CC BY
101
© 2005 г. Ю.Г. Чернышева
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ БАРЬЕРЫ НА ПУТИ МАЛОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА
Экономические противоречия постоянно есть в любом экономическом явлении, в том числе и в малом предпринимательстве (МПР). Основное из них -между объективно высокой социально-экономической значимостью МПР и относительно невысокой его жизнеспособностью - порождает ряд частных экономических противоречий. Уровень их в одно время повышается, в другое - снижается.
В России за последние пять лет резко увеличились противоречия между независимостью собственности и государственным регулированием МПР. Это проявляется в росте административных барьеров, препятствующих развитию малого бизнеса, хотя государством и были сделаны попытки их устранения на пути развития МПР. В период с августа 2001 по январь 2004 г. было принято несколько законов, призванных ослабить административное давление на малый и средний бизнес: «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (август 2001 г.); «О лицензировании отдельных видов предпринимательской деятельности» (февраль 2002 г.); «О государственной регистрации юридических лиц» (июль 2002 г.) и новая глава Налогового кодекса «Об упрощенной системе налогообложения» (январь 2003 г.). Однако этот пакет документов не смог упростить процедуры и не уменьшил издержки предпринимателей (особенно в промышленности), связанные с административным регулированием в области лицензирования, сертификации, регистрации, различных проверок и инспекций.
Государству самому с собой бороться сложно, и реформа по многим позициям фактически пробуксовывает. Результаты действия принятых законов можно оценить по следующим показателям:
- доля плановых проверок;
- время регистрации предприятия и издержки при регистрации;
- время и стоимость получения лицензии;
- финансовые потери предприятия при проведении инспекции;
- уровень давления со стороны госорганов (с целью получения взяток).
Плановые и внеплановые проверки. В соответствии с законом о защите прав юридических лиц при проведении госконтроля плановые проверки должны проводиться не чаще одного раза в два года одним государственным органом. С введением вышеназванных законов доля плановых проверок одними инспектирующими органами уменьшилась, другими - осталась на прежнем уровне. Наиболее высокая доля плановых проверок в Госстрахе - около 99 %; в сертификацион-
ных органах, органах охраны труда, пожарной инспекции, налоговой инспекции - 80 %.
По-прежнему государственные органы проводят много незапланированных проверок. Особенно часты они со стороны госторгинспекции, где 37 % визитов на предприятия являются незапланированными, налоговой и экологической инспекций - 34 %. Представители госорганов часто не предъявляют предписаний на проведение проверок: у милиции за два с половиной года (с августа 2001 по январь 2004 г.) доля проверок без предписаний возросла с 60 до 75 %, у пожарной службы - с 33 до 63 %, у СЭС - с 31 до 56 %. Возросла и доля штрафов, не основанных на официальной шкале (попросту говоря взятки): для милиции - с 43 до 73 %; для пожарной службы - с 25 до 43 % [1].
Предприниматели реже стали прибегать к различным формам борьбы с инспекциями, что связано в первую очередь с уменьшением количества госорганов, проводивших проверку в одной фирме. Официальные способы борьбы с внеплановыми проверками (апелляция, обращение в суд) используют менее чем 5 % фирм. Личные связи и подарки используют гораздо чаще - 17 - 18 % предприятий [1].
За 2001 - 2003 гг. доля времени, потраченного на инспекции, снизилась. Наиболее продолжительные проверки проводит налоговая инспекция - средняя продолжительность 5,6 дня. Представители остальных госорганов инспектируют в среднем в течение 1 -2,5 дня [1].
Регистрация предприятия. В соответствии с законодательством процесс регистрации нового предприятия должен занимать не более 5 дней и обходиться предприятию не более 2000 р. Фактически время, потраченное в налоговых органах, возросло с 6 до 10 дней, в пожарной службе - с 3 до 13 дней, в санэпиднадзоре - с 7 до 14 дней (табл. 1).
Все государственные органы предприниматели стали посещать чаще, за исключением администрации и регистрационной палаты, хотя при принятии законов, посвященных регистрации предпринимательства, декларировали принцип одного окна, в соответствии с которым предпринимателю для регистрации предприятия нужно иметь дело лишь с одним госорганом. Меньше стали ходить в администрацию и регистрационную палату, так как их функции передали в налоговые органы. Доля предпринимателей, посетивших налоговые органы, возросла с 57 до 84 %; соцстрах, статистические органы - с 37 до 48 % (табл. 1).
Таблица 1
Динамика посещения фирмами госорганов и времени, затраченного на регистрацию предприятия [1]
Государственные органы Доля фирм, посетивших данный орган при регистрации, % Среднее время, затраченное на посещение данного органа, дни
2001 2002 2003 2001 2002 2003
Налоговые инспекции 57 68 84 6 8 10
Пенсионный фонд 40 50 51 3 4 2
Статистические органы 37 44 48 2 3 3
Соцстрах 37 44 48 3 4 2
Администрация 57 73 25 11 11 9
Медстрах 19 28 25 3 3 2
Пожарная служба 8 5 10 3 6 13
Регистрационная палата 23 18 7 13 14 4
Санэпиднадзор 11 8 7 7 6 14
Приходится констатировать повсеместное превы- нию со стоимостью (2000 р.), установленной законо-шение расходов на регистрацию фирмы, по сравне- дательством (табл. 2).
Таблица 2
Удельный вес предпринимателей, понесших расходы при регистрации фирмы, %
Сумма, р. 2001 2002 2003
Без посредников С посредником Без посредников С посредником Без посредников С посредником
Не более 2000 р. 33 51 45 58 18 26
Более 2000 р. 67 49 55 42 82 74
Все данные приведены для предпринимателей, пытавшихся зарегистрировать фирму в первый раз [1].
Исследования, проведенные в 34 регионах РФ, также свидетельствуют о том, что регистрация стала дороже. Если до административной реформы она составляла 300 дол., то с введением закона «О регистрации юридических лиц» плата увеличилась до 800 дол., что стало тяжелым бременем для начинающих предпринимателей [2].
Лицензирование. Закон о нем предусмотрел сокращение лицензируемых видов деятельности, снижение лицензионного сбора и продление сроков действия лицензий. Однако практика его применения не
однозначна. Сразу после принятия закона на треть снизилось количество предприятий, обращающихся за лицензиями, так как поначалу процесс их получения стал проще и дешевле. Но вскоре издержки на ее получение снова выросли. В соответствии с законодательством максимальная плата за получение лицензии ограничена суммой - 1400 р. Фактически стоимость лицензии с 8000 р. выросла до 10000 р. Время, необходимое для получения лицензии, сначала сократилось с 37 до 33 дней, но затем возросло до 39 дней (табл. 3).
Таблица 3
Инстанции, выдающие лицензии и разрешения [1]
Госорганы Всего выдано Из них Стоимость, р. Время на получение, дни
Разрешения Лицензии
легитимные нелегитимные
Госстрой 94 7 66 18 30250 68
Местная администрация 85 56 7 22 13100 19
Лицензионная палата 58 4 31 13 9600 39
МВД 44 10 10 24 660 19
Торговая инспекция 43 30 2 11 4100 13
Минздрав 27 4 19 81 27700 61
Транспортная инспекция 25 8 11 6 7500 30
Налоговая инспекция 21 14 1 6 7600 20
Минсвязи 18 11 5 12 107000 79
Технадзор 16 4 4 8 5500 27
СЭС 15 15 — — 8500 41
Минэкономразвития 10 - 8 2 3600 51
Больше всего времени уходит у предпринимателя (около двух месяцев) на получение лицензий, выдаваемых Госстроем, Минздравом, Минэкономразвития. Самые дорогие лицензии у Минсвязи и Госстроя. Большое количество разрешений и лицензий выдают местные органы власти. Например, в 2003 г. местные органы власти выдавали 85 различных видов лицензий и разрешений на ведение хозяйственной деятельности. При этом удельный вес нелегитимных (за взятку) лицензий, распоряжений, разрешений составляет 76 %. [1] Получение легитимных лицензий, распоряжений, разрешений по-прежнему требует больше времени и денег, чем получение так называемых не-лигитимных.
Система налогообложения по упрощенной схеме. Согласно опросам новая система действительно делает налоговое администрирование проще. Если в 2002 г. только 27 % фирм (из числа опрошенных), имеющих право на использование упрощенки, воспользовались им, то в 2003 г. их доля выросла до 48 %. Между тем более половины предприятий так и не перешли на этот способ по следующим причинам [1], %: прежняя система проще и понятнее - 35; партнеры не используют упрощенную схему - 18; недостаточно информации о новой системе - 15; в данном случае приходится платить больше - 14; не дали ответа - 18 %.
Общие выводы из действия законов, призванных снижать противоречие между независимостью собственности и государственным регулированием МПР, т. е. законов, направленных для снижения административных барьеров, следующие:
- уменьшилось количество проверок, но злоупотреблений при их проведении стало больше. Проверки проходят с большим количеством нарушений со стороны проверяющих (вымогательство взяток, повторные приходы представителей одного и того же государственного органа на малое предприятие). Правило «одного окна» при регистрации не работает;
- получать лицензии по-прежнему долго и дорого. Чиновники местных органов администрации часто выдают разрешительные документы на те виды деятельности, которые не предусмотрены законом «О лицензировании». Вызывает настороженность и тот факт, что положительные тенденции в области лицензирования, наметившиеся поначалу, впоследствии не получили продолжения. По некоторым показателям ситуация даже ухудшилась. Можно констатировать, что хотели, как лучше, но этого не получилось.
Прогресс в области лицензирования, проверок и регистрации после принятия соответствующих законов во многом зависит от сложившейся системы бюджетных отношений между регионом и муниципалитетами. Большая часть налоговых поступлений в местные бюджеты идет от предпринимателей, от деятельности их фирм. По сути местные власти должны быть заинтересованы в развитии малого бизнеса на своей территории. Однако фактически повсеместно предпринимателям приходится преодолевать муниципальные административные барьеры.
Одна из важнейших целей государственного регулирования МПР заключается в том, чтобы сбалансировать интересы государства, социально незащищенных слоев населения, собственников малого бизнеса. Целесообразность участия государства обусловлена тем, чтобы в условиях свободной экономики общественные интересы не были ущемлены устремлениями отдельных регионов, отраслей промышленности, отдельных предпринимателей. Государственное регулирование направлено и на защиту интересов будущего населения страны: охрану окружающей среды, предотвращение ее загрязнения.
На государственном уровне придается большое значение важности развития МПР. Но до сих пор нет эффективной организационной структуры его государственного регулирования, хотя попытки создания такой структуры были.
Первоначально ею стал Фонд поддержки развития предпринимательства и конкуренции при Комитете по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. В 1995 г. был принят Федеральный закон «О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ», на основании которого создан Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства (ФФПМП). В это же время на основании Указа Президента РФ № 56 от 06.06.95 создается Государственный комитет РФ по поддержке и развитию малого предпринимательства (ГКРП). В связи с тем, что функции этих структур практически полностью совпадали, ГКРП упраздняется в 1998 г., а его функции передаются Министерству по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства на основании Указа Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» № 1142 от 22.09.98. Кроме ФФПМП на бюджетные средства были созданы Российский и региональные центры поддержки предпринимательства (РЦПП). Нынешняя структура государственного регулирования МПР порождает дублирование их функций.
В органах власти субъектов федерации вопросы государственного регулирования малого бизнеса решают подразделения, осуществляющие общеэкономические функции. Например, в Ростовской области -это Министерство экономики, торговли, международных и внешнеэкономических связей (осуществляет управление развитием МПР и управление межрегиональными связями). Созданные в субъектах федерации региональные фонды поддержки МПР не имеют достаточных средств для финансирования. Связь между центром и регионами по линии поддержки государственного регулирования малого бизнеса носит ограниченный характер и не соответствует потенциалу МПР в стране. К этому следует добавить неэффективную деятельность бывшего МАП РФ в вопросах развития малых предприятий. Министерство по антимонопольной политике предлагало установить для всех сфер деятельности единый критерий, определяющий предприятие как малое - численность работников до 100 чел. А для физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без обра-
зования юридического лица - до 10 чел. И это вместо того, чтобы углублять дифференциацию поддержки малых предприятий с учетом сферы деятельности, отрасли экономики и размера по средней численности работников.
Вызывает сомнение и предложение некоторых ученых заменить систему государственной поддержки МПР деятельностью самостоятельных коммерческих фирм, работающих с малым бизнесом. Это приведет к тому, что такие коммерческие фирмы быстро утратят представление о реальных процессах, происходящих в предпринимательской среде, станут выразителями интересов определенного узкого круга предпринимателей, будут заниматься лоббированием их интересов, используя уже легальные процедуры регулирования поддержки своих малых предприятий.
Требуется принятие срочных мер по разработке долгосрочной государственной стратегии развития МПР в стране. И здесь важную роль играет создание действенного органа государственного регулирования, обеспечивающего поддержку и развитие малого бизнеса, обладающего высоким статусом и влиянием.
Создать предприятие легче, чем удержать его на плаву. В процессе работы возникает много условий, без осуществления которых невозможно развитие предпринимательской деятельности и соблюдение которых весьма дорого. Такие условия создают чиновники многих государственных органов, но особенно - фискальных министерств. По данным Интернет-опроса Торгово-промышленной палаты РФ, 61 % предпринимателей оценили действия чиновников на «двойку»; на «тройку» - 33 %; на «четверку» - 1 %; на «пятерку» - 3 % [3].
Например, камнем преткновения для многих предпринимателей малых форм хозяйствования стало решение чиновников по внедрению электронных счетов-фактур, НДС-счетов, обязывающее вести учет в электронном виде. Конечно, представителям налоговых служб так удобнее собирать налоги. Но многим малым предприятиям просто не нужен компьютер. Кроме того, если добросовестно ведется учет на бумаге, то ставить возможность зачета налога в зависимость от его электронного оформления - это вопиющее нарушение конституционных прав и свобод. Получается, если хочешь вести бизнес в России, то купи компьютер, причем сразу (еще не заработав на него), потом купи программное обеспечение у того, на кого укажут, потом обновляй его ежеквартально. И за все это надо платить. Такие условия сильно увеличивают административные расходы и при образовании, и при дальнейшем развитии малого предприятия.
Еще один пример воздействия местных органов власти на МПР. По всей стране распространена практика административного давления на предпринимателя в виде добровольного пожертвования, которое он должен сделать еще до подписания и оформления разрешительной документации. Причем подобные добровольные пожертвования оформляются, как положено: в соответствии с законами, постановлениями, распоряжениями региональной законодательной и исполнительной власти.
Государству надо стать не надзирателем над малым бизнесом, а партнером. Примером позитивных реформ государственного регулирования МПР могут служить страны с развитой рыночной экономикой. В США мощной организационной структурой государственного регулирования в форме поддержки и развития малого бизнеса стала Администрация малого бизнеса (8БЛ), созданная в 1953 г. в соответствии с законом о МПР и непосредственно подчиненная президенту США [4]. 8БЛ не объединено ни с одним другим правительственным органом, представляя Белому дому, Конгрессу, федеральным агентствам отчеты о состоянии, потребностях и интересах малого бизнеса и акцентируя внимание на таких важнейших вопросах, как:
- анализ регулирующего и административного влияния на деятельность малого бизнеса, упрощение административных процедур и дерегулирование предпринимательской деятельности;
- разработка предложений по стратегическим направлениям государственной политики по отношению к малым предприятиям;
- улучшение предпринимательской среды и создание условий для развития конкуренции;
- развитие приоритетных видов деятельности;
- расширение доступа к финансовым ресурсам.
Следовательно, 8БЛ осуществляет активную лоббистскую деятельность МПР во внешней среде и одновременно препятствует скрытому лоббированию. Каждый ее служащий обязан заполнить специальную форму, в которой говорится об ответственности за сокрытие только попыток оплаты услуг (дать взятку), за оказание влияния или лоббирование интересов какой-либо организации в части предоставления определенных льгот. За нарушение этих требований - штраф в 100 тыс. дол.
В целях объективной оценки состояния малого бизнеса и результатов деятельности 8БЛ, для исключения ведомственных интересов, а также для обеспечения прозрачности и надзорности в работе всех структур в рамках 8БЛ созданы два независимых подразделения - адвокатура и генеральная инспекция. Руководители этих подразделений и директор 8БЛ назначаются Конгрессом по представлению президента США.
Адвокатура производит независимую оценку деятельности 8БЛ, анализирует состояние и перспективы развития малого бизнеса в различных сферах деятельности и защищает интересы малых предприятий на всех уровнях власти и во всех федеральных ведомствах.
Генеральная инспекция способствует эффективному управлению функциями и программами 8БЛ, осуществляет независимый организационный и финансовый контроль над деятельностью всех структур 8БЛ, взаимодействует со всеми правоохранительными органами страны по вопросам обнаружения и расследования случаев злоупотребления при расходовании бюджетных средств [4].
Таким образом, создание государственных, независимых от правительства и бизнеса предприниматель-
ских структур поддержки, позволяет осуществлять более объективное регулирование деятельности малых предприятий в приоритетных сферах деятельности, снижать административные барьеры, обеспечить прозрачность в работе всех структур государственной поддержки МПР.
Борьба за устранение административных барьеров есть по сути дела борьба МПР за отказ государства от избыточных управленческих функций.
Сейчас в России единственная структура, где предприниматель может найти защиту - суд. Но для подавляющего большинства представителей МПР помощь профессиональных адвокатов недоступна из-за дороговизны их услуг. А без помощи квалифицированного юриста выиграть тяжбу, особенно против государственного органа, крайне трудно. Поэтому предприниматели не обращаются в суд даже тогда, когда неправомерность действий, наносящих ущерб их бизнесу, очевидна. Необходимо сделать доступной для предпринимателей юридическую поддержку и создать несудебные механизмы защиты их законных интересов.
Несовершенство действующей инфраструктуры поддержки МПР в стране требует разработки Концепции создания эффективной системы правового обеспечения деятельности субъектов МПР и комплекса мероприятий по ее реализации в 2004 - 2006 гг., включая совершенствование форм и методов предотвращения нарушения прав и законных интересов предпринимателей. Такая Концепция должна предусматривать прежде всего проведение всестороннего анализа существующей правовой базы предпринимательства, практики контролирующих органов и государственных органов управления, структур поддержки МПР. На основе такого анализа следует разработать проекты недостающих федеральных и региональных правовых актов, направленных на предотвращение нарушений прав предпринимателей, а также образовать ряд специальных структур и механизмов правовой защиты -консультативно-правовых центров, общества взаим-
Ростовский государственный экономический университет
ного страхования хозяйствующих субъектов МПР, третейских судов. К разработке концепции необходимо привлечь специалистов по различным аспектам предпринимательской деятельности.
Совершенствование госрегулирования должно выразиться в формировании соответствующей системы нормативных правовых актов, которые повлияют на создание благоприятных условий для развития малых предприятий. Сейчас действуют около 40 законодательных актов по МПР, однако их необходимо обновить, создать новые нормативные документы. Вместе с тем нельзя согласиться с революционным обновлением законодательства, так как это может привести к потере тех позиций, которые уже завоеваны МПР.
На уровне Совета Федерации и особенно Законодательных собраний субъектов федерации целесообразно разработать две концепции поддержки МПР, посвященные:
1) законотворческой деятельности в области МПР, подтверждающей, что государство, региональная власть являются стратегическими партнерами малого бизнеса, гарантирующими ему справедливые и экономически привлекательные условия хозяйствования;
2) активизации работы в регионах РФ по развитию малого бизнеса, которая предлагает специальные меры господдержки, позволяющей увеличить вклад малых предприятий в экономику территорий.
Литература
1. Административные барьеры: Статистика // Экономика и жизнь. 2003. № 50. С. 2-3.
2. Рувинский А. Почему не получается старт реформ? // Малое предприятие. 2003. № 8. С. 10.
3. Что мешает развитию бизнеса? Новости, события, факты // Экономика и жизнь. 2003. № 50. С. 1.
4. Бондаренко В. Где и как лоббируют интересы МСП? // Малое предприятие. 2003. № 10. С. 12.
18 мая 2005 г.
