CC BY
128
АДМИНИСТРАТИВНО-СУДЕБНАЯ РЕФОРМА
В ЗАКАВКАЗЬЕ И ДАГЕСТАНЕ В НАЧАЛЕ 40-х ГГ. XIX В.
®2010 Джамалудинов М.Д., Шигабудинов Д.М.
Дагестанский государственный педагогический университет
Статья посвящена истории становления российской системы административно-территориального устройства и управления в Закавказье и Дагестане в начале 40-х гг. XIX века. Проанализированы основные положения и ход реализации административно-судебной реформы 1840 г. и исторический опыт формирования российской государственности в крае.
The article focuses on the history of the formation of Russian system of the administrative territorial organization and management in Trancaucasia and Dagestan in the early 40s of the 19th century. The author analyzed the main provisions and the implementation of the administrative and judicial reform in 1840, and the historical experience of the formation of Russian statehood in the region.
Ключевые слова: Дагестан, судебная реформа, административно-территориальное устройство.
Keywords: Dagestan, judicial reform, administrative-territorial arrangement.
Проводившаяся российским
правительством политика
«сближения» с горцами требовала устройства среди них такой системы административного управления, которая, с одной стороны, учитывала бы интересы местного населения, сохраняла бы элементы их традиционной системы управления, а с другой - отвечала бы требованиям царизма. Этого можно было добиться только путем синтеза элементов российской системы губернского управления с
традиционной горской системой самоуправления.
Основную тенденцию в развитии данного вопроса следует видеть в известном стремлении царского правительства к постепенному
вытеснению из общественного быта горцев системы местного права и введению в действие норм
российского законодательства.
К началу 40-х годов XIX в. стало очевидным, что приставское и
комендантское управление, не имевшее определенных правил в руководстве и основывавшее «все свои действия на собственных соображениях», почти всегда
произвольных и не отвечавших интересы местного населения, уже не могло удовлетворять интересы российского правительства. «Если бы коменданты действовали в благих видах нашего правительства, - писал граф И. И. Васильчиков, - народ, без всякого сомнения, чувствовал бы все выгоды быть подданными державе просвещенной. Но, еще повторяю, что, в самом деле, нынешний образ управления вреден обоюдно и для народа, и для правительства» [2. С. 373].
Первые шаги в подготовке
широкой административной
реформы на Кавказе были сделаны еще в мае 1835 г. Именно тогда Департамент законов и Общее
собрание Государственного Совета рассмотрели записку и журнал
Комитета по устройству
Закавказского края, а также предоставленный им проект основных правил для разработки реформы и мнение по этому вопросу барона Розена [6. С. 108].
Подготовка будущей реформы была разделена на две части: Комитету по устройству Закавказского края поручалось составить проект Положения об общекавказских органах, а барону Розену -положение об административнотерриториальном разделении
Закавказского края «на области, уезды или округи и об устройстве в них управления» на основании общего Учреждения о губерниях Российской империи [2. С. 368].
Указом от 17 марта 1837 г., составленном на основе
предложения Государственного Совета, была образована специальная комиссия под председательством сенатора барона Гана [2. С. 290]. В состав комиссии вошли представители от четырех министерств (военного, финансового, внутренних дел, юстиции) и еще несколько высших чиновников. Она должна была решить следующие задачи: «произвести местное
обозрение»; разработать проект разделения всего Закавказского края на составные части с учетом местных особенностей, разработать проект общего административного устройства края, составить особый проект о способах привлечения на кавказскую службу надежных русских чиновников [8. С. 68].
Составление проекта реформы отняло у комиссии Гана всего 8 месяцев. И уже в начале февраля 1838 г. барон Ган представил проект реформы в Комитет по устройству Закавказского края. Документ подвергся критическим замечаниям различных лиц [3. С. 31-33]. Но, в конечном счете, все же получил положительный отзыв [6. С. 109-110].
Окончательный проект реформы был подготовлен совместными усилиями барона Гана, генерала Головина и управляющего делами Комитета по устройству
Закавказского края статс-секретаря Позена. В конце 1839 г. составление
итогового проекта административносудебной реформы в Закавказье было завершено, и 10 апреля 1840 г. документ под названием
«Учреждение для управления Закавказским краем» был подписан Николаем I. Реализация реформы возлагалась на генерала Головина с участием барона Гана [7. Т. XV. № 13368].
К 1 января 1841 г. реформа была повсеместно введена в действие. Согласно ей, в Закавказском крае вводилась единая система административно-территори-ального устройства и управления. В порядке управления Закавказский край образовывали одна губерния, под названием Грузино-Имеретинская, и одна область - Каспийская с особым военно-окружным управлением [7. № 13368. § 2]. Губерния и область в административном отношении
разделялись на уезды, а уезды - на участки [7. № 13368. § 3].
Каспийская область, в состав которой была включена большая часть дагестанских народов, была поделена на семь уездов: Ширванский, Карабахский,
Шекинский, Талышинский, Бакинский и на особый военный округ, который образовывали уезды Дербентский и Кубинский. Областным центром Каспийской области была объявлена Шемаха [7. № 13368. §§ 5, 8].
Каждый уезд должен был разделяться на столько участков, сколько «существующая надобность или дальность расстояния и трудность сообщения того требуют» [7. № 13368. § 8].
В составе Каспийской области образовывался особый военный округ с центром в Дербенте. Город служил местопребыванием
дербентского военно-окружного начальника. Он же являлся одновременно уездным городом, уезд которого образовывался из провинций: Дербентской,
Табасаранской и Каракайтагской. К Дербентскому военному округу причислялись и подчинялись власти военно-окружного начальника,
состоявшие на особых правах: шамхальство Тарковское, ханства Аварское, Кюра-Кази-Кумухское и
Мехтулинское, а также «земли лезгин», не входившие в управление начальника Левого фланга Кавказской линии.
Дербентскому военно-окружному начальнику подчинялся также Кубинский уезд с входившим в его состав Самурским округом [7. № 13368. § 93].
Областное управление
Каспийской области составляли: Областной начальник; Областное управление; Казенная палата; Палата Государственных Имуществ; Палата Уголовного и Гражданского Суда; Часть Прокурорская [7. № 13368. § 75]. К составу областного управления причислялись комитеты: О земских повинностях и Оспенный. В Каспийской области учреждались также областной архив, должности областного и окружных землемеров, областных и уездных врачей [5. С. 394; 4. С. 196-198].
Система органов
административного управления в
Грузино-Имеретинской губернии и Каспийской области строилась на тех же началах, что и во внутренних губерниях России, и была в основном одинаковой. Различие в
наименованиях органов и
должностных лиц в образованных в
Закавказье административно-
территориальных единицах было сделано, как записано в документе, исходя из «местных особенностей, ввиду неравной подготовленности той и другой части Закавказья к восприятию русской
гражданственности». [7. № 13368. Гл. Ш. Отд. М.] На самом же деле это было сделано и по причине особенного политического курса, проводившегося царизмом в
отношении мусульманского
населения, ожесточенно
сопротивлявшегося усилению власти царизма на Северо-Восточном Кавказе [6. С. 117].
Уездное управление в городах и уездах области образовывали: уездный начальник и его помощник; участковые заседатели; городская полиция; уездное казначейство; уездный суд и уездный прокурор. При каждом уезде утверждалась
должность уездного врача [7. № 13368. §§ 84, 85, 86].
Уездный начальник имел широкие полномочия, осуществлял высший надзор за городской полицией, учет казенного имущества, взыскание недоимок, ревизию ведомостей о делах в полиции и у участковых заседателей, производство торгов и подрядов. Он же определял систему городских и земских повинностей, производил их раскладку, наблюдал за карантинами, доводил до сведения населения указы и постановления царского
правительства и др. [7. № 13368. § 86]. В лице уездного начальника и его помощника закон 1840 г.
соединял обязанности, которые во внутренних губерниях России
выполнялись сразу несколькими должностными лицами: уездным
начальником, городским, земским исправником и окружным начальником по управлению государственными имуществами [6. С. 118].
Дербентский и Кубинский уезды Каспийской области «по местным обстоятельствам края» были подчинены Дербентскому военноокружному начальнику, который
определялся и назначался на должность по представлению Главноуправляющего Закавказским краем согласно «высочайшим приказам» [7. № 13368 §§120-121]. В его руках сосредоточивалась высшая полицейская власть над уездными управлениями. С начальником Каспийской области военноокружной начальник должен был сноситься по поводу всех
распоряжений, принятых им для внутреннего спокойствия и внешней безопасности округа. В
непосредственной же подчиненности он состоял у главноуправляющего Закавказским краем [7. № 13368. §§ 122, 124].
Судебная система в Закавказском крае включала уездные суды,
составлявшие «первую ступень по делам тяжебным» на сумму иска свыше 15 руб. сер. [7. § 249]. Уездные суды были учреждены во всех уездах Каспийской области. Они состояли из судьи, коронных
заседателей и заседателей от податных сословий.
Вторую «ступень» суда, в качестве ревизионной и апелляционной инстанций, составляли Палаты
Уголовного и Гражданского суда [7. № 13368. § 250]. В каждом уезде учреждалась должность уездного
прокурора, в обязанность которого входило осуществление надзора за производством дел в уездных
полицейских и судебных органах. Уездные прокуроры полностью зависели от Главноуправляющего краем, так как все вопросы, связанные с их назначением или снятием с должности, решались им по представлению губернского или областного прокурора.
Несомненно, прогрессивным следствием реформы суда являлось то, что со вступлением в силу закона 1840 г. уголовные дела подлежали рассмотрению уже не военными, а гражданскими судами. В то же время судебная реформа 1840 г. в Закавказском крае унаследовала и все недостатки российской системы судопроизводства. Ей также не удалось решить центральную проблему судопроизводства того времени - отделить суд от администрации. Так, согласно закону 1840 г., тяжебные дела ценой иска до 15 руб. сер. дозволялось решать «полицейским разбором» [7. №
13368. § 250. Прим.]. Например, участковый заседатель и городничий могли решать уголовные дела о краже, совершенные в первый и во второй раз, в размере до 10 руб. сер. и окончательно решать иски и споры на сумму до 5 руб. сер. Уездный начальник имел право
рассматривать дела ценою иска до 100 руб. сер. Причем по искам и спорам на сумму до 15 руб. сер. уездный начальник имел право окончательного решения. Главы уездных управлений разбирали также дела по маловажным уголовным преступлениям, в том числе по краже и мошенничеству в размере до 25 руб. сер. [6. С. 120].
Большими возможностями влиять на деятельность областной и губернской палат уголовного и гражданского судов располагал
Главноуправляющий Закавказским краем [7. № 13368. § 250].
Судебную реформу 1840 г. характеризовали и такие негативные стороны российского суда, как множественность проверяющих и ревизующих инстанций,
формальность следствия и т.д. Как отмечал российский историк XIX в. В. Н. Иваненко, судебные инстанции учрежденные законом 1840 г., «пересматривали и перерешали дело, не видя подсудимого и справляясь не с тем, насколько то или другое решение отвечало требованиям справедливости ... интересам потерпевшего, пользе общественной или видам правительства, а только с буквой закона о наказании и суде» [1. С. 308].
Высшей судебной инстанцией в Закавказском крае закон 1840 г. объявлял Правительствующий Сенат [7. № 13368. § 250]. Явно идя навстречу многочисленным
замечаниям о том, что проекты административно-судебной реформы не учитывают местные особенности развития края и интересы его населения, его юридический быт и т.д., ее авторы в одной из статей закона закрепили право
мусульманского населения края возникающие между ними споры и тяжбы «в делах семейных по разделу имений, по несогласию родителей с детьми и между супругами искать удовлетворения и разбираться в духовном суде Шаро и Шариат» [7. № 13368. § 251].
Представляя духовенству
достаточно широкие права в области суда, царское правительство стремилось реализовать политику сближения с этим влиятельным социальным слоем горского общества. Но в то же время правительственные круги России не были заинтересованы в усилении политических позиций духовенства, посредством упрочения в повседневной жизни горцев роли и авторитета шариатских судов. Суть реформы 1840 г. в этом вопросе состояла в стремлении царизма подчинить систему духовных судов и поставить ее под контроль местных военных властей. Достичь этого
можно было, по мнению царского правительства, посредством
постепенного вытеснения из
правовой базы духовных судов массы шариатских норм и введение вместо них норм обычного права и российского законодательства.
Наряду с Учреждением, для управления Закавказским краем с 1 января 1841 г. должны были вступить в силу и другие законы: это
Положение о городском
общественном управлении в Тифлисе; Положение о комитетах земских повинностей; Штаты управления; Положение о преимуществах чиновников,
служащих за Кавказом. Последний закон, принятый также 10 апреля 1840 г., устанавливал всем классным и канцелярским чиновникам, отправляющимся на Кавказ существенные льготы: выдачу
двойных прогонов до прибытия их на место назначения; прибывшим на место и определившимся на должности лицам выдачу полугодового оклада,
соответствующего их должностям, на обзаведение и др. [7. №13371. §§ 1-2] Для того, чтобы не только заинтересовать, но главное -удержать прибывшего на Кавказ чиновника и не дать ему повода вернуться на Родину, Положение обязывало каждого чиновника прослужить там не менее 3-х лет. В противном случае выданное ему пособие при вступлении на должность следовало вернуть [7. № 13371. §3].
В начале 1841 г. на заседании Правительствующего Сената
слушали рапорт
Главнокомандующего Закавказским краем Головина и сенатора Гана. В нем они сообщали об успешном проведении реформы управления Закавказским краем «во всех
отношениях» [7. Т. XVI. № 14254]. Из рапорта следовало, что губерния и область приняли соответствующие наименования, границы
административных единиц
определены, что губернские и областные присутственные места, как и все части уездного управления, приведены в действие. Вместе с тем существовавшие до этого органы управления реформой 1840 г. были упразднены, в том числе: система комендантского управления,
городовые и окружные суды, должности военно-окружных
начальников Дагестанской и Мусульманской провинций [7. Т. XVI. № 14254]
Действительно, нельзя отрицать, что проведение административносудебной реформы в Закавказском крае, затронувшей и Дагестан, способствовало наступлению там определенных позитивных перемен. В то же время она перенесла на новые территории многие недостатки российской государственной системы управления. Одним из самых существенных недостатков реформы уже сами современники тех лет считали «страшный формализм, опутавший всю правительственную систему» края, чрезмерное усложнение механизма нового управления, двукратное увеличение числа чиновников с 1839 по 1841 гг., резкий рост государственных расходов по управлению и т.д.
Несмотря на это,
административные и судебные
преобразования в Закавказье и Дагестане необходимо
рассматривать как первый крупный опыт Российского правительства по формированию российской
государственности на Кавказе в
первой половине XIX века.
Примечания
1. Иваненко В. Н. Гражданское управление Закавказьем от присоединения Грузии до наместничества Великого князя Михаила Николаевича. Тифлис, 1901. 2. Из письма флигель-адъютанта гр. И. И. Васильчикова из Тифлиса члену Закавказского комитета сенатору бар. П. В. Гану о системе управления в Дагестане от 29 ноября 1837 г. // Материалы по истории Дагестана и Чечни (пер. пол. XIX в.). Т. 3. Ч. I / под ред. С. К. Бушуева, Р. М. Магомедова. Махачкала, 1940. 3. Из записок барона (впоследствии графа) М. А. Корфа // Русская старина.
1900. Т. 101. 4. Козубский Е. И. История города Дербента. Темир-Хан-Шура, 1906. 5. Компанский К. Исторический очерк гражданских учреждений Кавказского и Закавказского края // Кавказский календарь на 1868 г. Тифлис, 1867. 6. Мильман А. Политический строй Азербайджана в XIX - начале XX вв. Баку, 1966. 7. Полное собрание законодательства Российской империи. Собр. II. Т. XV. Отд. I. 1840. СПб., 1841. 8. Эсадзе С. Историческая записка об управлении Кавказом. Тифлис, 1909.
Статья поступила в редакцию 23.07.2010 г.
