CC BY
201
ф
Щукина Татьяна Владимировна
Заведующая кафедрой административного и финансового права Липецкого филиала РАНХиГС,
доктор юридических наук, доцент E-mail: shukiha-tv@rambler.ru
АДМИНИСТРАТИВНОЕ УСМОТРЕНИЕ И ЕГО ПРОЯВЛЕНИЕ В АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУРАХ: НОВЫЕ ТРАНСФОРМАЦИИ В УСЛОВИЯХ ЦИФРОВОГО ГОСУДАРСТВА И ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА1
Аннотация.
Предметом настоящей статьи выступает исследование развития теоретических и практических представлений относительно административного усмотрения и его проявления в административных процедурах, а также рассмотрение новых тенденций преобразования административного усмотрения в условиях формирования цифрового государства. Тема статьи отражает вопросытрансформации современной системыгосударственного управления; ее новых направлениях, ожиданиях населения и дискреционных полномочиях исполнительных органов государственной власти. Целью настоящей статьи являются выявление специфики административного усмотрения на современном этапе реформы государственного управления, места и роли административного усмотрения в рамках административных процедур; особенностей реализации новых мероприятий по оцифровке полномочий органов исполнительной власти. Методологию данной работы составили сравнительный, формально-юридический, аналитический методы. Результаты работы — это формулирование границ и характера административного усмотрения; определение его значения в административных процедурах; формулирование выводов о последующих направлениях совершенствования нового законодательства. Область применения результатов работы включает в себя системугосударственного управления.Выводы исследования могут быть использованы для дальнейшего совершенствования правовой регламентации и практики применения новых стратегий в государственном управлении.
Ключевые слова: новые стратегии государственного управления, административные процедуры, административное усмотрение, цифровое государство, информационное общество, публичные услуги, электронные данные.
Schukina T. V.
Head of the Department of Administrative and Financial Law, Lipetsk Branch of RANEPA,
Doctor of Law, Associate Professor E-mail: shukiha-tv@rambler.ru
ADMINISTRATIVE DISCRETION AND ITS MANIFESTATION IN ADMINISTRATIVE PROCEDURES: THE NEW TRANSFORMATION IN A DIGITAL STATE AND THE INFORMATION SOCIETY
Abstract.
The subject of this article is the study of the development of theoretical and practical ideas regarding administrative discretion and its manifestation in administrative procedures, as well as
1 Проект-победитель «Грантового конкурса Стипендиальной программы Владимира Потанина 2016/2017»
Административное усмотрение и его проявление в административных процедурах: IV новые трансформации в условиях цифрового государства и информационного общества
examining new trends in the transformation of administrative discretion in the conditions of the formation of a digital state. The theme of the article reflects the transformation of the modern system of public administration; its new directions, the expectations of the population and the discretionary powers of the executive bodies of state power. The purpose of this article is to identify the specifics of administrative discretion at the present stage of public administration reform, the place and role of administrative discretion within the framework of administrative procedures; peculiarities of the implementation of new measures to digitize the powers of executive bodies. The methodology of this work was made up of comparative, formal-legal, analytical methods. The results of the work are the formulation of the boundaries and the nature of administrative discretion; determination of its meaning in administrative procedures; formulation of conclusions on the subsequent directions for the improvement of the new legislation. The scope of the results of work includes a system of public administration. The findings of the study can be used to further improve the legal regulation and practice of applying new strategies in public administration.
Keywords: new public administration strategies, administrative procedures, administrative discretion, digital state, information society, public services, electronic data.
В настоящее время не существует единого мнения относительно административного усмотрения. И возможно не будет, так как «усмотрение» предполагает наличие свободы выбора за должностным лицом или исполнительным органом государственной власти при принятии управленческого решения. Кроме того, усмотрение напрямую зависит от уровня правосознания и правовой культуры того лица, которое связано с реализацией управленческих решений. А свобода выбора напрямую соприкасается с нерегулируемой правом областью социального управления — этикой. А именно, этикой поведения, этикой разработки и принятия управленческих решений. Это — моральная сфера, отчасти и косвенно испытывающая воздействие правового регулирования, поэтому единых форматов применения усмотрения в деятельности исполнительных органов государственной власти и их должностных лиц не будет. Иначе явление «усмотрения» подпадет под жесткое правовое регулирование и перестанет по своей сути быть «усмотрением». И его смысл как свободного выражения воли должностного лица или органа государственной власти утратит свое значение.
Для чего нужно «усмотрение» в деятельности органов исполнительной власти? Прежде всего, в целях обеспечения эффективного и позитивного государственного управления, принятия взвешенных и необ-
ходимых в соответствующий отрезок времени управленческих решений; решений, позволяющих защищать и соблюдать права, свободы и законные интересы граждан и юридических лиц. Усмотрение ставится на службу интересам государства и общества. Оно должно гармонично вписываться в существующую структуру управленческих отношений в органах государственной власти. Иначе, усмотрение превратится в безобразный инструмент насилия и безосновательного управляющего воздействия на объекты государственного управления. И, прежде всего, усмотрение обязано зиждется на нормах нравственности.
Получается, что административное усмотрение сочетает в себе элементы морали, не регулируемые правом. Эти элементы должны поддерживаться не только моральными качествами лица, принимающего решения, но и всей системой публичного управления — ее концептуальной основой деятельности, всей внутренней организационной структурой и внешними действиями. Административное усмотрение позволяет включить в строгий правовой формат разработки и принятия управленческого решения принципы разумности и общего блага. По-мнению автора, это позитивное административное усмотрение. Подобное усмотрение и отличает принятие решения человеком, а не цифровой субстанцией. Мораль, нравственность и свобода выбора как
чувствование и определяет существо административного усмотрения.
С другой стороны, отсутствие ограничений при реализации административного усмотрения со стороны права обязательно повлечет за собой нарушения прав, свобод и законных интересов граждан. Это неизбежный результат предоставления права «без рамочного» управляющего воздействия органам государственной власти и их должностным лицам. Следовательно, административное усмотрение нуждается в установлении его пределов осуществления. Автор считает, что к этим юридическим пределам следует отнести и правовые, и моральные ограничители:
1) права, свободы и законные интересы человека и гражданина;
2) общественное благо;
3) безопасность населения и государства.
Проявление административного усмотрения в административных процедурах.Госу-дарственный служащий в рамках административной процедуры реализует управляющее воздействие в соответствии с правовыми нормами, относящимися к данной административной процедуре. И, следовательно, границами реализации правомочий гражданского служащего в ней выступают соответствующие нормы права. Административная процедура устанавливает строгий порядок выполнения государственным служащим конкретных операций, их последовательность, принципы их осуществления.
Конечно, в рамках административной процедуры возможно административное усмотрение. Но оно ограничено правовым регулированием собственно административной процедуры. И лицо, принимающее управленческие решения в рамках административной процедуры, вправе выбирать алгоритмы поведения, очерченные этими правовыми нормами. Иногда, выбирая исключительно лишь между несколькими правовыми нормами, предусмотренными административной процедурой.
Возникает вопрос о целесообразности рассмотрения подобного поведения госу-
дарственного служащего как административного усмотрения. Есть ли в данном случае свобода выбора со стороны чиновника? И собственно, какое свое усмотрение он выразил? Скорее всего, просто выбрал наиболее соответствующий ситуации вариант управленческого решения. Возможно ли, это расценивать масштабно в качестве свободы выбора? Думается, что нельзя. Здесь следует рассуждать об усечении административного усмотрения. И оно в рамках административной процедуры необходимо; оно и должно быть таковым в целях предотвращения коррупционных правонарушений.
А вот собственно административное усмотрение в широком смысле слова — это усмотрение стратегическое, обладающее руководящим характером. Прежде всего, такое усмотрение следует отнести к управленческим решениям, принимаемым должностными лицами — руководителями. И в большей степени, относящимся к действиям, связанным с руководством органом государственной власти, разработкой и реализацией управленческого проекта и т.п.
Административное усмотрение (наличие дискреционных полномочий), по мнению автора, в настоящее время приобретает несколько иной характер в свете систематических трансформаций государственного управления и «превращения» государства в цифровую платформу по предоставлению разнообразных услуг населению. Функции государственного управления по большей части сводятся к реализации эффективного судебного контроля, контроля исполнительных органов государственной власти и предоставления государственных услуг.
Указанные функции государственного управления в целях предотвращения коррупции, как правило, должны реализо-вываться в форме стандартизированных и автоматизированных административных процедур. Формируются шаблоны исполнения полномочий органами исполнительной власти и их должностными лицами. Это явление в целом неплохое, но само по себе оно вытесняет позитивное административное усмотрение субъектов правоприменения.
Административное усмотрение и его проявление в административных процедурах: новые трансформации в условиях цифрового государства и информационного общества
дг
Иногда, превращаясь в театр абсурда2. Унифицируя подходы к реализации полномочий должностными лицами органов государственной власти, необходимо оставлять некоторое пространство для позитивного административного усмотрения, которое следует контролировать с помощью общественного мнения, судебного и прокурорского контроля.
Уменьшая роль административного усмотрения путем оцифровки осуществления компетенции органов власти и процесса исполнения полномочий государственными служащими, создается государственная информационная сетьразнообразных данных. Персональных данных граждан, данных о юридических лицах, данных о любых взаимодействиях между гражданами и органами государственной и муниципальной власти — это обширное количество информации также может включать в себя и более подробную, обладающую личным характером часть. Например, данные кредитных историй, рейтинга и характера сделок, наследования, количества иждивенцев, траектории перемещений и многое другое.
В своей совокупности государство объединяет в единое целое полную, детальную информациюо каждом человеке, проживающем на данной территории. Подобная глобальная информация должна эффективно защищаться от посягательств субъектов, не обладающих правом доступа к ней, а также от самих государственных служащих, ответственных за хранение, распространение и обмен указанной базы данных. Следовательно, потребуется ужесточить ответственность государства в лице его органов и должностных лиц за несанкционированное изменение, удаление, передачу данных
и иное неправомерное вмешательство в статус имеющей информации о субъекте. В подобном формате развития системы государственного управления стоит говорить уже не столько об административном усмотрении, как о пределахосуществления полномочий. И только потом — об ограниченном пространстве реализации дискретных полномочий с учетом принципов права и нравственных начал.
В частности, вопросы устранения проблем, связанных с негативным административным усмотрением в практике деятельности исполнительных органов государственной власти, напрямую требуют дальнейшего совершенствования системы предоставления государственных и муниципальных услуг. Например, в Португалии уже одиннадцать лет идет административная реформа (simplex), в ходе которой поэтапно модернизируются порядок, качество и система предоставления государственных услуг населению3. Особое внимание Правительством Республики Португалия будет уделяться в будущем инновациям, новым знаниям и технологиям в процессе предоставления государственных услуг.
Административная реформа в Португалии включает в себя 1200 мероприятий, направленных на упрощение получения услуги, срок ее предоставления и уменьшение в результате общего количества собираемых документов. В конце мая 2018 года Правительство одобрило создание онлайн — сертификата для юридических лиц, заменяющее документарное свидетельство о государственной регистрации в реестре FCPC и открывающее возможность участия в публичных тендерах и иных административных процедурах исключительно с электронным документом.
2 В Ивановской области прошло беспрецедентное дело о краже 300 г. сахара и буханки хлеба пенсионеркой. Женщина находилась в состоянии крайнего отчаянья, так как ей было сложно прожить на мизерную пенсию. За четыре дня до кражи ее саму обворовали в общественном транспорте. Ей грозил срок до 3 лет лишения свободы. Благодаря адвокату, который был у подсудимой, удалось добиться смягчения наказания, до 1 года условно //В Ивановской области вынесен приговор бабушке, которая украла 300 г. сахарного песка и буханку белого хлеба. Режим доступа: URL. http://ivanovo.bezformata.ru/listnews/peska-i-buhanku-belogo-hleba/67569950/
3 Представляем Simplex + 2018; Реальная реформа государства — это 11 лет Simplex. Режимдоступа: URL. https: // www.portugal.gov.pt/pt/gc21/pesquisar?tags= moderniza%C3%A 7%C3%A3o+ administrativa
Это по подсчетам Правительства значительно сократит расходы юридических лиц, так как для каждого взаимодействия с публичными учреждениями и государственными органами юридическим лицам не будет требоваться получение документарной формы свидетельства. Как это было ранее, когда постоянно для подтверждения правового статуса юридического лица требовалось делать запрос в FCPCи получать платно письменное подтверждение государственной регистрации (сроком действия 6 месяцев и стоимостью 20 евро).Электронное подтверждение государственной регистрации будет выдаваться сроком от 1 года до 4 лет и стоимостью от 25 до 50 евро соответственно4.
Европейские страны планируют, начиная с 2018 года:
• модернизировать систему судов и обучения судей5;
• создавать и развивать порталы поставщиков государственных услуг (вся информация о налоговой истории, запретах и ограничениях для поставщиков сосредотачивается на этих электронных платформах);
• упрощать административные процедуры путем их стандартизации и автоматизации;
• совершенствовать оценку регулирующего воздействия законодательства на деятельность предпринимателей.
Общемировая тенденция к цифровизации государственного управления, как уже упоминалось выше, неразрывно связана с выстраиванием новой системы ответственности государства перед гражданами. Граждане ожидают от собственных государств закрепления справедливого порядка управления и использования цифровых технологий6. Также гражданское общество заинтересовано в более широком использовании технологий для обеспечения онлайн-сервисов (63%); инструментов, повышающих доверие и репутацию органов государственной власти (58%) и более доступных государственных услуг в Интернете (57%)7. Таким образом, государство обязано, совершенствуя систему государственного управления и переводя ее в электронный формат, сформулировать и регламентировать в законодательстве свою ответственность перед гражданами.
2.
4.
5.
Библиографический список
В Ивановской области вынесен приговор бабушке, которая украла 300 г. сахарного песка и буханку белого хлеба. Режим доступа: URL. http:// ivanovo. bezformata.ru/listnews/ peska-i-buhanku-belogo-hleba/67569950/
Представляем Simplex + 2018; Реальная реформа государства — это 11 лет Simplex. Ре-жимдоступа: URL. https: // www.portugal.gov.pt/pt/gc21/pesquisar?tags=moderniza%C3% A7%C3%A3o+administrativa
Постоянный онлайн-сертификат для юридических лиц. Режимдоступа: URL. https: // www.portugal.gov.pt/pt/gc21/comunicacao/noticia?i= certidao-online-permanente-para-em-presas-e-pessoas-coletivas
Perceived independence of the national justice systems in the EU among the general public: Flash Eurobarometer 461. Briefing note (May 2018). Режимдоступа: URL. http://ec.europa. eu/commfrontoffice/publicopinion /index.cfm/Survey/getSurveyDetail/yearFrom/1974/year-To/2018/surveyKy/2168
Attitudes towards the impact of digitisation and automation on daily life: Special Eurobarometer 460 (March 2017). Режимдоступа: URL. http:// ec.europa.eu /commfrontoffice /publicopinion/index.cfm
Постоянный онлайн-сертификат для юридических лиц. Режимдоступа: URL. https: // www.portugal.gov.pt/ pt/gc21/comunicacao/noticia?i=certidao-online-permanente-para-empresas -e-pessoas-coletivas Perceived independence of the national justice systems in the EU among the general public: Flash Eurobarometer 461. Briefing note (May 2018). Режимдоступа: URL. http://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/index. cfm/Survey/getSurveyDetail/yearFrom/1974/yearTo/2018/surveyKy/2168
Attitudes towards the impact of digitisation and automation on daily life: Special Eurobarometer 460 (March 2017).
Режимдоступа: URL. http://ec.europa.eu /commfrontoffice/publicopinion/index.cfm
Тамже.
