CC BY
403
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ЗАПРЕТЫ И ОГРАНИЧЕНИЯ -НЕОБХОДИМЫЕ УСЛОВИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
БУРАВЛЕВ Юрий Михайлович
Аннотация. В статье рассматривается административно-правовая категория запрета в ее концептуальном понимании и нормативном регулировании. Основное внимание сосредоточено на общем анализе запретов в системе государственной службы и противодействию коррупции.
Annotation. The article deals with the category of administrative legal restrictions in terms of its general concept and normative regulation. The main object of the article is to analyze restrictions in the system of public service as well as corruption prevention.
Ключевые слова: административное право, административно-правовой запрет, неотвратимость ответственности, принципы, коррупция.
Key words: administrative law, administrative legal restriction, inevitability of responsibility, principles, corruption.
Запреты как категорическое веление воздерживаться от совершения определенных деяний (поступков) известны со времени становления института государственной (публичной) службы и применяются достаточно широко в качестве необходимых и достаточно действенных регуляторов поведения лиц, исполняющих полномочия служащего государственного аппарата.
Запреты как научная категория административного права в условиях современной правовой действительности привлекают все возрастающее внимание ученых и специалистов, занимающихся данной проблематикой. Вместе с тем, есть мнение, что данная научная категория глубокого теоретического развития не получила и всестороннему (комплексному) исследованию не подвергалась1.
В настоящее время отсутствует устоявшееся научное определение понятия «запрет», а ограниченное количество научных исследований нельзя признать достаточным для научного осмысления правовой и социально-политической категории запрета. Тот факт, что большинство юридических энциклопедий, словарей иных изданий ни в общеправовом смысле, ни в административно-правовом аспекте не раскрывают, что следует понимать под запретом как важнейшей категорией права, свидетельствует о глубине и масштабности существующей проблемы, необходимости ос-
мысления современной юридической наукой запрета в контексте современной теории административного права.
Исследуя общетеоретическую платформу запретов, авторы ссылаются на труды многих известных советских и российских ученых, представителей различного научного направления (теории государства и права, конституционного и административного права, теории государственного управления и др.), что представляется методологически важным для обеспечения и развития научного знания о таком сложном правовом явлении.
Что же понимает современная правовая наука под категорией «запрет»?
Если обратиться к трудам С.С. Алексеева, то следует выделить ряд принципиальных положений, на которых акцентирует внимание данный ученый, рассматривая дозволения и запреты как парные категории юриспруденции.
Во-первых, отмечает он, запреты в юридической литературе обычно рассматриваются в качестве способов (методов) правового регулирования. «В то же время, - рассуждает автор, - при указанном подходе остается открытым вопрос: какова субстанция дозволений и запретов? Что они представляют собой по своим структурным характеристикам?»2.
Во-вторых, запреты, выражаясь в конкретных запретительных нормах, «в то же
1 См., например: Слепченко Ю.Н. Запреты в административном праве : дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2002.
2 Алексеев С.С. Общая теория права : учеб. 2-е изд., пере-раб. и доп. М., 2009. С. 188.
время имеют в праве собственное бытие, занимают в его структуре свое высокозначимое место, выступают в виде общих и притом исходных нормативных регулирующих на-чал»3.
В-третьих, рассматривая сущность запрета, С.С. Алексеев выделяет категорию общих запретов и, сравнивая их с принципами права, приходит к выводу об их особой правовой природе, заключая, что «общие запреты, видимо, - главное, что придает праву его определяющее качество - общеобязательную нормативность», а также высказывает предположение, что «общие запреты расположены еще ”глубже” в структуре права, нежели принци-
4
пы» .
В итоге автор говорит о том, что «общие запреты можно отнести к первичным социально-политическим и одновременно общеюридическим началам, которые, выражая первичную нормативность права, непосредственно воспринимают импульсы, идущие от экономики, политики, всей социальной жизни».
По мнению Т.Н. Радько, сущность правовых запретов проявляется в том, что они:
1) в отличие от массы норм, предписывающих позитивный вариант поведения, проявляют себя как категорическое осуждение государством возможного правонарушения;
2) одновременно рассматриваются и как определенные юридические обязанности участников регулируемых правом общественных отношений, поскольку последние обязаны воздерживаться от совершения поступков;
3) дают возможность предусмотреть большое число индивидуальных вариантов поведения, нежелательных для общества и го-сударства5.
В исследовании Ю.Н. Слепченко под административно-правовым запретом предлагается понимать «обусловленные социальной необходимостью формы и методы государственно-властного обязательного веления, которые предупреждают об опасности совершения неправомерных действий и имеют своей целью предотвратить нежелательное поведение в сфере управленческих общественных отношений, которое может причинить ущерб государст-
3 Алексеев С.С. Указ. соч. С. 189.
4 Там же.
5 Радько Т.Н. О роли запрета в правовом регулировании //
Тр. Высш. следств. шк. МВД СССР. Волгоград, 1969. С. 87.
венным, общественным или личным интере-сам»6.
В качестве принципов нормативного установления запретов указанный автор называет следующие: обоснованность, определенность, целесообразность, обеспеченность.
Представляется, что этот перечень можно дополнить такими принципами, как законность, комплексный (системный), универсальный характер построения и действия.
Основываясь на анализе методологии вопроса, следует констатировать, что категория «запрет» обладает сложной юридической природой, является особым компонентом национальной правовой системы, выражающим ее волевую сторону и выполняющим функцию одного из важных элементов несущего каркаса системы права.
Особую разновидность административноправовых запретов образуют государственновластные веления в сфере государственной службы, поскольку последняя связана с реализацией властных полномочий, исполнением управленческих функций.
Уяснению сущности административноправовых запретов способствует и суждение о том, что запреты, обусловленные режимом государственной службы, закрепляются в императивной форме и, как правило, указывают на юридическую обязанность; суть этой обязанности состоит в запрете на совершение определенных действий, предусмотренных законом.
Административно-правовой запрет в системе государственной службы, как полагает Д.А. Кривоносов, - «это закрепленные нормами административного законодательства положения, не дающие возможности государственному служащему отклоняться от установленного служебного поведения, предупреждающее и пресекающее конфликт интересов в системе государственной службы под угрозой применения мер уголовного, административного, дисциплинраного и материального принуждения» .
Подводя итог анализу научных воззрений на природу административно-правового запрета, указанные исследователи отмечают, что запреты в системе государственной службы -
6 Слепченко Ю.Н. Запреты в административном праве : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2002. С. 6.
7 Кривоносов Д.А. Административные запреты в системе государственной службы Российской Федерации : автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2009. С. 8.
это закрепленные нормами административного права предписания, не позволяющие государственному служащему совершать закрепленные законом действия под угрозой применения мер государственного принуждения8.
Обобщая научные представления о сущности и юридической природе запретов в сфере государственной службы, можно выделить следующие основные признаки, характеризующие данную категорию науки административного права:
1. Правовые запреты - необходимый элемент обеспечения правопорядка, с их помощью определяются необходимые требования государственной и гражданской дисциплины, границы дозволенного и запрещенного в действиях государственных органов и должностных лиц.
2. Основной целью административно-правового запрета является предотвращение возможных нежелательных действий, которые могут причинить вред общественным интересам либо правам и дозволениям личности. За нарушение запретов предусмотрены меры юридической ответственности.
3. Запреты обусловлены социальной необходимостью, они являются формой и мерой государственно-властного общеобязательного веления. Административно-правовые запреты в условиях утверждения в России правового государства должны стать правовыми ограничителями доминирования исполнительной власти.
4. Правовое регулирование административно-правовых запретов носит комплексный (системный) характер и осуществляется правовыми нормами целого ряда отраслей национального законодательства, а также вытекает из норм международного права и международных договоров, стороной которых является Российская Федерация.
5. Административно-правовой запрет является средством правоохраны общественных отношений в сфере государственного управления от нежелательного поведения, действий, поступков государственного служащего, следствием которых может быть нарушение прав и законных интересов иных субъектов права.
6. Запреты в системе государственной службы являются императивным предписани-
8 Костенников М.В., Куракин А.В. Административный запрет как средство противодействия коррупции в системе государственной службы : учеб. пособие. М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2010. С. 30-31.
ем воздерживаться от совершения нежелательных действий, соблюдать предписания закона при исполнении полномочий, предоставленных государственному служащему.
7. Запреты, обусловленные режимом государственной службы, закрепляются в императивной форме и, как правило, указывают на юридическую обязанность.
8. Административно-правовые запреты являются неотъемлемой частью правового статуса государственного служащего, а их объем и содержание едины для всех гражданских служащих и не зависят от должностного положения лица, состоящего на государственной гражданской службе, а также реализуемых им полномочий.
9. Административно-правовые запреты предупреждают и пресекают конфликт интересов в системе государственной службы под угрозой применения мер уголовного, административного либо дисциплинарного принуждения.
Сложная правовая природа запрета как важнейшей юридической категории обусловила необходимость комплексного правового регулирования правовыми нормами конституционного, административного, гражданского, уголовного законодательства.
В действующем законодательстве Российской Федерации, в отличие от теории вопроса, административно-правовые запреты нашли широкое применение. Подтверждение этому можно найти в выборочном анализе нормативных правовых актов, принятых в соответствии с современной правовой доктриной и под влиянием жизненных потребностей, например, в части противодействия коррупции и иным негативным явлениям в системе государственной службы.
Вместе с тем законодатель предупреждает о недопустимости чрезмерного увлечения ограничительными и запретительными мерами с тем, чтобы эти регуляторы не становились тормозом общественного развития, не вызывали негативного отношения к работе органов государственной власти со стороны граждан Российской Федерации.
Нормативное установление запретов не гарантирует их автоматического действия, если их соблюдение не обеспечивается мерами юридической ответственности, которые могут быть выражены в санкциях, различных по видовой принадлежности и силе воздействия. Это непреложное правило закреплено, например, п. 20 ст. 7 Федерального закона о проти-
водействии коррупции, который говорит о повышении ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции.
Не подвергая сомнению важности такой постановки вопроса, тем не менее заметим, что данная правовая норма закона выражена не ясно и порождает дополнительные вопросы, а именно, в чем конкретно могут выражаться эти меры ответственности? Также нет определенности и в том, до каких пределов они повысятся, будет ли это достигнуто за счет применения максимально допустимых пределов существующих санкций либо следует вводить дополнительные санкции или интенсифицировать применение существующих мер ответственности?
Решение этой проблемы нам видится в несколько иной плоскости, а именно в обеспечении неотвратимости ответственности, как бы банально это не звучало. Чем что-то повышать, не будучи уверенным в действенности принятого решения, лучше добиться безусловного использования потенциала существующих средств воздействия на виновных лиц.
Несоблюдение государственным служащим запретов и ограничений может привести к конфликту интересов, под которым понимается ситуация, свидетельствующая о его личной заинтересованности (прямой и косвенной), влияющей или создающей возможность такого влияния на надлежащее исполнение служащим должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести
к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества и государства. Это записано в ч. 1 ст. 10 Федерального закона о противодействии коррупции.
В связи с прохождением гражданской службы для государственного гражданского служащего установлен запрет на отдельные виды трудовой деятельности на платной основе, связанной с получением иного материального вознаграждения, осуществлением предпринимательской деятельности и замещением должностей в коммерческих структурах (за исключением случаев, предусмотренных законом). Кроме того, гражданскому служащему запрещено приобретать ценные бумаги, по которым может быть получен доход, и быть их обладателем, если они имелись у работника до поступления на государственную службу, а также заниматься оплачиваемой деятельностью, финансируемой из зарубежных источников.
Запретами нематериального характера следует признать недопустимость для гражданского служащего публичных высказываний, а также критических оценок действий, решений вышестоящих государственных органов или должностных лиц, получение без специального разрешения иностранных наград и почетных званий, кроме научных, использовать должностное положение в интересах политических партий, религиозных организаций и других общественных объединений. Кроме того, гражданскому служащему запрещено участие в забастовках, использование их как формы разрешения конфликтных ситуаций.
Значительный интерес представляет зарубежный опыт нормативного установления и правового регулирования запретов в системе публичной службы, отличающийся существенным разнообразием в зависимости от сложившейся правовой системы и национальных особенностей конкретного государства.
