CC BY
35
УДК 342.922: 347.132.144
С. С. Васиив
Навчально-науковий шститут права та психологи Нащонального унiверситету "Львiвська полггехшка", старший викладач кафедри цивильного права та процесу
АДМ1ШСТРАТИВШ КОМ1С11 У СИСТЕМ1 ОРГАН1В, ЩО УПОВНОВАЖЕН1 РОЗГЛЯДАТИ СПРАВИ ПРО АДМ1Н1СТРАТИВН1 ПРАВОПОРУШЕННЯ
© Bacrnie С. С., 2016
Розглянуто питання дiяльностi адмшктративних комкш у контекст реформу-вання системи суб'еклв, що уповноваженi розглядати справи про адмшктративш правопорушення. На основi аналiзу чинного законодавства про адмшктративш иравоиорушення ироаналвовано недолжи юрисдикцшно! д1яльност1 адмшктративних комкш та обгрунтоваго потребу внесения змш до адмiнiстративного законодавства в частиш i\ правового статусу.
Ключовi слова: пщвщомчкть справ про адмiиiстративиi правопорушення, суб'екти, що уповиоважеиi розглядати справи про адмшктративш правопорушення.
С. С. Васылив
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ КОМИССИИ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ, УПОЛНОМОЧЕННЫХ РАССМАТРИВАТЬ ДЕЛА ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
В статье рассматривается вопрос деятельности административных комиссий в контексте реформирования системы субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. На основе анализа действующего законодательства об административных правонарушениях автором проанализированы недостатки юрисдикционной деятельности административных комиссий и обоснована необходимость внесения изменений в административное законодательство в части их правового статуса.
Ключевые слова: подведомственность дел об административных правонарушениях, субъекты, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях.
S. Vasyliv
THE ADMINISTRATIVE COMMISSION IN THE SYSTEM OF BODIES AUTHORIZED TO CONSIDER CASES ON ADMINISTRATIVE OFFENCES
The article examines the work of the administrative commissions in the context of the reform of the system of entities authorized to consider cases on administrative offences. Based on the analysis of the current legislation on administrative offences, the author analyzed the
shortcomings of the jurisdictional activity of the administrative commissions and the necessity of making changes in administrative law in terms of their legal status.
Key words: jurisdiction of cases on administrative offenses, subjekts authorized to consider cases on administrative offenses.
Постановка проблеми. Сукупшсть суб'екпв адмтстративно-делштно1' юрисдикцй стано-вить едину систему оргашв (посадових oci6), уповноважених державою виршувати справи про адмiнiстративнi правопорушення (проступки). У статтi 213 КУпАП визначений перелiк органiв (посадових осiб), що уповноваженi розглядати справи про адмтстративш правопорушення, проте вiн не е вичерпним i може доповнюватися вказiвками iнших нормативно-правових актiв. Особли-вiстю цього "списку" суб'ектiв е те, що уповноважет розглядати справи про адмтстративш правопорушення переважно державш органи, якi належать до рiзних гшок влади, а саме до виконавчо!' та судово!, а також окремi колегiальнi органи: адмiнiстративнi комiсii, виконавчi комiтети сшьських, селищних та мюьких рад. Таке рiзноманiття суб'екпв створюе умови для оперативного й ощадливого провадження, тому що в багатьох випадках стягнення накладають працiвники тих оргашв, що здшснюють контроль за дотримання ввдповвдних правил.
Аналiз дослщження проблеми. Грунтовним i досi неперевершеним монографiчним виданням про украшську дiаспору е книга Юлмна Бачинського "Украшська iммiграцiя у Сполучених Штатах Америки" ("Украшська iммiграцiя у З'еднаних державах Америки". - Львiв, 1914.) Учений, який тривалий час жив у США, описуе перюд з 1880 до 1914 року, коли в Америщ народилося вже два поколшня украшщв. Явище укра!нсько! iммiграцii науковець розглядае крiзь призму державностi, у правовому та соцiально-економiчному контекстi. Автор ввдтворюе i всебiчно аналiзуе тло економiч-них вiдносин Австро-Угорщини у кшщ Х1Х - на початку ХХ ст. Вш характеризуе законодавчi акти, якi стояли на завадi або ж сприяли емiграцii, дае власну ощнку емiграцiйноi полiтики пашвних урядiв. Усi висновки вчений шдтверджуе фактами та цифрами. Автор зауважуе, що "полiтичне життя мiж украшськими iммiгрантами... е надзвичайно слабко розвинене. Защкавлення тими справами ледь ввдчутне, iммiгранти живуть старим краем, з очевидними втратами для себе" [1, с. 295]. Щодо украшомовних часопишв автор висловлюе занепокоення з приводу того, що украшщ Америки виявляють незначну зацiкавленiсть ними. Вш зауважуе, що читачi "не довго передпла-чують тi часописи. Скоро звикають до американських часописiв i ними обмежуються" [1, с. 297]. Цей факт наштовхуе на думку, що украшська преса у США та Канадi зародилася колись виключно завдяки старанням окремих ентузiастiв, нащонально сввдомих представникiв укра!нсько! емкраци.
Питання адмтстративних комiсiй як суб'ектiв адмтстративно-делштно! юрисдикцii отри-мало вiдображення у працях проввдних украiнських науковцiв у галузi адмiнiстративного права: Ю. Битяка, В. Богуцького, Е. Демського, Е. Додша, Л. Коваля, А. Комзюка, В. Колпакова, Ю. Битяка, Д. Лук'янця, О. Остапенка, В. Перепелюка. Серед найзначущiших праць треба ввдзначити низку цiкавих дисертацiйних та монографiчних праць таких науковцiв: Л. Анохша, О. Банчук, О. Горбач, А. 1ванищук, Т. Коломоець, I. Личенко, Р. Миронюк, I. Голоснiченко.
Мета статть На основi аналiзу наукових праць, чинного законодавства про адмтстративш правопорушення дослiдити роль адмiнiстративних комiсiй як суб'ектiв, що уповноваженi розглядати справи про адмтстративш правопорушення.
Виклад основного матерiалу. Особливе мiсцем у системi оргашв уповноважених розглядати справи про адмМстративт правопорушення займають адмтстративт комiсii. Загально статус та основш засади дiяльностi визначенi у ст. 215 КУпАП, зокрема адмiнiстративнi комiсii утворюються вщповщними органами мiсцевого самоврядування у складi голови, заступника голови, вщповвдального секретаря та член]в комiсii. Закон Украши "Про мiсцеве самоврядування в УкрашГ' [1] та Закон Украши "Про мiсцевi державнi адмтстраци" [2] мiстять положення, якi дають змогу в системi оргашв мюцевого самоврядування та в системi орган]в державно1' виконавчо1' влади створювати адмМстративт комiсii для розгляду та виршення справ про адмiнiстративнi правопорушення. Проте Законом Украши
"Про Mic^Bi державш адмшктраци" передбачено можливкть створення адмiнiстративних комкш в органах державно!' виконавчо!' влади, а у КУпАП як суб'екти адмiнicтративно-делiктноï юрисдикци названi лише адмiнicтративнi комiciï при виконавчих комитетах мкьких, сшьських та селищних рад. На жаль, на ршт закону до нинi не виршет низки проблем, що стосуються процедури утворення та дiялъноcтi адмшктративних комiciй, а Положення про адмшктративш комiciï Укра]нсъко! РСР вiд 09.03.1988 р. [3] безперечно не вщповщае вимогам часу.
Адмшктративш комiciï надшет юриcдикцiйними повноваженнями та перебувають не у cтруктурi виконавчих комiтетiв сшьських, селищних, мicъких рад, а "при" них, тобто жоден ввдомчий, галузевий орган не вправi давати вказiвки, розпорядження адмiнicтративним комiciям та втручатися у 1хню дiялънicтъ. Формування адмшктративних комкш ввдбуваеться за територiалъним критеркм та на засадах поcтiйних комкш рад з числа депутата вiдповiдноï ради, предcтавникiв громадських органiзацiй, полгтичних партiй, трудових колективiв. Як правило, головою адмiнicтративноï комки е один iз заcтупникiв голови виконавчого комгтету сшьсь^, селищно^ мicъкоï ради. Тобто порядок формування та функцюнування адмшктративно!' комiciï при органах виконавчо!' влади зобов'язуе к бути пiдзвiтними та тдконтрольними у свош дiялъноcтi цим органам.
Так, О. Миколенко, ввдстоюючи щею реформування правового статусу адмшктративних комкш як оргашв адмiнicтративно-делiктноï юрисдикци, зауважуе, що необхiдно закрiпити у КУпАП перелш прав та обов'язюв, якими надiленi голова та члени адмшктративних комкш, порядок розгляду скарг на постанови адмшктративних комкш, правовi наслвдки неналежного оформлення матерiалiв справи та невиконання вимог щодо складання протоколу заciдання адмiнicтративних комiciй [4, с. 142].
Водночас В. Бердник висловлюе думку про те, що адмшктративш комки як суб'екти, як здшснюють виключно адмiнicтративно юриcдикцiйну дмльнкть, повиннi отримати бшьше повно-важень щодо розгляду справ про адмшктративш правопорушення. Як аргумент автор наголошуе на колепальносл цього суб'екта, що, на його переконання, шдвищуе об'ективнкть прийнятих ршень, 1'хню обгрунтованicтъ та усшшнкть 1'х реалiзацiï [5, с. 392-393].
Ю. Битяк, М. Тищенко зазначають, що адмiнicтративнi комiciï - це не тшьки оcновнi коле-гiалънi органи, уповноваженi розглядати справи про адмшктративш правопорушення, а й органи, покликан виховувати громадян у душ точного i неухильного додержання закошв, cумлiнного ставлення до державного i громадського обов'язку, поваги до прав, чесп i гвдносп громадян, а також попереджувати правопорушення [6, с. 232].
Адмшктративно-делштним законодавством низки держав Свропи передбачене створення певних структурних пiдроздiлiв, яким надаються повноваження по розгляду справ про проступки. Так, Законом Чесько!' Республши "Про проступки" № 200/1990 ввд 17.04.1990 р. (п. 3 параграфа 53) передбачено право мунщипалгте™ створювати комки для розгляду проступюв як власний орган. Щ комiciï дiютъ i приймають рiшення у cкладi трьох оciб iз обов'язковим головуванням особи iз юридичною оcвiтою або iз cпецiалъною профеciйною компетентнicтъ для розгляду проступюв. Такi cамi умови е чинними, якщо до розгляду проступив уповноважено комiciю Ради населеного пункту [7, с. 886].
У проекл Концепцiï реформи адмшктративного права Украши наголошено на необхвдносп вирiшення питання про доцiлънicтъ кнування адмiнicтративних комiciй [8]. Слушно А. Комзюк пов'язуе це з тим, що саме адмшктративш комки, яю функщонують на громадських засадах, об'еднуючи представниюв рiзних органiзацiй, допускають найбшьше порушень закону пiд час притягнення до адмiнicтративноï вiдповiдалъноcтi [9, с. 624].
Адмшктративним комiciям при виконавчих органах мкьких рад пiдвiдомчi справи про адмшктративш правопорушення, передбачеш статтями 45, 46, 92, 99, 103-1 - 104-1, статтею 136 (за вчинення правопорушень на автомобильному транспорт^, статтями 138, 141, 142, 149-152, части-нами першою та другою статп 152-1, частиною першою статп 154, статтями 155, 155-2, частиною другою статп 156, статтями 156-1, 156-2, 159, 175-1 (за порушення, вчинеш у мicцях, заборонених ршенням вiдповiдноï сшьсь^, селищно^ мicъкоï ради), статтею 179, статтею 180 (о^м справ щодо батьюв неповнолiтнiх або оciб, якi 1х замiнюютъ), частиною четвертою статп 181, статтею 181-1, частиною першою статп 182, статтями 183, 185-12, 186, 186-1, 189, 189-1, 196, 212-1 КУпАП.
А адмтстративним комккм при виконавчих органах сшьських та селищних рад шдвщомч1 справи про адмтстративш правопорушення передбачет статтею 92, статтею 99 (коли правопорушення вчинено громадянином), статтями 103-1, 103-2, 104, статтею 136 (за вчинення порушень на авто-мобшьному транспорт^, статтями 141, 142, 150-152, частинами першою та другою статп 152-1, статтями 155, 155-2, частиною другою статп 156, статтями 156-1, 156-2, 159, статтею 175-1 (за порушення, вчинет у мюцях заборонених ршенням в]дпов]дно!' сшьськог, селищно!', м1сько!' ради), статтею 179, статтею 180 (окрш справ щодо батьюв неповнолпшх або ошб, яю ïx замшюють), частиною четвертою статп 181, частиною першою статп182, статтями 183, 186, 186-1, 196, 212-1 КУпАП.
Проанал1зувавши тдввдомч1 адмтстративним ком1с1ям справи про адмтстративш правопорушення, можна дшти висновку про недоцшьшсть кнування таких оргашв адмтстративно!' юрисдикци. Безперечно, що законодавче закршлення адмтстративних комгай у радянському адмтстративному прав1 як основного органу, який уповноважений розглядати справи про адмтстративш правопорушення, було виправданим кроком, адже мало на мет викоршення судово!' пвдввдомчосп 1з адмтстративно-делштного процесу того часу. Тобто, адмтстративш ком1си повинш були стати "квазюудовим" колепальним органом, який покликаний був розглядати справи про адмтстративш правопорушення з максимальним залученням громадськосп до цього процесу. Ниш, коли юнуе розгалужена система державних оргашв, як надшет контрольно-наглядовими та адмтстративно-юрисдикцшними повноваженнями, юнування адмтстративних комкш, як розглядають лише до 10 % справ про адмтстративш правопорушення, е невиправданим.
Так, наприклад, частина статей КУпАП, як мютять склади правопорушень пвдввдомчих адмтстративним ком1с1ям е "непрацюючими", а статистичш даш по них ввдсутш, а саме - стаття 136 КУпАП "Вчинення правопорушень на автомобшьному транспорт^', стаття 179 КУпАП "Розпивання спиртних напо'в на виробнищш", частина 4 статп 181 КУпАП "Азартш 1гри, ворожш-ня в громадських мюцях", стаття 189 КУпАП "Порушення правил ввдкриття та функщонування штемпельно-граверних майстерень", стаття 196 КУпАП "Порушення правил навчання карате".
Розгляд справ про адмтстративш правопорушення, передбачет низкою статей, можна зара-ховувати до пвдввдомчосп шших "спещал1зованих" оргашв адм1н1стративно-дел1ктно' юрисдикцй', як фаховше та оперативнее зможуть реагувати на так адмтстративш правопорушення, а саме -стаття 92 КУпАП "Порушення правил охорони i використання пам'яток ютори та культури", стаття 99 "Порушення правил охорони електричних мереж", стаття 183 "Заввдомо неправдивий виклик спещальних служб", стаття 186-1 "Незаконш ди щодо державних нагород".
Непослiдовною, на думку О. Остапенка, е позицм законодавця щодо визначення пвдввдом-чостi адмiнiстративним комiсiям справ про адмтстративш правопорушення без врахування родово' ознаки вчинених протиправних дмнь [10, с. 144]. Так, на засвданш адмiнiстративноï комiсiï колегiально можна розглядати протиправш ди (бездiяльнiсть) громадянина, пов'язаш iз зараженням венеричною хворобою та ïï профшактичним лiкуванням (ст. 45 КУпАП). У цьому разi порушуеться вимога стосовно збереження лшарсько'' таемнищ про хворобу громадянина та порушення конституцшного права щодо захисту його чесп та гiдностi.
Окремi склади адмiнiстративних правопорушень, на нашу думку, повинш бути "кримiналiзо-ваш", тобто цi правопорушення повиннi бути визнаш кримiнальними та за них мае бути встановлена кримшальна ввдповвдальшсть, а саме - стаття 181-1 "Заняття проституцiею", стаття 189-1 КУпАП "Порушення порядку видобутку, виробництва та реалiзацiï дорогоцiнних металiв i дорогоцшного камiння органогенного утворення та нашвдорогоцшного камiння", про що ведеться дискушя не лише серед науковцiв, але й серед практиюв.
Так, аргументи прихильникiв концепцiï збереження адмiнiстративних комiсiй як органу адмiнiстративноï юрисдикцiï не можна взяти до уваги, або винятково за умови реформування 1хнього правового статусу як органу адмiнiстративно-делiктноï юрисдикцй. Зокрема, необхiдно нормативно визначити освiтньо-квалiфiкацiйнi вимоги до осiб, як входять до створених колегiальних пвдроздшв органiв мiсцевого самоврядування, а також передбачити обов'язкову участь у таких комю1ях ошб, якi е квалiфiкованими фахiвцями у галузi права або у сферi правовiдносин, що е предметом розгляду органу адмiнiстративноï-делiктноï-юрисдикцiï.
Водночас виконавчим комггетам сшьських, селищних, мкьких рад n^B^OM4i Ti caMi справи про адмшктративш правопорушення, що й входять до компетенци адмшктративних комкш, зокрема, передбачет статтями 92, 99 (коли правопорушення вчинено громадянином), статтями 104, 141, 142, 152, 159, статтею 175-1 (за порушення, вчинет у мкцях заборонених ршенням ввдпо-вiдноï сшьсько!', селищно!', мicькоï ради), статтею 179, статтею 180 (о^м справ щодо батьюв неповнолiтнiх або оciб, якi 1'х зaмiнюють), частиною четвертою статп 181, частиною першою статп 182, статтями 183, 186-1 КУпАП.
Висновки. Проaнaлiзувaвши пiдвiдомчi адмшктративним комiciям справи про адмшктративш правопорушення, можна дiйти висновку про недоцшьнкть icнувaння таких оргaнiв адмшь cтрaтивно-делiктноï юриcдикцiï, оскшьки законодавче закршлення aдмiнicтрaтивних комiciй у радянському адмшктративному прaвi як основний орган, який уповноважений розглядати справи про адмшктративш правопорушення, було виправданим кроком, адже мало на мет викорiнення судово!' пiдвiдомчоcтi iз aдмiнicтрaтивно-делiктного процесу того часу.
1. Про мгсцеве самоврядування в Украт: Закон Украти eid 21 березня 1997 р. // Вгдомостг Верховно'! Ради Укрспни (ВВР), 1997. - № 24. - Ст. 170; 2. Про Mic^ei державн адмтстраци: Закон Украти вiд 9 квтня 1999року //Вiдомоcтi Верховно'! Ради Украти (ВВР), 1999. - № 20-21. -Ст. 190; 3. Положення про адмтстративш комки УкратськоХ РСР, затверджене Указом Президи Верховноï Ради УРСР вiд 09.03.1988 року №540-XI [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/5540-11. 4. Миколенко О. I. Адмтстративш комки у cиcтемi оргатв адмтстративно-юрисдикщйно'г дiяльноcтi / О. I. Миколенко // Вкник ОНУ iм. I. I. Мечникова. - Правознавство. - 2012. - Т. 17. - Вип. 'А. (16/17). - С. 140-145. 5. Бердник В. Юрисдикцшна дiяльнicть адмтстративних комiciй за адмтстративно-делттним законодав-ством Украти / В. Бердник // Публiчне право. - 2012. - № 3(7). - С. 391-395. 6. Адмтстративне право : тдручник / За заг. ред. Ю. П. Битяка, В. М. Гаращука, В. В. Зуй. - Харюв : Право, 2010. -624 с. 7. Банчук О. А. Адмтстративне делттне законодавство: зарубiжний доcвiд та пропозицп реформування в Укран / [авт.-упор. О. А. Банчук] ; Центр полтико-правових реформ. Килв : [Центр полтико-правових реформ], 2007. - 912 с. 8. Про заходи щодо впровадження Концепци адмiнicтративноïреформи в Укран : указ Президента Украти вiд 22 липня 1998 року № 810/98 // Офщшний вюник Украти. - 1999. - № 21. - Ст. 32. 9. Виконавча влада i адмтстративне право / За заг. ред. В. Б. Авер'янова. - К. : Видавничий Дiм "1нЮре", 2002. - 668 с. 10. Остапенко О. I. Суб'екти уповноважею розглядати справи про адмiнicтративнi правопорушення: навч. mti6. / О. I. Остапенко. - Львiв : Львiвcький державний утверситет внутрш^х справ, 2009. - 220 с.
REFERENCES
1. Pro misceve samovryaduvannya v Ukrayini [On local government in Ukraine]: Zakon Ukrayiny vid 21 bereznya 1997 r. Vidomosti Verxovnoyi Rady Ukrayiny (VVR), 1997, № 24, St. 170. 2. Pro miscevi derzhavni administraciyi [On local state administrations]: Zakon Ukrayiny vid 9 kvitnya 1999 roku. Vidomosti Verxovnoyi Rady Ukrayiny (VVR), 1999, № 20-21, St.190. 3. Polozhennya pro administratyvni komisiyi Ukrayinskoyi RSR [The provisions of the Administrative Commission of the Ukrainian SSR], zatverdzhene Ukazom Prezydiyi Verxovnoyi Rady URSR vid 09.03.1988 roku № 540-XI. Available at: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/5540-11. 4. Mykolenko O. I. Administratyvni komisiyi u systemi organiv administratyvno-yurysdykcijnoyi diyalnosti [Administrative Commission of the system of administrative-jurisdictional activity]. Visnyk ONU im. I. I. Mechnykova, Pravoznavstvo, 2012, Vol. А. (16/17), pp. 140-145. 5. Berdnyk V. Yurysdykcijna diyalnist administratyvnyx komisij za administratyvno-deliktnym zakonodavstvom Ukrayiny [Jurisdictional activities of administrative fees for administrative and tort legislation of Ukraine]. Publichne pravo, 2012, № 3(7), pp. 391-395. 6. Bytyak Yu. P., Harashchuk V. M., Zuy V. V. Administratyvne pravo[Administrative law], Kharkiv, Pravo Publ., 2010, 624 p. 7. Banchuk O. A. Administratyvne deliktne zakonodavstvo: zarubizhnyy dosvid ta propozytsiyi reformuvannya v Ukrayini [Administrative tort law: international experience and demand reforms in Ukraine], Kyiv, Tsentr polityko-
