическая коммуна (political community), занимающаяся традиционными для любого муниципалитета общественно значимыми вопросами. Коммуна граждан (citizen community), заботящаяся о людях, унаследовавших гражданство коммуны. В соответствии с законодательством каждый швейцарец является в первую очередь гражданином той коммуны, на территории которой он родился, затем гражданином кантона, где он проживает, только потом гражданином Конфедерации. Независимо от места своего дальнейшего проживания гражданин пользуется всеми правами, предоставляемыми ему коммуной, а также продолжает платить местный подоходный налог. Стандартной является ситуация, когда два гражданина, проживающих в соседних домах, платят разные налоги только в силу того, что один из них является гражданином другой коммуны.
В небольших по численности населения муниципалитетах очень сильны традиции прямой демократии, где на Советах всех граждан принимаются и решения о бюджете муниципалитета, и вопросы закупки снегоуборочных машин. Хотя исследования фиксируют,
что в подобных процедурах на сегодняшний день принимает участие до 50% граждан, что нередко вызывает дискуссии о целесообразности подобной формы принятия решений.
Предпосылки реформ. На протяжении последних 150 лет Швейцария избегала реформ, так как политическая система страны идеологически ориентирована на стабильность и баланс политических сил, что привело к формированию так называемых коалиций согласия в парламентах кантонов и на федеральном уровне. Это означает, что все политические силы, действующие в стране, имеют представительство в соответствующих парламентах кантонов и на федеральном уровне, и ни одна из них не занимает доминирующих позиций, это исключает наличие системной оппозиции. Роль оппозиции федеральному правительству берут на себя парламенты кантонов, в процессе переговоров достигается компромиссное решение еще до того, как тот или иной вопрос попадает в политическую повестку дня, защищая политическую систему от радикальных и стремительных нововведений.
Жесткая политико-административная система Швейцарии создавалась в середине XIX в. и полностью соответствовала реалиям того времени. Все попытки ее реформировать на протяжении последних ста лет потерпели неудачу в силу радикального сопротивления кантонов. И все же с сер. XX в страна вынуждена реагировать на принципиально новые вызовы внешней среды, с которыми она перестает успешно справляться. С одной стороны, ускоряющиеся темпы социально-экономического развития, усложнение проблем, требующих решения уже на мировом уровне, технологические вызовы, изменение социальных ценностей и пр. С другой стороны, колоссальный дефицит ресурсов для реализации ключевых задач государственного управления, крайне затяжной процесс принятия решений в условиях непредсказуемости и динамичности окружения.
В результате главной проблемой Швейцарии стала, как это ни странно, крайне децентрализованная система власти, при которой функционируют суверенные кантоны, не желающие даже минимального усиления федеральной власти. В конечном итоге подобная система стала очень дорого обходиться гражданам страны, так как за нее пришлось платить некачественным оказанием услуг. Крупные кантоны имеют развитую административную систему, достаточные средства для решения многих проблем современности, а маленькие кантоны, которых, как уже отмечалось, больше половины, с этими задачами объективно не справляются. Соответственно, для них существует три альтернативных стратегии выживания: (1) объединение кантонов для экономии на эффекте масштаба; (2) покупка сложных общественных благ у крупных кантонов; (3) приватизация части услуг. Первые два варианта, безусловно, угрожают автономии кантонов, особенно вторая стратегия, отдающая приоритетные позиции крупным регионам. Третья стратегия до сих пор вызывает дискуссии, так как у властей кантонов нет однозначно положительного отношения к рыночным инструментам «нового государственного управления».
В конце XX в швейцарский федерализм со всей очевидностью столкнулся с проблемами неравномерного распределения ресурсов, слабостью федеральной власти, постоянной ориентаций политических сил на поддержание стабильного развития при одновременном сопротивлении новым идеям.
Для подавляющего большинства стран движущей силой реформ стал экономический кризис, но не для Швейцарии, которая на протяжении многих десятилетий является одной из богатейших стран мира. Политика Национального банка позволила обеспечить государству в период мировых финансовых потрясений уникальный баланс низкого уровня инфляции и безработицы, а также сдержанного экономического роста. Экономическая стабильность в сочетании с ригидной политической системой создали прочную основу для сопротивления инновациям в сфере государственного управления вплоть до 1990-х гг., когда экономическое благополучие стало постепенно исчезать. Для иллюстрации ситуации обратимся к
некоторым цифрам. В 1970 - 1974 гг. безработица в Швейцарии составляла 0% при колоссальном росте инфляции до 9,8% и падении экономического роста. В 1980 г. безработица составила 0,2%, но с 1991 г. ее уровень начал расти, достигнув к 1997 г. самого высоко показателя - 5,2%.
Устойчивость рынка труда в период кризиса удалось обеспечить исключительно благодаря тому, что экономический рост с 1950-х гг. достигался привлечением иностранной рабочей силы. Если в 1940-е гг. в Швейцарии работало 224 тыс. иностранцев, в 1960-е гг. -585 тыс., в 1995 г. - 1364 тыс. В 1996г. Швейцария лидировала по числу неграждан среди европейский стран - 19,3% населения. В кризисный период с 1970 по 1980-е гг. швейцарские власти внесли изменения в законодательство о натурализации, вынудив тем самым частные компании отказаться от привлечения иностранной рабочей силы. Результатом «экспорта» безработицы стало нивелирование социального давления на систему.
Экономические сложности страна стала испытывать в 1990-х гг. из-за обострившейся финансовой ситуации на муниципальном уровне. Несмотря на рост расходов, дефицит бюджета всегда был под контролем и не оказывал значимого давления на систему власти. В Швейцарии всегда действовало негласное правило: до тех пор пока муниципалитет собирает свои налоги, он является финансово независимым от своего кантона, однако если коммуна начнет испытывать финансовые затруднения, то кантон берет на себя ответственность за корректировку положения, направляя ей поддерживающие трансферты. Именно по этой причине муниципалитеты всегда были привилегированными заемщиками, получая лучшие условия на рынке.
Ситуация кардинальным образом изменилась в 1990-х гг., когда муниципалитет Лойкербад объявил о своей финансовой несостоятельности, а его кантон, кантон Вале, отказался выступить в качестве поручителя, что в один миг привело к некредитоспособности всех муниципалитетов, породив цепную реакцию. До сих пор каждый крупный банк страны проводит оценку кредитоспособности муниципалитетов и кантонов, что отражается на условиях предоставления им заимствований. Эта ситуация стала стимулом для проведения изменений по повышению эффективности управления коммуной.
Содержание реформ. Швейцария начала двигаться очень медленно по пути преобразований с 1960-х гг., однако медлительность была вызвана тем, что целью реформ было изменение фундаментальных основ функционирования политической системы, а не эксперименты с отдельными практиками. За последние 100 лет в Конституцию порядка 140 раз пытались внести поправки, направленные на перераспределение полномочий между федерацией и кантонами, однако в основном они были все отвергнуты, а принятые поправки не позволяли говорить о наметившейся тенденции к консолидации федеральной власти и усилению ее политической роли. Объективные факторы свидетельствовали в пользу консолидации, но кантоны больше всего опасались потерять суверенитет, даже демонстрируя свою беспомощность в решении многих современных проблем, для преодоления которых необходимо некоторое усиление федеральной власти. Кантоны воспринимают как угрозу своей автономии и процессы европейской интеграции, так как вступление ЕС выдвинет на первые роли именно национальный уровень власти и лишит их возможности представлять свои интересы в наднациональной политике. Многолетние дискуссии вокруг возможных направлений реформирования швейцарского федерализма, не привели к реализации ни одного сценария реформ, среди которых обсуждались следующие.
Территориальная реформа, предполагавшая сокращение количества кантонов до шести-семи крупных, более гомогенных и главное - равных по своему административному и ресурсному потенциалу. Предполагалось, что такая мера поможет решить проблему неравномерного территориального деления страны, так как по численности населения кантоны отличаются друг от друга до десяти раз. Например, численность населения кантона
Цюрих в 1998 г. составляла 1 187 609 чел., а кантона Аппенцель-Иннерроден - 14 873 чел. Реализация этой реформы позволила бы улучшить экономический потенциал кантонов, снизить дублирующиеся функции, сократив администрацию и затраты на нее, повысить конкурентоспособность по сравнению с европейскими регионами. Однако данный сценарий был отклонен по причине того, что его реализация нарушит сложившийся на протяжении 150 лет баланс в отношениях кантонов с федеральной властью, а также будет нивелирована культурная специфика регионов.
Реформа по созданию новых политических органов в городских регионах. Интенсификация миграционных потоков из сельских районов в городские привела к трансформации демографической структуры кантонов. За последние 50 лет старые города превратились в городские регионы, или агломераты, состоящие из центральных городов и порядка 30 периферийных коммун. Агломераты стали дополнительным «потерянным» звеном швейцарского федерализма, так как в них не существовала официальных властей, а управление основывалось на административной кооперации между крупными городами и кантонами, но не всегда удавалось бесконфликтно выстроить эти отношения. Идея институционализировать агломераты не получила поддержки, так как введение четвертого уровня управления сделает систему совсем неповоротливой и запутанной. Предлагалось, например, создание гибкой организационной структуры на основе хозяйственных связей между регионами, предполагающей добровольное членство в ней муниципалитетов, но при условии, что цены на услуги и общественные блага в этой зоне будут для коммун-членов ниже, чем для неучаствующих в ней. По этому сценарию приспособления существующей системы к актуальным социально-экономическим изменениям пошел только кантон Берн.
Функциональная реформа, предполагающая четкое распределение властных полномочий. Эта проблема одна из наиболее острых в Швейцарии, так как помимо конституционно разведенных сфер компетенции существует еще порядка 50 сфер совместной компетенции. Предложения по передаче рамочных компетенций федеральной власти не нашли поддержки кантонов, активно сопротивляющихся любым попыткам консолидации власти на национальном уровне.
Поиск баланса между демократией и федерализмом. Миграция населения из сельских районов в городские привела к серьезному демографическому дисбалансу, имеющему серьезные политические последствия. На референдумах, требующих двойного большинства, или в Совете Кантов небольшие кантоны, на территории которых проживает четверть населения всей страны, могут создавать коалиции и блокировать решения национального масштаба. Более того, к такого типа кантонам относятся немецкие кантоны, таким образом они, еще дискриминируя другие лингвистические меньшинства, ограничивают их возможности участия в политическом процессе, а также препятствуют нововведениям. Однако введение каких-либо процедур, уравнивающих голоса кантонов, загоняет инициаторов в ловушку, так как для этого необходимо внести поправку в Конституцию, а внесение поправок в Конституцию требует проведения референдума по правилам двойного большинства - круг замыкается.
Со всей очевидностью следует констатировать, что провести серьезные преобразования швейцарского федерализма пока не удалось, несмотря на тот факт, что его особенности не в последнюю очередь являются источником административных проблем страны, к которым следует отнести следующие:
1) ориентация не на результат деятельности, а на имеющиеся в распоряжении ресурсы;
2) отсутствие стимулов для управленческого мышления;
3) доминирующая культурная установка на конфликт, а не доверие;
4) приоритет централизованных структур и иерархии;
5) неуправляемость потоков государственной поддержки неэффективным структурами.
К преобразованиям на локальном уровне власти приступили в начале 1990-х гг. с большой опаской. К этому моменту многие европейские страны провели ряд концептуальных преобразований муниципалитетов, однако швейцарские коммуны с подозрением относились к идеям «нового государственного управления». Несмотря на всю очевидность финансовых проблем, вставших перед ними, их причину они видели отнюдь не в неоптимальности политико-административного устройства, а в существовании излишне большого числа организационно слабых коммун, не способных справляться с возлагаемыми на них функциями. Местные власти не готовы были к широкомасштабному внедрению рыночных инструментов в свою административную систему еще и потому, что не разделяли убежденности в том, что правительственные обязанности могут и должны выполнять квазиавтономные или частные структуры.
Для решения вставшей проблемы коммуны выбирали между двумя стратегиями: слияние или объединений усилий двух-трех коммун по совместной реализации важнейших общественных задач. Стратегия слияния коммун оказалась менее популярной по ряду объективных причин. Во-первых, муниципалитеты обладают высоким уровнем автономии и самостоятельности, с которой они расставаться не хотели. Во-вторых, процедура проведения слияний очень сложна. В случае, если кантон примет решение объединить несколько муниципалитетов в один, руководствуясь при этом соображениями рациональности и эффективности, население кантона может без труда опротестовать данное решение на референдуме. В итоге, с 1850 г., когда в Швейцарии насчитывалось 3203 муниципалитета, до современного момента их число сократилось незначительно, до 2800. Только с 1990-х гг. кантонами начали предприниматься усилия по слиянию. Двум кантонам удалость реализовать проекты по слиянию своих экономически слабых муниципалитетов, однако им пришлось опираться не только на инструменты стимулирования, но и на силу.
Стратегия объединения усилий нескольких муниципалитетов для решения общественных задач представляется более приемлемой для местных властей, она получила широкое распространение с середины 1990-х гг. Кооперация небольших коммун позволяет достичь лучшего качества услуг с наименьшими затратами, в том числе и административными. Это касается, прежде всего, услуг, требующих содержания дорогой инфраструктуры (школы, больницы). Исследования демонстрируют, что к началу 2000-х гг. 63% муниципалитетов интенсифицировали сотрудничество в различных областях. Самыми популярным в этом плане сферами стали образование, медицина, экологическая безопасность, инфраструктурные проекты. Например, школы набирают учеников из нескольких муниципалитетов для обеспечения наполняемости классов. Лидерам стали итальянские кантоны, где 43% муниципалитетов наладили плодотворное сотрудничество. Однако в сфере администрирования муниципалитеты предпочитают не объединять свои усилия, оберегая свою автономию, предпочитая сохранять область для принятия самостоятельных решений и обладания своими технологическими и управленческими преимуществами.
Закономерен вопрос, является ли стремление к объединению усилий результатом осознания муниципалитетами своей ресурсной слабости? Подробное исследование практики объединений позволило выявить, что коммуны решали объединяться не потому, что они достигли предела производительности или испытывали финансовые сложности и кадровый дефицит, а из потребности изменений. Движущей силой стали коммуны, преобразовавшие свои административные системы, ставшие благодаря этому более открытыми для объединений, что стало результатом проработанной стратегии, оценки своих возможностей и преимуществ от совместной деятельности. Показательно, что лидерами объединений стали
не очень маленькие муниципалитеты, а средние по размерам, находящиеся на территории крупных промышленно развитых итальянских и французских кантонов.
Административные преобразования на уровне муниципалитетов протекали весьма специфично, по сравнению с теми странами, на которые они ориентировались в своих проектах. Исходя из политической риторики, примером для них стали Нидерланды и Новая Зеландия, ранее уже признанные в качестве лидеров в данной области. Однако анализ выбранных приоритетов и содержание реформ продемонстрировал, что швейцарские муниципалитеты в меньшей степени опирались на идеи и инструменты «нового государственного управления», а пошли своим путем.
Опираясь на собранные данные о содержании реформ, А. Ладнер, в частности заключил, что приоритетом реформаторов стало управление человеческими ресурсами. В силу того, что коммуны невелики по своим размерам, бюрократия никогда не была для них серьезной проблемой. Однако более крупные города с 1990-х гг. постепенно стали внедрять систему индивидуальной мотивации чиновников с целью преодолеть традиционные для бюрократии установки, переориентируя их на управленческое мышление. Власти муниципалитетов целенаправленно уделяли столь пристальное внимание кадрам, так как были убеждены, что именно кадры являются основой качественного управления. Отсюда и широкий набор инструментов управления, заимствованных из бизнеса (оплата по результатам, тренинги по формированию командного духа и пр.). Типичные же для «нового государственного управления» инструменты оказались практически невостребованными, кроме отдельных заимствований, связанных с расширением управленческих возможностей администраторов, более четкого разделения стратегических и оперативных действий, а также системы управленческого контроля.
На сегодняшний день Швейцария представляет собой уникальный пример страны, сочетающей в себе жесткую политико-административную систему образца XIX в с финансово-экономическим благополучием в начале XXI в. без проведения масштабных реформ. Основным вектором изменений политико-административной системы, как показывает анализ событий последних 50 лет, является стремление не к радикальному реформированию, а к поиску оптимальных форм и механизмов ее приспособления к происходящим социальным, политическим, экономическим процессам.
Список литературы:
1. Kriesi H. The Federal Parliament: The Limits of Institutional Reform // West European Politics. 2001. Vol. 24. № 2.
2. Lane J.-E. Introduction: Switzerland - Key Institutions and Behavioral Outcomes // West European Politics. 2001. Vol. 24. № 2.
3. Schnedler K. Local and Regional Public Management Reforms in Switzerland // Public Administration. 2003. Vol. 81. № 2.
4. Schnedler K., Schmicki L. The Political Rationale of Administrative Reforms: Parliamentary Support of Output Control in Switzerland // Swiss Political Science Review. 2009. Vol. 15. № 1.
5. Steiner R. The Causes, Spread and Effects of Intermunicipal Cooperation and Municipal Mergers in Switzerland // Public Management Review. 2003. Vol. 5. № 4.
6. Walti S. Institutional Reform of Federalism: Changing the Players Rather Than the Rules of the Game // Swiss Political Science Review, 1996, Vol. 2, № 2.
