CC BY
211
положении, содержащих неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к проверяемым субъектам и таким образом не создают условии для проявления коррупции в сфере внешнего финансового контроля.
Закон вступает в деИствие с 1 октября 2011 г. У законодателей есть время, чтобы привести федеральные, региональные и муниципальные нормативные правовые акты в соответствие с Законом. Так, потребуется изложить в новой редакции гл. 26 «Государственный и муниципальный финансовый контроль» БК, включив в нее положения о внешнем финансовом контроле, его формах и методах, а также полномочиях органов, его осуществляющих. Наибольшая правотворческая работа предстоит на региональном и муниципальном уровнях. Необходимо будет принять в новых редакциях региональные законы и муниципальные правовые акты о контрольно-счетных органах соответствующего уровня, приведя их в соответствие с Законом. Потребуется внести дополнения в конституции (уставы) субъектов Федерации и уставы муниципальных образований, в региональные законы о государственной (муниципальной) службе, об административной ответственности, законы (решения местных органов самоуправления) о бюджетном процессе в соответствующем публично-территориальном образовании.
Однако изменения региональных и муниципальных нормативных правовых актов разумно вносить только после того, как федеральным законодателем
будут внесены соответствующие поправки в БК, поскольку согласно п. 3 ст. 2 Закона «федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов, не должны противоречить Бюджетному кодексу Российской Федерации и настоящему Федеральному закону». В этой связи целесообразно предложить Минфину РФ и Счетной палате РФ сформировать совместную рабочую группу по реформированию вышеназванных положений БК.
Таким образом, Закон закрепляет единую государственную позицию в области развития независимого внешнего финансового контроля на региональном и муниципальном уровнях. Реализация этого правового акта будет способствовать повышению эффективности контроля над использованием субъектами Федерации и муниципальными образованиями финансово-бюджетных средств.
1 Декларация принята IX конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИН-ТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 г.
2 Степашин С.В. Конституционный аудит. М., 2006. С. 64.
3 Функциональная оценка деятельности Счетной палаты Российской Федерации. М., 2005.
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ КОНФЛИКТ
И.В. КУЗУРМАНОВА сотрудник Центра исследования проблем российского права «Эквитас», кандидат юридических наук, доцент
12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
Аннотация. Эффективное обеспечение интересов личности, общества и государства в административно-публичных отношениях связано с оперативностью и качеством разрешения возникающих в деятельности государственных органов административно-правовых конфликтов. С учетом возможных проявлений этих конфликтов в административно-юрисдикционной деятельности государственных органов рассматриваются их виды и существенные признаки.
Ключевые слова: административно-правовой конфликт, административно-правовой спор, административное правонарушение, административно-юрисдикционная деятельность.
THE ADMINISTRATIVE LEGAL CONFLICT
I.V. KUZURMANOVA,
employee of the Center of Study the Problems of the Russian Law «<Aequitas»,
candidate of law sciences, dotsent.
Annotation. The effective supporting of interests of personality, society and state in the administrative public relations is connected with efficiency and quality of the resolving of administrative legal conflicts appearing in activity of public
entities. In the article author reveals the forms and the essential signs of administrative legal conflict types as objects of administrative jurisdictional activity.
Key words: administrative legal conflict, administrative legal controversion, administrative offence, administrative jurisdictional activity.
Законное разрешение административно-правовых конфликтов, нередко возникающих в административно-правовых отношениях, в России реализуется в ходе административно-юрисдикционной деятельности1 разных государственных органов. Будучи объектом административно-юрисдикционной деятельности, административно-правовой конфликт в настоящее время не имеет законодательного закрепления. Вместе с тем для эффективной реализации правоохранительной функции этой деятельности первым шагом должно быть различение понятий административно-правового конфликта, администр ативно-правового спора, административного правонарушения.
Учитывая значение этих категорий для разграничения административно-юрисдикционной и иных видов деятельности государственных органов2, проанализируем научные подходы, выработанные в конфликтологии и юриспруденции. Психологические аспекты конфликтов возможным упустить для того, чтобы сосредоточиться на их юридической природе и охарактеризовать административно-правовой конфликт как одну из причин административно-юрисдик-ционной деятельности.
Т.В. Новикова считает, что социальный конфликт — это «ситуация, когда стороны (субъекты) взаимодействия преследуют какие-то свои цели, которые противоречат или взаимно исключают друг друга»3. Е.М. Бабосов пишет: «Конфликт социальный (от лат. сопАШш — столкновение) — предельный случай обострения социальных противоречий, выражающийся в столкновении различных социальных общностей — классов, наций, государств, социальных групп, социальных институтов и т.п., обусловленном противоположностью или существенным различием их интересов, целей, тенденций развития. Конфликт социальный складывается и разрешается в конкретной социальной ситуации в связи с возникновением требующей разрешения социальной проблемы. Он имеет вполне определенные причины, своих социальных носителей (классы, нации, социальные группы и т.д.), обладает определенными функциями, длительностью и степенью остроты»4.
Структуру конфликта как объективированного, отличающегося особой остротой, степень которой осознана, противоречия возникшего между людьми по поводу их противоположных интересов» составляют следующие элементы: «субъекты (его противоборствующие стороны), объект (противоположные интересы, лежащие в основе конфликта, по поводу которых возникло противоречие, например компе-
тенция; полномочия; права и обязанности); предмет (то, что находится в сфере противоборства субъектов конфликта и необходимо для удовлетворения противоположных интересов, например норма права, которую необходимо изменить, отменить, иначе толковать; правоприменительный акт, который в зависимости от его содержания способен удовлетворить интересы той или иной стороны); субъективная сторона (психологическое отношение субъектов конфликта к своему поведению в конфликте и его последствиям); объективная сторона (противоположно направленные действия субъектов конфликта)5.
Юридическим следует признать любой конфликт, в котором столкновение интересов «так или иначе связано с правовыми отношениями сторон (их юридически значимыми действиями или состояниями) и, следовательно, субъекты либо мотивация их поведения, либо объект конфликта обладают правовыми признаками, а конфликт влечет юридические последствия»6.
Конфликт также можно отнести к юридическому, «во-первых, если он имеет хотя бы один элемент, обладающий юридическим характером, и обязательно разрешается либо просто прекращается юридическими средствами; во-вторых, если по своему характеру конфликт имеет чисто юридическую природу, в этом случае его завершение юридическими средствами не обязательно, его и так можно отнести к юридическим, даже если он разрешается неформальными про-цедурами»7.
При этом «правовой конфликт не обязательно связан с нарушением установленного государством правопорядка. По своему содержанию и формам проявления он не сводим к борьбе за противоправное изменение существующей правовой системы, основ государственного устройства ... Следовательно, как и прочие социальные, правовой конфликт не есть какая-то ненормальность, правовая патология, а является вполне естественным элементом процесса функционирования и модернизации данной общественной системы»8.
Характерные признаки юридического конфликта:
$ наличие хотя бы одного субъекта, ущемленные интересы которого находятся в плоскости права и прямо или косвенно закреплены нормативными правовыми актами;
$ ядро конфликта —противоположное истолкование и (или) отношение указанных субъектов к принципам и нормам права, а также соответствующее их поведение в конкретных правоотношениях;
$ объект; в большинстве случаев может быть определен как группа правоотношений;
Ф субъективная сторона в части, касающейся мотивации и содержания субъективного интереса; она также должна обладать признаками относимости к закрепленным в праве полномочиям субъекта и кор-реллировать с его правовым статусом.
Предмет — любой источник возникновения противоположных интересов и противоречия. Объективная сторона — любое деяние субъектов, направленное на достижение собственной цели.
«Динамическими показателями юридического конфликта являются: во-первых, конфликтная ситуация; во-вторых, конфликтное взаимодействие; в-третьих, завершение конфликта. Конфликтная ситуация предшествует непосредственному противостоянию и противоборству сторон и представляет собой реально возникшее противоречие. Конфликтное взаимодействие — это стадия непосредственного конфликта, в рамках которой субъекты пытаются реализовать (отстоять) собственные интересы путем открытого посягательства на интересы контрсубъектов. Завершение конфликта предполагает прекращение открытого противоборства между его сторонами, при этом сама конфликтная ситуация, предопределившая возникновение конфликта, может быть либо разрешена по существу, либо не получить такого разрешения.»9
Начало конфликта определяется объективными (внешними) актами поведения, направленными против другого участника (конфликтующей стороны), при условии, что последний осознает эти акты как направленные против него и им противодействует. Эта несколько усложненная формула означает, что для признания конфликта начавшимся требуется по крайней мере три совпадающих условия:
1) первый участник сознательно и активно действует в ущерб другому участнику (т.е. своему противнику);
2) второй участник (противник) осознает, что указанные действия направлены против его интересов;
3) второй участник конфликта предпринимает ответные активные действия, направленные против первого участника. С этого момента можно считать, что конфликт начался.
Конфликта нет, если действует только один участник или участниками производятся лишь мыслительные операции (планирование поведения, обдумывание образа действий противника, прогнозирование хода будущего конфликта и т.п.). Мысленные действия, никак не выраженные физически, вовне, не являются элементом начавшегося конфликта, под которым понимается фактическое, а не воображаемое противоборство сторон10.
В качестве примера правового конфликта можно привести административное правонарушение. «Единство и противоположность правомерного и неправомерного поведения, их реальное, действительное и практическое противостояние характеризует юридический конфликт как предельную, наиболее
острую форму обострения юридических противоре-чий.»11 Правонарушение всегда выражает предельную форму обострения противоречий между правомерным и неправомерным поведением физических и юридических лиц. В административно-правовой сфере вне зависимости от характера противоправных посягательств контрагентом выступает государство и в конечном счете (а иногда и непосредственно) личность и общество.
Противоборство иногда обозначают как спор, который может развиваться в рамках юридического дозволения. Рассмотрим различия между терминами «конфликт» и «спор» в административно-правовом смысле12. Некоторые исследователи определяют спор как разногласие по поводу нахождения наилучшего варианта решения совместных проблем, т.е. определяют его позитивную направленность, в то время как конфликт всегда имеет негативный фон развития13.
А. А. Демин отмечал, что «при взыскании контролером штрафа с безбилетного пассажира конфликт может иметь место, но административным порой его назвать нельзя. Спор — это не любое недовольство одной стороны административного правоотношения действиями другой, а официальное предъявление административного иска в государственный орган или должностному лицу, правомочным такой спор раз-решить»14. М.Р. Мегрелидзе сделал вывод: «Следовательно, в государственном управлении конфликт — лишь предпосылка спора... С формально-логической точки зрения, конфликт может быть предпосылкой возникновения спора в юридическом смысле, но не любой административный спор развивается на базе конфликта, и тем более не любой спор есть конфликт. Соответственно, нельзя говорить об административном или административно-правовом споре как о разновидности социального конфликта»15.
Спор всегда является следствием социального конфликта, но не обязательно правового, и представляет собой скорее не разновидность конфликта, в чем можно согласится с М.Р. Мегрелидзе, а его выражение вовне, т.е. форму. А.Б. Зеленцов интерпретирует правовой конфликт как родовое понятие по отношению к спору о праве16. О.В. Гречкина утверждает, что «в качестве источника административной юрисдикции изначально выдвигается возникающий в сфере государственного управления между субъектами общественных отношений административно-правовой конфликт, являющийся по отношению к административно-правовому спору и административному правонарушению родовым, аккумулирующим понятием»17.
Однако сущность спора не следует связывать лишь с его внешними проявлениями (жалоба, предъявление административного иска и т.п.)18. Административно-правовая характеристика спора полностью зависит только от сферы возникающих и взаимно противопоставленных интересов. Если
ущемленные интересы и права или позитивно направленный поиск наилучшего варианта решения совместных проблем лежат в плоскости государственного управления — вне зависимости от формы выражения, спор должен признаваться административно-правовым. Как полагает М.Р. Мегрелидзе: «административно-правовой спор — это особый тип административных правоотношений, который характеризуется наличием противоречий сторон, вызванных конфликтом интересов в сфере государственного управления или несовпадением взглядов на законность и обоснованность действий органов государственной администрации»19.
В.Д. Сорокин отмечает, что, с точки зрения сторонников юрисдикционного подхода20, «жалоба — это всегда спор, следовательно, ее рассмотрение может быть только в юрисдикционном производстве. Однако жалоба — далеко не всегда спор. Во-первых, если жалоба гражданина обоснована, то, строго говоря, спор может быть лишь проявлением недобросовестности другой стороны; во-вторых, нередки случаи недобросовестности самого жалобщика, склонного, например, к сутяжничеству; в-третьих, не следует исключать и фактор добросовестного заблуждения самого жалобщика»21.
Утверждение В.Д. Сорокина также представляется не вполне обоснованным при рассмотрении спора как внешней формы проявления конфликта. Каким бы ни был предмет спора и его внешнее выражение, его сущность не меняется.
Административно-правовой спор, во-первых, форма юридического конфликта «по поводу неправильного применения норм административного права властным субъектом административного права (субъектом управления) по отношению к невластному субъекту административного права (объекту управления), нарушающего права последнего»22; во-вторых, результат возникающих в сфере государственного управления правовых противоречий (в том числе конфликтов), «которые относительно стабильны, а их внешние проявления характеризуются значительной изменчивостью и многообразием»23; в-третьих, проявление «единой природы юрисдикционной деятельности путем применения норм административного права» и «единой процессуальной формы администр ативно-юрисдикционных актов»24.
Административно-правовой спор есть «выраженное в юридически значимых действиях разногласие между субъектами административного права по вопросу различно понимаемых прав и обязанностей и (или) законности правовых актов управления»25.
В качестве причины возникновения объекта адми-нистративно-юрисдикционной деятельности государственных органов можно выделить две разновидности административных споров:
1) о законности правовых актов управления;
2) о субъективных правах и обязанностях участ-
ников административно-публичных правоотношений.
Эти споры носят публично-правовой характер26 и порождают административно-юрисдикционные правоотношения. Как свидетельствует А. А. Павлушина, в настоящее время «представления о возможных видах спорной ситуации в правореализации действительно далеко выходят за пределы понятия «спор». Однако, когда дело доходит до необходимости правового юридического разрешения его, всякая аномалия, конфликт приводятся к состоянию правового юридического спора, нуждающегося в юридической же процедуре его разрешения.
В этот момент и возникает диалектически двойственное понятие «спор», которое, несмотря на общее признание за ним комплексного — материально-процессуального содержания27, в научном сознании всегда обязательно имеет процессуально-правовой оттенок, предполагая деятельность уполномоченного органа по его разрешению»28.
Содержание административно-правового конфликта становится основой различения видов администра-тивно-юрисдикционной деятельности государственных органов: производства по жалобам, производства по применению мер административного пресечения, производства по делам об административных правонарушениях, дисциплинарного производства.
1 Кузурманова И.В. О сущности административно-юрисдикционной деятельности воинских должностных лиц // Военное право. 2011. №1. URL: http://www.voennoepravo. ги/й^/КузурмановаЛос.
2 Категория административно-правового спора становится основной в процессе разграничения административ-но-юрисдикционной и административно-процедурной деятельности (Демин А.А. Понятие административного процесса и кодификация административно-процессуального законодательства // Гос-во и право. 2000. № 11. С. 10.)
3 Социальные конфликты: экспертиза, прогнозирование, технология разрешения. М., 1991. Вып. 1. С. 27.
4 Социологический словарь. Мн., 1991. С. 80.
5 Шумов П.В. Юридические конфликты в информационных правоотношениях : автореф. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2006. С. 14.
6 Юридическая конфликтология : моногр. / под ред. В.Н. Кудрявцева. М., 1995. С. 15.
7 Шумов П.В. Указ. соч. С. 15. См. также: Государственное управление: основы теории и организации / под ред. В.А. Козбаненко. М., 2000. С. 186.
8 Зеркин Д.П. Основы конфликтологии : курс лекций. Ростов н/Д, 1998. С. 244.
9 Астахов П.А. Динамика разрешение юридических конфликтов : теоретико-правовое исследование : автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 5.
10 Юридическая конфликтология. С. 9.
11 Жеребин В.С. Правовая конфликтология : курс лекций. Владимир, 2000., Ч. 3. С. 69-70.
12 Проводя соотнесение категорий юридических споров, выделяют сходные и различные черты между админ истративно-правовыми и конституционно-правовыми, гражданско-правовыми, трудовыми, а исходя из комплексного материально-правового и процессуального характера административно-правового спора — с гражданско-процес суальными и уголовно-процессуальными (Лупарев Е.Б. Соотношение административно-правовых и других категорий юридических споров // Рос. юстиция. 2003. № 1. С. 29—31).
13 Козырев Г.И. Введение в конфликтологию : учеб. пособие. М., 1999. С. 172.
14 Демин А.А. Понятие административного процесса и Ад министративно-процессуальный кодекс Российской Федерации // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1998. № 4. С. 25.
15 Мегрелидзе М.Р. Становление института правовых споров. М., 2008. С. 30-31.
16 Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: теоретико-методологические подходы к исследованию // Правоведение. 2000. № 1. С. 70.
17 Гречкина О.В. Административная юрисдикция таможенных органов Российской Федерации: теоретико-прикладное исследование : автореф. ... д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 10.
18 Согласно концепции механизма возникновения юридического спора юридический спор представляет собой материально-правовое явление и может существовать вне зависимости от того, заявлен он или нет в компетентный орган и стал ли предметом рассмотрения в определенной процессуальной форме (Рузина С.В. Юридические споры в правовых отношениях, связанных с формированием представительных органов государственной власти и местного самоуправления: общеправовой анализ : автореф. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2006. С. 11).
19 Мегрелидзе М.Р. Указ. соч. С. 31.
20 Содержание административного процесса по аналогии с гражданским и уголовным образуют следующие виды деятельности в сфере государственного управления: рассмотрение споров, возникающих между участниками административных правоотношений; рассмотрение жалоб граждан и организаций в административном порядке; рассмотрение дел о применении мер административного принуждения, в том числе административных взысканий (Кононов П.И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательно регулирования : моногр. Киров, 2001. С. 8.)
21 Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002. С. 26.
22 Соколов И.А. Административная юстиция: материальные и процессуальные аспекты : автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 12.
23 Жеребин В.С. Указ. соч. С. 39, 40.
24 ОвчаровА.С. Административно-юрисдикционные акты : автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 8.
25 Зеленцов АБ, Яхин Ф.Ф. О предмете административно-правового спора // Юрист. 2003. № 11. С. 36.
26 Тихомиров Ю.А Публично-правовые споры // Право и экономика. 1998. № 6. С. 13.
27 Видимо, представления, что «без обращения в суд. спора о праве нет» (Чечот Д.М. Проблема защиты субъективного права и интересов в порядке неисковых производств советского гражданского процесса : авторереф. . докт. юрид. наук. Л., 1969. С. 19; Матиевский М.Д. Спор о праве в советском гражданском процессе : автореф. . канд. юрид. наук. М., 1978. С. 10.) Спор, несмотря на возможность применения термина и в материально-правовом, и в процессуальном смысле, — понятие комплексное.
28 Павлушина А.А. Теория юридического процесса: итоги, проблемы, перспективы развития. М., 2009. С. 268—269.
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ РАЗБОЙНЫМ НАПАДЕНИЯМ, СОВЕРШАЕМЫЕ С НЕЗАКОННЫМ ПРОНИКНОВЕНИЕМ В ЖИЛИЩЕ
А.В. КУЛЕШОВ,
соискатель кафедры оперативно-розыскной деятельности Московского университета МВД России, старший оперуполномоченный по ОВД ОУР УВД по ЮЗАО г. Москвы, майор милиции
12.00.09 - уголовный процесс, криминалистика; оперативно-розыскная деятельность Научный руководитель доктор юридических наук, профессор В.В. ВОЛЧЕНКОВ Рецензент доктор юридических наук, профессор Б.П. МИХАЙЛОВ
Аннотация. Рассмотрены актуальные проблемы противодействия разбойным нападениям, совершаемые с незаконным проникновением в жилище. На основе изученных уголовных дел и дел оперативного учета анализируются организационные мероприятия по раскрытию этих преступлений.
Ключевые слова: разбой с проникновением, раскрытие разбоев, оперативно-розыскная характеристика, характеристика лиц, совершающих разбои.
