CC BY
29
УДК 332.1
АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ТАКСОНОМИЯ РОССИЙСКОГО ПРОСТРАНСТВА И ЭФФЕКТ МАСШТАБА
© 2011 г. В.М. Белоусов
Институт по переподготовке и повышению квалификации преподавателей гуманитарных и социальных наук Южного федерального университета, ул. Пушкинская, 160, г. Ростов-на-Дону, 344006, [email protected]
The Institute for Retraining and Increase in the Qualification of the Instructors of the Humanitarian and Social Sciences of Southern Federal University, Pushkinskaya St., 160, Rostov-on-Don, 344006, [email protected]
Рассматриваются тенденции укрупнения регионов, а также предлагаемые научной общественностью варианты, смысл которых - создание губерний, агломераций и слияние существующих субъектов федерации типа край и область с национальным субъектом. Показано, что решение о разукрупнении прежнего ЮФО идет несколько вразрез со сложившимся, вследствие чего возникает ряд «ловушек», снижающих эффективность нового административного деления, в частности чисто экономическое обоснование СКФО, по-видимому, чревато проблемами с ментальностью, в том числе русского населения, неготовность к столичным функциям города Пятигорска, трудность научно-исследовательского анализа нового субъекта.
Ключевые слова: эффект масштаба, административно-территориальное деление, агломерация, укрупнение регионов, разукрупнение, «ловушки» деления ЮФО на два округа.
The trends are examinned to enlargement of regions, the proposed options for the scientific community, meaning of which - the creation of provinces, agglomeration and coalescence of existing federal such as edge and region with a national subjects. It is shown that the decision on unbundling the former SFD is somewhat contrary to the prevailing, causing a number of «traps» in the effectiveness of the new administrative division, in particular, the purely economic rationale SKFO, apparently, is fraught with problems with the mentality, including the Russian population, unwillingness to functions ofthe capital city of Pyatigorsk, the difficulty ofthe research analysis ofthe new entity.
Keywords: economies of scale, administrative-territorial division, agglomeration, coarsening of regions, downsizing, «traps» SFD division into two districts.
Эффектом масштаба в экономике принято называть изменение объема производства при изменении количества всех используемых ресурсов. Если, например, ресурсы удваиваются, а объем производства увеличивается более чем в два раза, то имеет место положительный эффект, если же пара «ресурсы - выпуск» остается в том
же соотношении, то считается эффект нейтральным, а если уменьшается - отрицательным. Следует отличать это явление от случая изменения только одного ресурса, который описывается законом убывающей отдачи. Эффект же масштаба в региональном варианте устанавливается пока лишь эмпирически. Крайне сложно сказать -
будут ли при укрупнении регионов снижаться затраты на выпуск всего объема валового регионального продукта с учетом, что эта зависимость нелинейная.
Обычно с этим эффектом подходят к анализу фирм, однако известна точка зрения, что регион - это большая фирма (суммы региональных ресурсов и объема валового регионального продукта). Тогда администрация региона по своему менеджменту похожа на управляющих фирмой, откуда, кстати, вытекает и такое его направление, как региональный менеджмент [1].
В значительной мере на эффект масштаба рассчитывают и при укрупнении регионов, хотя, разумеется в этом случае действует и ряд факторов неэкономического (цивилизационного) свойства.
Однако вернемся к проблеме таксономии и ее тенденциям. Постсоветский конкретно-исторический отрезок времени на пространстве России характеризовался укрупнением территорий, а еще больше - различного рода проектами изменения административно-территориального ее деления. Один из них, реализованный на практике, связывают с именем В.В. Путина. 18 мая 2000 г. был образован среди прочих СевероКавказский федеральный округ, 21 июня того же года переименованный в Южный (ЮФО). Всего образовалось 7 Федеральных округов, что, хотя и не было записано в Конституции РФ, привело, однако, к таким положительным последствиям, как «укрощение» сепаратизма, укрепление единообразия правовых регламентов, вообще укрепило управленческий импульс (впоследствии обозначенный как «вертикаль власти»).
Вообще укрупнение - противоположность знаменитого ельцинского тезиса «берите суверенитета столько, сколько захотите». Целью реализации проекта было объявлено повышение управляемости страной, прекращение региональной фронды и ликвидация угрозы распада России. В качестве потенциальных кандидатов на укрупнение в разное время назывались практически все регионы страны. В частности, говорили о возможном слиянии Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого АО с Тюменской областью, Таймыра и Эвенкии - с Красноярским краем, Москвы и Санкт-Петербурга - с прилегающими областями, а также о создании новых регионов на базе Ярославской, Ивановской и Костромской областей, Липецкой и Воронежской, Алтайского края и республики Горный Алтай. Не все проекты пока реализованы, но власти в Кремле добились успеха в ряде случаев. Так, в Пермской области и Коми-Пермяцком АО были проведены референдумы, на которых население одобрило идею объединения. 1 декабря 2005 г. на карте России появился новый субъект федерации - Пермский край. По такой же схеме произошло укрупнение Красноярского края и Таймырского и Эвенкийского АО (Красноярский край как имя нового субъекта сохранился), Камчатская область и Корякский АО сформировали Камчатский край; Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский АО вошли в субъект «Иркутская область», а Читинская область и Агиский-Бурятский АО сформировались в Забайкальский край. Однако дальнейшее течение объединенных процессов оказалось не столь скорым. Федеральная власть так и не огласила сколько-
нибудь целостной концепции территориального переустройства России. При этом, насколько известно, затормозилось вхождение Адыгеи в Краснодарский край, не пошло объединение двух столиц и их областей, силы трения не дали соединиться Архангельской области, Ненецкому АО и Республике Коми.
Возникшая пауза создала условия для оживленной научной дискуссии. Различные группы ученых стали предлагать свои проекты нового административно-территориального деления России. Наиболее известный из них был разработан Советом по изучению производительных сил (СОПС), действующим под эгидой Министерства экономического развития РФ и Российской академии наук (РАН). Согласно этой концепции, Россию предполагается поделить на 28 губерний. В частности, Москва и Московская область образуют Центральную губернию. Северо-Западная во главе с Санкт-Петербургом должна объединить Ленинградскую, Новгородскую, Калининградскую и Псковскую области. А на южных границах должна быть создана обширная Северо-Кавказская губерния с центром в Ставрополе, в составе которой все республики Кавказа. Один из руководителей этого проекта, Алеко Адамеску настаивает на том, что основой будущего территориального деления страны должно стать экономическое районирование. «От национальных границ необходимо уходить. Все субъекты новой федерации должны иметь одинаковые конституционные права. Страна должна представлять собой единую систему губерний. Пусть это будет Якутская губерния или Татарская, но, ни в коем случае, нельзя делать из них какой-то особый вид субъекта Федерации» [2].
Авторы еще одной концепции - сотрудник аппарата Правительства РФ В. Бельдей, руководитель службы стратегического планирования Ассоциации приграничного сотрудничества А. Собянин, консультант Департамента муниципальной экономики и хозяйства Минэкономразвития РФ В. Турабов и заместитель директора МФК «Норильский никель» Г. Хрусталев -подвели под свой проект идеологическую базу. Главной идеей своей концепции они провозгласили национальную безопасность страны. Суть их предложений такова: вместо существующих федеральных округов создается 15 новых. При этом предполагается сохранить большую часть нынешних субъектов Федерации. Это должно устранить проблему «сложности и болезненности темы укрупнения регионов для руководителей нынешних субъектов РФ. Особенно - в национальных республиках». Кроме того, вопросы хозяйственного развития предлагается жестко увязать с мобилизационными схемами [3].
В ряд проектов входит также следующий. Содержание реструктуризации российских регионов, как его описывают со ссылкой на осведомленные источники, сводится к идее округов, только не семи, как раньше, а восьми. Сами округа предлагается нарезать по, так сказать не национальному, а географически-пространственному признаку: 1) Дальневосточный, 2) Забайкальский, 3) Енисейский, 4) Сибирский, 5) СевероЗападный, 6) Центральный, 7) Волжский и 8) Южный
округ. При этом все республики статусно входят в соответствующие округа, не теряя своей идентичности, что демпфирует этническое недовольство в предлагаемых восьми округах (цифра 8 совпадает случайно с нынешними 8-ю округами, где попросту ЮФО разделили на Новый ЮФО (6 субъектов) и СевероКавказский ЮФО (7 субъектов). В предполагаемом Южном Округе - 10 субъектов (за минусом Поволжской части «старого» ЮФО)) [3].
Исследование изменений административно-территориального деления (АТД) продолжается. Так, 7 апреля 2010 г. в Институте современного развития состоялась презентация доклада «Объединение регионов Российской Федерации: за и против» (авторы С. Артоболевский, Е. Гонтмахер, Н. Зубаревич, А. Кынев). Резюме из 16-ти пунктов состоит в том, что «объединение... бессмысленно. Было вложено много денег. при почти нулевой эффективности» [4]. К сожалению, авторы не обмолвились о разъединении, но судя по их логике, оценки тоже могли быть «нелицеприятными».
Однако вот еще несколько факторов, касающихся динамики уже оборонного АТД. Как известно, семиглавое членение российского пространства опиралось скорее на оборонно-военное разделение пространства, а не на экономическое (экономисты стойко выделяют и анализируют 11 макрорегионов) [5].
Д. Медведев подписал Указ «О военно-административном делении Российской Федерации». В целях оптимизации структуры управления Вооруженными Силами РФ при решении в регионах России задач в области обороны реформирование военно-административного деления страны будет осуществляться в два этапа.
С 1 сентября 2010 г. создается Западный военный округ на базе Ленинградского и Московского военных округов. Существующие в настоящее время Северо-
Как видно из таблицы, СКФО становится самым слабым по ВРП, самым малым по популяции и, кроме того, с самой высокой безработицей и самыми низкими официальными денежными доходами населения. Так, уровень безработицы в первом полугодии 2010 г. составил по округу 19,5 %, денежные доходы от 13 798,5 р. в месяц на душу населения в Дагестане, и до 6 420,0 р. в месяц на душу
Кавказский, Приволжско-Уральский, Сибирский и Дальневосточный военные округа сохраняются.
С 1 декабря 2010 г. устанавливается новое военно-административное деление Российской Федерации, которое помимо уже созданного Западного будет включать еще три новых военных округа. На базе СевероКавказского создается Южный военный округ. На базе Приволжско-Уральского - Центральный военный округ. Сибирский и Дальневосточный преобразуются в Восточный военный округ [6].
Если логика военно-административного укрупнения работает оба раза (было 7, а стало 4 военных округа), то можно было бы ожидать укрупнения АТД как тренда (тенденции).
Еще одна ожидаемая инициатива - формирование агломераций, которых, по идее, будет двадцать, примерно по 3-миллионной численности населения.
Пришло время решать, как говорится в документе, сохранять ли провинциальную городскую систему России, которая за последние годы потеряла более 20 тыс. населенных пунктов или сосредоточить ресурсы для привлечения инвестиций и модернизации [7].
Итак, можно констатировать, что общая многолетняя тенденция относительно АТД - есть укрупнение. Однако указом президента от 19.01.2010 г. образован новый федеративный округ - Северо-Кавказский, включивший Дагестан, Ингушетию, Кабардино-Балкарию, Карачаево-Черкесию, Северную Осетию-Аланию, Чеченскую Республику и Ставропольский край.
С политической точки зрения решение не подлежит сомнению, однако по другим аспектам, в частности экономическим, есть «ловушки», о сути которых речь пойдет ниже.
Рассмотрим место и роль СКФО в общей экономической структуре народного хозяйства (таблица).
населения в Ингушетии, ниже, чем в целом по России - 17 632,8 р.
Федеральные власти наметили целевую экономическую поддержку субъектов СКФО. «В Северо -Кавказском федеральном округе появятся специальные институты развития, ориентированные на экономику региона. Крупнейшие российские банки с госучастием - Внешэкономбанк, Внешторгбанк, Россельхоз-
Структура федеральных округов по исходным показателям
№ п/п Федеральные округа и их центры Площадь, тыс. км2 Численность населения, млн чел. ВРП, млн р. Удельный вес (по ВРП), %
1. Центральный (Москва) 653,0 37,3 10305111 35,0
2. Северо-Западный (Санкт-Петербург) 1854,6 14,6 2788331 9,7
3. Южный (Ростов-на-Дону) 260,0 15,5 2108614 7,5
4. Приволжский (Нижний Новгород) 3168,2 19,04 4391076 15,4
5. Уральский (Екатеринбург) 3312,4 20,06 4276048 15,1
6. Сибирский (Новосибирск) 5579,3 29,6 3027503 10,7
7. Дальневосточный (Хабаровск) 6215,9 7,2 1291883 4,6
8. Северо-Кавказский (Пятигорск) 130,0 4,47 66222 2,0
ИТОГО 28 254 788 100,0
Расчеты по: [8].
банк, Сбербанк уже запустили программу содействия предпринимательству на Северном Кавказе. Только малым и средним компаниям округа предоставлено свыше 50 млрд р. Кредитных ресурсов», отметил В.В. Путин, выступая на Межрегиональной конференции партии «Единая Россия» на тему «Стратегия социально-экономического развития Северного Кавказа до 2020 года. Программа на 2010 - 2012 годы». Он также подчеркнул, что для реализации заявленных планов необходима эффективная система управления. Именно поэтому был создан новый
СКФО, а его глава получил специальные полномочия. Отраслями развития, по словам премьера, являются строительство, АПК, туризм, санаторно-курортные услуги, переработка, развитие инфраструктуры, энергетики и ТЭКа [9]. Однако в СМИ появляются сведения о нецелевом использовании трансфертов в том числе инвестиций и об эффекте «черной дыры» [10]. Здесь обнаруживается главная «ловушка» нового округа.
Во-вторых, неизбежен рост бюрократизации управления (рисунок).
Сопряжение между уровнем социально-экономического развития и численностью государственного аппарата субъектов РФ в СКФО (расчеты по: [11])
Так, например, на 1 тыс. чел. в Карачаево-Черкесии приходится 4,6 чиновника, а ВРП республики составляет округленно 12 млрд р. То есть один чиновник вырабатывает как бы около 260 859 тыс. р., а в Ставропольском крае на 110 млрд р. ВРП приходится на 1 тыс. населения 2,1 чиновника, иными словами, «продуктивность» составляет 5 238 095 тыс. р. Иначе говоря, меньше субъект - ниже отдача 1 -го чиновника. Возможно, сказывается и этнический фактор роста этнократии. Этот расчет можно продолжить, но ясно, что с созданием округа количество чиновничества возрастет, как за счет создания аппарата полномочного представителя Президента РФ в СКФО, так и за счет присутствия на местах представителей федеральной власти.
Третья «ловушка» - столичные функции. Центр округа - Пятигорск, единственный из Центров, который не является ни административным центром субъекта, входящего в округ, ни крупным городом (как, например, Ростов-на-Дону). С апреля 2010 г. резиденция А.Г. Хлопонина временно расположена в г. Ессентуки. В курортном городе надо построить здания и всю инфраструктуру управления, найти кадры (не
только из Москвы), поменять легитимность Ставрополя на легитимность Пятигорска, управляемого Ставрополем, на управляющего Ставрополем, осуществить некую инверсию.
Четвертая «ловушка» - неизбежность интенсификации терроризма, что уже случилось в Пятигорске и чем недовольны ставропольчане. В СКФО находятся и два субъекта с заметной террактивностью: «старый» -Чечня и «новый» - Дагестан, в том числе Махачкала.
Пятая «ловушка» - перспективы русского населения. Так, русских в СКФО 2 млн 743 тыс., или 30,1 %, а всех остальных - 69,9 %, к примеру, чеченцев - 17 %, или 1385 тыс. чел. По конфессиональному признаку мусульман в СКФО - 64 %, православных христиан -36 % [12]. Есть опасения расселенческого порядка, противоречий русофобии, бытовых конфликтов (типа драк, выделения рабочих мест, матримониальных предпочтений), экстремизма.
Шестая «ловушка» - научные связи. Как пишет один из экспертов, «...Затратным и неэффективным представляется перенос... научно-образовательной инфраструктуры» (СКАГС, ЮФУ, ЮНЦ РАН, медиа-ресурсы,
исследовательские сетевые коллективы. - В.Б.). К тому же важно учесть из доклада ИНСОР следующий вывод, применимый и к администрации СКФО: «Институты государственной власти практически отказались от собственных аналитических управлений, почти не пользуются независимым консалтингом, часто считают научные исследования пустой тратой денег и времени» [13].
В настоящее время поисками критериев для АТД стран занимаются лишь немногие коллективы или ученые-энтузиасты (СОПС, институт территорий С. Гла-зычева и некоторые другие). Но нам не встречалось ни одной работы, показывающей обоснованность границ АТД, в том числе округов, в частности СКФО.
Конечно, собственный опыт лидеров нации имеет свою ценность, но он расширяется не только за счет успешных мероприятий, но и за счет неудач. Цена последних может быть достаточно высокой.
Что же касается эффекта масштаба, с которого мы начинали статью, то при разукрупнении он (эффект), разумеется, теряется.
Литература и примечания
1. Это новый термин, еще не ставший общеупотребительным, однако уже завоевавший «права гражданства»: см.: Попов Р. Региональный менеджмент. М., 2000; Муниципальный менеджмент / В.Л. Асанов и [др.]. М., 2004; Попов А. Технологии управления (о регионе. - В.Б.). М., 1999; Плякин А. Ресурсы пространственных данных в управлении развитием региона. Волгоград, 2005; Шапкин И. Управление региональным хозяйством. М., 2005. (особенно гл. 6); Белоусов В.М. Регионоведение. Разд. 6.8. Ростов н/Д, 2004; характерный заголовок в «Новой газете» № 91, 2002 г. -«Красноярский губернатор как кризис-менеджер» с подзаголовком «Новая русская технология - управление регионом как корпорацией». Подобную же функцию А. Хлопо-
Поступила в редакцию
нин реализует в СКФО (январь 2010 г.). Газета «Московский комсомолец» от 27.01. - 03.02.2010 г. так и озаглавила статью «Госкорпорация "Северный Кавказ"».
2. Адамеску А.А. К совершенствованию территориально-организационной структуры России. URL: http://www.terrus.ru/ cources/magazines/id251.rtf (дата обращения: 25.12.2010).
3. Министерство экономического развития Российской Федерации. URL: http://www.economy.gov.ru/minec/activity/ sections/econReg (дата обращения: 26.11.2010).
4. Институт современного развития. Презентация доклада «Объединение регионов Российской Федерации: за и против». URL: http://www.riocenter.ru/ru/news/announcements/8176 (дата обращения: 30.12.2010).
5. См., например, Костанов В.В., Копылов Н.В. Региональная экономика России: учебник. М., 2003. Разд. 4; Гохберг М.Я. Федеральные округа и экономическое районирование Российской Федерации // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 2004. № 11.
6. Что происходит? // Газета ЮФО и СКФО. 2010. 28 сент.
7. Газета «Ведомости». URL: http://www.vedomosti.ru/ img/newspaper/249680 (дата обращения: 16.11.2010).
8. Социально-экономическое положение СКФО за январь - декабрь 2010 года. М., 2010.
9. Российский деловой портал информационной поддержки предпринимательства «Альянс Медиа». URL: http:// allmedia.ru/newsitem.aps (дата обращения: 30.11.2010).
10. Боброва О. Куда переедет Кавказ? // Новая газета. 2010. № 103, 17 сент. С. 3.
11. Регионы России / Росстат. М., 2008.
12. Информационный сайт о бизнесе. URL: http://pascal-entering.ru/viki/index.rhp (дата обращения: 28.11.2010).
13. Черноус В. Юг России в нулевые и после раздела на два федеральных округа // Юг России в первом десятилетии XXI века: сб. Ч. 1. Южно-Российское обозрение. № 63. 2010. С. 11.
_29 декабря 2010 г.
