Административно-правовое регулирование в сфере противодействия нарушениям общественного порядка и общественной безопасности при организации и проведении публичных мероприятий Текст научной статьи по специальности «Право»

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

О.В. Гречкина

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НАРУШЕНИЯМ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИИ ПУБЛИЧНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ

В статье рассмотрены отдельные вопросы нормативно-правового регулирования административно-правовых средств противодействия нарушениям общественного порядка и общественной безопасности при организации и проведении публичных мероприятий.

Ключевые слова: публичные мероприятия, административное принуждение, административно-правовые средства, общественный порядок, общественная безопасность.

O.V. Grechkina

ADMINISTRATIVE-LEGAL REGULATION IN THE SPHERE !

OF COMBAT-VIJA VIOLATIONS OF PUBLIC ORDER AND С

PUBLIC SAFETY IN THE ORGANIZATION AND HOLDING т

OF PUBLIC EVENTS С

к Se

The article considers some issues of legal regulation of administrative-legal means of coun- о

teraction to violations of public order and public security during the organization and holding g

Ш

of public events. с

Keywords: public events, administrative enforcement, administrative and legal means, е

public order, public safety. о

й

5 g

Одной из важнейших и наиболее сложных сфер административно-правового к

регулирования является сфера обеспечения общественного порядка и обще- а

к

ственной безопасности, которые зачастую являются объектами противоправных е

посягательств со стороны заинтересованных в их дестабилизации граждан, |

общественных объединений, в т.ч. и тех, которые являются организаторами и ¡§

участниками публичных мероприятий. Качество административно-правового 0

регулирования в данной сфере имеет первоочередное значение, поскольку именно ~

административно-правовые средства позволяют противодействовать различным g нарушениям общественного порядка и общественной безопасности, предупреждая, пресекая их, не позволяя возникшим нарушениям перерасти в опасные для общества деяния. Своевременное осуществление именно административно-

© Гречкина Ольга Владимировна, 2015

Доктор юридических наук, заведующая кафедрой конституционного и административного права юридического факультета (Южно-Уральский государственный университет)

правовых мер обусловливает отсутствие необходимости задействовать уголовно-правовые средства.

Вместе с тем административно-правовое противодействие предполагает учет правоприменителем права граждан на свободное проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования. Данная деятельность не может иметь целью нарушение или ограничение названного права. В то же время органами публичного управления должны предприниматься решительные действия по прекращению проводимых без согласования публичных мероприятий либо мероприятий, заведомо проводимых с целью нарушения общественного порядка и подрыва общественной безопасности либо препятствующих нормальному режиму деятельности органов государственной власти, функционированию объектов транспортной инфраструктуры.

Структура административно-правового регулирования противодействия нарушениям общественного порядка и общественной безопасности при организации и проведении публичных мероприятий включает в себя: а) нормативное основание такого противодействия; б) субъектов противодействия; в) административно-правовые средства противодействия. В качестве нормативного (юридического) основания такого противодействия следует рассматривать нормативно-правовые акты, в которых устанавливаются правила организации и проведения публичных мероприятий, органы публичной власти и их должностные лица, обеспечивающие соблюдение установленных норм и правил, а также меры административного убеждения и принуждения, которые они вправе применять. Нормативное основание не отличается систематизацией, поскольку а единый нормативно-правовой акт, в котором могли бы быть урегулированы все ? отношения, связанные с обеспечением общественного порядка и общественной 3 безопасности при проведении публичных мероприятий, отсутствует и вряд ли | может быть принят ввиду многообразия субъектов, которые осуществляют дан-I ную деятельность и мер, ими применяемых. Ключевым законодательным актом,

1 регулирующим данные отношения, является Федеральный закон от 19 июня

го

| 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетиро-

| ваниях»1, в общем виде определяющий систему субъектов обеспечения порядка

| при осуществлении публичных мероприятий, а также правила их организации

2 и проведения. Иные законодательные акты федерального уровня2 закрепляют ° полномочия отдельных субъектов по применению мер административного при-« нуждения, которые являются универсальными и не отражают специфику дея-| тельности по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности е именно при проведении публичных мероприятий.

1 Субъектами административно-охранительной деятельности, без которых не

0

° может обойтись организация и проведение любого публичного мероприятия,

го

выступают органы местного самоуправления (либо как альтернатива им — ре-

1 гиональные органы исполнительной власти) и органы внутренних дел. Иные | субъекты, которые могут быть задействованы в данной деятельности, но участие

которых в обеспечении общественного порядка и общественной безопасности при проведении публичных мероприятий необязательно и зависит от различных условий (возникновение массовых беспорядков, организация публичного мероприятия на приграничной территории и др.), в Федеральном законе «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» не перечис-170 лены. К ним следует отнести военнослужащих внутренних войск МВД России,

О.В. Гречкина • Административно-правовое регулирование в сфере противодействия нарушениям общественного порядка

сотрудников ФСБ России и ее пограничных органов, сотрудников частных охранных организаций и членов добровольных народных дружин. По нашему мнению, целесообразно законодательно систематизировать перечень названных субъектов с его изложением в Федеральном законе «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Разрозненное законодательное регулирование данного вопроса, во-первых, не способствует осуществлению эффективной правоприменительной деятельности; во-вторых, четко не определяет всех возможностей обеспечения общественного порядка и общественной безопасности при проведении публичных мероприятий с тем, чтобы предупредить возможные нарушения, а при их возникновении своевременно применить адекватные возникшей ситуации меры административно-правового принуждения, не ограничивая и не нарушая права законопослушных граждан на проведение публичных мероприятий.

В то же время правовое положение данных субъектов по реализации функций и полномочий в сфере противодействия нарушениям общественного порядка и общественной безопасности при проведении публичных мероприятий не нуждается в полной систематизации и должен регламентироваться законодательными актами, определяющими в целом их статус, поскольку данные полномочия имеют универсальный характер (применение физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия при конкретных условиях и в установленном порядке и т.д.) и могут быть реализованы в иных сферах административно-охранительной деятельности.

Что касается административно-правовых средств противодействия нарушениям общественного порядка и общественной безопасности при организации и е проведении публичных мероприятий, то в науке административного права, не- и смотря на наличие значительного количества трудов по данной проблематике, а их понятию и анализу уделяется недостаточное внимание. о

Само определение понятия «правовые средства» детально разработано в теории к права. В частности, по мнению А.В. Малько, который рассматривает правовые о

с

средства как элемент механизма правового регулирования, правовыми сред- а ствами следует считать правовые явления, воплощающиеся в установлениях в

н

и деяниях, с помощью которых субъекты права реализуют свои интересы, до- о стигают общественно полезных целей3. ю

тз

При определении системы административно-правовых средств необходимо |

ориентироваться на выработанные наукой административного права доктриналь- к

ные положения о методах управленческой деятельности субъектов исполнитель- а

ной власти. Всеобщими универсальными методами государственного управления |

являются убеждение, стимулирование и принуждение4. Административно- и

правовые средства, используемые для целей противодействия нарушениям обще- №

ственного порядка и общественной безопасности при организации и проведении 1

о

публичных мероприятий, могут быть подразделены на те, которые создают у ) граждан устойчивую потребность проводить их в мирном русле, и те, которые | применяются вопреки воле граждан для надлежащей организации порядка при их проведении. Первая разновидность средств является выражением методов убеждения и стимулирования, а вторая — метода принуждения. Не вызывает сомнения, что при помощи убеждения так же, как и при использовании метода принуждения, можно осуществлять противодействие каким-либо нарушениям, поскольку содержание термина «противодействие» предполагает действие 171

вопреки другому действию, при этом не имеет значения, является ли оно уже совершенным или предполагаемым. Убеждение как метод управленческой деятельности имеет первостепенное значение. С его помощью у граждан формируются позитивные установки, создается негативное отношение к возможным нарушениям порядка со стороны других участников публичного мероприятия. Меры административного принуждения должны иметь второстепенное значение, поскольку законодателем предполагается их применение только тогда, когда посредством реализации иных мер невозможно достичь необходимого правового результата как в силу объективных причин, так и в случае совершения противоправных действий гражданами и организациями.

К административно-правовым средствам в рассматриваемой области общественных отношений, являющимся выражением метода убеждения, можно отнести осуществление рекомендательных, воспитательных, разъяснительных, поощрительных и иных мер морально-побудительного характера. К ним относятся разъяснительная работа в средствах массовой информации о порядке организации и проведения публичных мероприятий, создание специальных информационных линий и форумов уполномоченными органами публичной власти в сети «Интернет»; организация деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по проведению тематических семинаров с участием граждан, в т.ч. представителей общественных объединений, по поводу разъяснения и обсуждения порядка проведения публичных мероприятий; размещение информационных стендов в помещениях данных по вопросу надлежащей их организации и осуществления. Учитывая, й что административное убеждение имеет первоочередное значение для обеспечения общественного порядка и общественной безопасности при проведении * публичных мероприятий, законодатель должен уделять им больше внимания | и установить в Федеральном законе «О собраниях, митингах, демонстрациях, | шествиях и пикетированиях» перечень обязанностей региональных органов | исполнительной власти и органов местного самоуправления, направленных на ° реализацию именно мер убеждения, поскольку в федеральном законодатель-

0

| стве они фактически не урегулированы. В региональных законах, в которых | содержатся отдельные требования к проведению публичных мероприятий и >§ конкретизируются положения федерального закона, система данных мер также | практически не установлена. На наш взгляд, данный пробел требует устранения, | поскольку расширение использования метода убеждения во многом способно & предотвратить негативные явления в будущем.

В отличие от предыдущей группы административно-правовые средства § принудительного характера достаточно подробно изложены в федеральном § законодательстве и включают в себя административно-предупредительные,

1 административно-пресекательные меры, меры обеспечения производства по | делам об административных правонарушениях и административные наказания. Несмотря на высокую степень законодательной регламентации оснований и порядка их применения, в правоприменительной деятельности уполномоченных субъектов возникает немало проблем, в т.ч. связанных с незаконным их применением, ограничивающим права и свободы граждан. В связи с этим требуется, во-первых, выработка четкой научной концепции системы мер ад-

172 министративного принуждения, применяемых в данной сфере, и, во-вторых,

А.Ю. Соколов, О. А. Лакаев • Меры процессуального принуждения по законодательству

основанное на положениях данной концепции совершенствование федерального законодательства о публичных мероприятиях.

1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 25, ст. 2485.

2 См., например: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7, ст. 900; Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 6, ст. 711; Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 17, ст. 594; Закон РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 17, ст. 888 и др.

3 См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М., 2004. С. 463.

4 См.: Конин Н.М., Маторина Е.И. Административное право: учебник для бакалавров. М., 2014. С. 148-149.

А.Ю. Соколов, О.А. Лакаев

МЕРЫ ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ

ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ В СИСТЕМЕ МЕР АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ

В статье рассматривается место мер процессуального принуждения по законодательству

об административном судопроизводстве в системе мер административного принуждения. ш

Выявляется соотношение терминов «принуждение по административному праву» и «адми- т

нистративное принуждение». Исследуются характерные особенности мер процессуального к

принуждения. а

Ключевые слова: административное принуждение; административное судопроизвод- о

ство; меры процессуального принуждения; Кодекс административного судопроизводства к РФ; Кодекс РФ об административных правонарушениях.

о

у

A.Y. Sokolov, O.A. Lakaev р

с

—I

MEASURES OF PROCEDURAL COMPULSION UNDER О

THE LAWS OF THE ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS р

IN THE SYSTEM OF ADMINISTRATIVE COERCIVE MEASURES 1

4

о

In the scientific article discusses the place of coercive procedural measures under the laws о

of the administrative proceedings in the administrative coercive measures. It also reveals the к

correlation of the terms «administrative coercion law» and «administrative enforcement». It е

examines the characteristic features of coercive procedural measures. 1

Keywords: administrative enforcement; administrative proceedings; measures of proce- •

dural coercion; the Code of administrative procedure of the Russian Federation; The Russian 4

Federation Code of administrative offences. g

)

2 О

5

© Соколов Александр Юрьевич, 2015

Доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: aysockolov@mail.ru

© Лакаев Олег Анатольевич, 2015

Кандида— юридических наук, доцен— кафедры административного 1 муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: olegoleg81@mail.ru