CC BY
25В. В. Черевко
административно-правовой статус подразделений, осуществляющих административное расследование
В статье рассматриваются вопросы организационно-правового положения подразделений таможенных органов России, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела, формулируются предложения по совершенствованию их деятельности.
Ключевые слова: таможенные органы; административные правонарушения; организационно-правовое положение; административное производство; административное расследование.
Таможенные органы довольно широко применяют административное расследование в ходе производства по делам об административных правонарушениях. Так, в 2008 г. ими было возбуждено 83 700 дел об административных правонарушениях и по 39 168 из них проводились административные расследования, в 2009 г. общее количество возбужденных дел об административных правонарушениях составило 89 081 и по сравнению с 2008 г. увеличилось на 6,4%, в том числе 37 981 дел с проведением административного расследования [1].
При этом на протяжении последних трех лет отмечается стабильный рост количества таких дел, о чем свидетельствуют статистические данные. Необходимо также отметить, что нарушения таможенных правил, административное расследование по которым осуществляют таможенные органы, характеризуются повышенной общественной опасностью, так как затрагивают экономические интересы государства и тем самым оказывают негативное влияние на состояние его экономической безопасности.
О повышенной общественной опасности данной категории правонарушений свидетельствуют предусмотренные законодателем санкции за их совершение, что, в свою очередь, обусловливает более высокие требования к исследованию всех обстоятельств дела посредством качественного проведения административного расследования. При этом правильное назначение наказаний позволяет решать не только задачи производства по делам об административных правонарушениях, но и оказывает значительное влияние на пополнение федерального бюджета. Так в 2008 г. по данной категории дел назначено наказаний на сумму более 11 млрд. руб., в 2009 г. - 131,8 млрд. руб. [1]. Поэтому вопросы, затрагивающие административно-правовой статус подразделений, осуществляющих административное расследование, имеют особую актуальность.
Следует согласиться с мнением о том, что административно-правовой статус определяется правосубъектностью субъекта (возможностью быть участником административных правоотношений); местом в системе государственного управления; участием в качестве субъекта или объекта управляющего воздействия; видом государственной деятельности (хозяйственная, социально-культурная, административно-политическая); положением в организационной структуре (структурное подразделение) [2].
Организационно-правовой статус подразделений, осуществляющих административное расследование, в структуре таможенных органов России регламентируется Федеральным законом от 27.11.2010 № 311-Ф3 «О таможенном регулировании в Российской Федерации», приказом ФТС России от 16.05.2006 № 443 «О типовых структурах таможенных органов Российской Федерации», приказом ФТС России от 10.08.2011 № 1634 «Об утверждении типовых положений о подразделении административных расследований таможни, подразделении административных расследований таможенного поста, подразделении дознания, криминалистическом подразделении и учетно-регистрационном подразделении таможни», распоряжением ФТС России от 27.07.2010 № 199-р «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке и утверждению типового положения о структурном подразделении таможенного органа» и др.
Подразделения таможенных органов, осуществляющих административное расследование, являются структурными элементами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, наделенного властными полномочиями, действующего от имени государства и реализующего возложенные на него задачи и функции в пределах определенной территории с помощью присущих ему форм и методов. Такие подразделения находятся в системе вертикальных и горизонтальных властных отношений, поэтому характер структуры и взаимосвязи определяются основными функциями данных подразделений.
Так, Главное управление таможенных расследований и дознания ФТС России осуществляет организацию и проведение административного производства (по наиболее важным делам), а также методическое обеспечение применения законодательства об административной ответственности.
Региональное таможенное управление (оперативная таможня) обеспечивает организацию административного производства в регионе деятельности; осуществление административного производства по наиболее важным категориям дел; исполнение поручений по делам об административных правонарушениях.
Административно-правовое положение подразделений административных расследований таможни и таможенного поста характеризуется выполнением следующих функций [3]:
- обеспечивают всестороннее, полное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела об административном правонарушении при осуществлении административного производства;
- организуют контроль административного производства в структурных подразделениях таможни и подчиненных таможенных постах;
- осуществляют предупреждение административных правонарушений путем выявления причин и условий, способствующих их совершению.
Для реализации этих функций подразделения, осуществляющие административное расследование, уполномочены:
- рассматривать материалы, поступившие из структурных подразделений таможни (должностные лица которых не уполномочены составлять протоколы по делам об административных правонарушениях), а также из других источников;
- принимать к производству дела об административных правонарушениях, возбужденных должностными лицами структурных подразделений таможни, для осуществления административного расследования;
- возбуждать дела об административных правонарушениях и проводить по ним административное производство (в том числе осуществлять контроль соблюдения законности при привлечении лиц к административной ответственности, выявлять при административном производстве признаки преступлений с последующим направлением материалов дел для решения вопроса об их рассмотрении в уголовно-процессуальном порядке, исполнять запросы (поручения) о производстве процессуальных действий по делам об административных правонарушениях, подготавливать предложения об обоснованности и необходимости продления сроков административного расследования по делам об административных правонарушениях);
- обеспечивать контроль обоснованности и своевременности возбуждения дел об административных правонарушениях структурными подразделениями таможни и подчиненными таможенными постами;
- оказывать структурным подразделениям методическую помощь при осуществлении ими административного производства;
- взаимодействовать с судебными, правоохранительными и другими государственными органами по вопросам выявления, предупреждения, пресечения административных правонарушений, осуществления административного производства и др.
Иными словами, указанные подразделения непосредственно осуществляют возбуждение дел об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции таможенных органов, проводят по ним административное расследование, а также организовывают деятельность структурных подразделений по административному производству. например, в типовом положении об отделе административных расследований обобщаются направления деятельности введением словосочетания «административное производство». Это позволяет подчеркнуть специфику профессиональной деятельности данных подразделений, которая заключается в осуществлении ими административного производства (а не только административного расследования). При этом административное расследование с теоретической точки зрения следует рассматривать как «совокупность правовых
норм, образующих субинститут административного права, в этом случае административное расследование в логической цепочке системы административного права будет являться элементом третьего уровня: административное право (отрасль права) ^ производство по делам об административных правонарушениях (правовой институт) ^ административное расследование (субинститут)» [4].
В связи с этим возникает вопрос: почему подразделения, реализующие функции административного производства, были названы подразделениями административных расследований?
Возможно, недостаточность научных исследований в этой области, отсутствие законодательно закрепленного терминологического аппарата стали причинами этого явления. Например, в научной литературе и в законодательстве отсутствуют общепринятые определения понятий «административное производство» и «административное расследование» [5]. Вопрос соотношения этих понятий также является предметом споров.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) не раскрывает понятия административного расследования, что порождает, с одной стороны, научные дискуссии, а с другой - препятствует его единообразному применению в рамках производства по делам об административных правонарушениях. Его правовая регламентация в настоящее время осуществляется комплексом нормативных предписаний, среди которых основное место занимает ст. 28.7 КоАП РФ [6]. Отдельные положения административного расследования также регулируются абз. 2 ч. 3 ст. 23.1, п. 3 ч. 4 ст. 28.1 и другими статьями КоАП РФ. Однако все эти нормы имеют процедурный характер, а не являются нормами-дефинициями.
Вместе с тем в ст. 28.7 КоАП РФ, посвященную административному расследованию, с 2002 по 2008 г. вносились восемь изменений и дополнений, что привело к разнообразным точкам зрения ученых относительно понятия рассматриваемой процедуры [7].
Попытка восполнить законодательный пробел была предпринята в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (с изменениями от 25.05.2006). В данном постановлении административное расследование определяется как комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий указанных в ч. 4 ст. 28.7 КоАП РФ лиц, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление.
Несмотря на важность обращения высшей судебной инстанции к данному вопросу, совершенно очевидно, что такого решения недостаточно для однозначного понимания административного расследования.
Так, по мнению Л. А. Калининой, «административное расследование представляет собой совокупность процессуальных действий, осуществление которых необходимо для получения дополнительных сведений и материалов, необходимых для правильного разрешения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении» [8]. Такое определение, с нашей точки зрения, не отражает всех признаков, характеризующих административное расследование, и поэтому с указанной формулировкой нельзя согласиться.
В контексте изучаемого вопроса заслуживает внимания также позиция А. П. Зрелова [9], который рассматривает административное расследование через призму правового института в составе механизма производства по делу об административном правонарушении. Он обосновывает свое мнение тем, что административное расследование с точки зрения системно-правовой классификации является субинститутом в составе административно-процессуального института производства по делу об административном правонарушении. он считает, что административное расследование с процессуальной точки зрения необходимо рассматривать в качестве одного из элементов административного процесса на этапе производства по делу об административном правонарушении. Полагаем, что данная позиция заслуживает внимания и достаточно аргументирована, однако также полностью не отражает сущности административного расследования.
В свою очередь, Ю. Н. Калюжный [10] определяет административное расследование как самостоятельную, объективно необходимую форму производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемую по определенным законом категориям дел, представляющую собой властную, регламентированную административно-процессуальными нормами деятельность компетентных должностных лиц и государственных органов (правоприменительных субъектов) по проведению экспертизы или других требующих значительных временных затрат процессуальных действий, направленных на установление фактических обстоятельств правонарушения, их фиксацию и юридическую квалификацию, с целью правомерного привлечения виновных лиц к административной ответственности за совершенное правонарушение, с применением в необходимых случаях мер принуждения, и реализации других процессуальных задач, завершающуюся составлением протокола либо вынесением постановления о прекращении дела об административном правонарушении. Приведенное определение представляется весьма тяжеловесным, поскольку в нем с административным расследованием отождествляются все процессуальные действия - от возбуждения дела до его рассмотрения.
таким образом все приведенные выше определения содержат отдельные признаки административного расследования, однако не в полной мере отражают его характеристики. Поэтому представляется возможным сделать вывод о том, что административное расследование является комплексным правовым явлением, составной частью юридического процесса, представляющего собой определенный комплекс взаимообусловленных действий, обеспечивающих регулирование процессуальных правоотношений, находящихся в логической связи с материальными правоотношениями, имеющих целью установление фактических данных по конкретным делам и официальное закрепление результатов рассмотрения таких дел в индивидуальных правовых актах.
Конечно, вопросы производства по делам об административных правонарушениях и отдельные институты административной ответственности традиционно являются важными областями исследования науки административного права. Вместе с тем административному расследованию как процессуальной форме производства по делам об административных правонарушениях исследователи уделяют внимание только в последние годы в связи с изменившимся законодательством об административной ответственности. Поэтому перед наукой административного права сегодня стоит важная задача унификации и уточнения базовых
теоретических аспектов административного производства, разрешения существующих коллизий и пробелов. Представляется, что устранение подобной неопределенности неизбежно позитивно скажется и на правоприменительной практике, в том числе и на использовании соответствующих терминов в названии исследуемых подразделений.
Так, совершенствование административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов предопределяет необходимость научной разработки методологического, правового и методического обеспечения административного производства.
Возвращаясь к существу исследуемого вопроса, необходимо подчеркнуть, что деятельность отделов административных расследований носит комплексный характер, поскольку это не только возбуждение дела, но и применение мер обеспечения производства по делу, направление всевозможных запросов, исполнение запросов и поручений, составление протокола об административном правонарушении, а также подготовка проекта постановления или определения по делу об административном правонарушении, подготовка материалов, в том числе контрольно-наблюдательных производств, для направления дел об административных правонарушениях в суд или в другой таможенный орган, участие в судебных заседаниях при обжаловании постановления по делу об административном правонарушении или решений, действий, бездействия.
Все это, на наш взгляд, указывает на то, что функции исследуемых подразделений не ограничиваются только осуществлением административных расследований. В связи с этим представляется возможным внести изменения в названия этих отделов путем их переименования в подразделения административного производства.
Использованные источники
1. Информационно-аналитический обзор правовой деятельности таможенных органов. Данные за 2008, 2009 и 2010 годы // Официальный сайт ФТС России. URL: http://www.cus-toms.ru.
2. Хомяков Л. Л. Административное право: учебно-методическое пособие. М., 2007. С. 34.
3. Приказ ФТС России от 10.08.2011 № 1634 «Об утверждении типовых положений о подразделении административных расследований таможни, подразделении административных расследований таможенного поста, подразделении дознания, криминалистическом подразделении и учетно-регистрационном подразделении таможни». Документ не опубликован. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
4. Пятикова Е. А. Административное расследование по делам о нарушении таможенных правил: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Люберцы, 2009. С. 9.
5. Суворов М. А. Административное производство: понятие, виды, классификация // Сибирский юридический вестник. 2002. № 3.
6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Российская газета. 2001. 31 декабря.
7. Филоненко И. О. Возбуждение и административное расследование милицией дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2003; Зрелов А. П. Административное расследование нарушений законодательства в области налогов и сборов. М., 2004; Калюжный Ю. Н. Административное расследование в механизме производства по делам об административных правонарушениях. М., 2005.
Ю. Э. Девочкина
8. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / под ред. Ю. М. Козлова. М.: Юристъ, 2002. С. 1098.
9. Зрелов А. П. Административное расследование нарушений законодательства в области налогов и сборов: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2004. 229 с.
10. Калюжный Ю. Н. Административное расследование в механизме производства по делам об административных правонарушениях: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2005. 233 с.
