CC BY
9ИВАН ИВАНОВИЧ ЯРЫГИН,
адъюнкт ФГКУ «ВНИИ МВД России»
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОРЯДКА ПРОВЕДЕНИЯ МАССОВЫХ МЕРОПРИЯТИЙ ПОЛИТИЧЕСКОГО ХАРАКТЕРА: ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ
Рассматривается становление законодательства о публичных мероприятиях в России, которое прошло сложный, противоречивый путь. Ретроспективный взгляд на его развитие позволяет не только выявить истоки формирования данного законодательства, но и учесть уроки прошлого в современном правовом регулировании порядка проведения массовых мероприятий политического характера.
Ключевые слова: свобода собраний, порядок проведения массовых мероприятий.
I.I. Yarygin, Post Draduated in Russia MI FPOI National Research Institute; e-mail: vnii59@yanex.ru, tel.: 8 (495) 667-13-43.
Administrative and legal regulation of an order of carrying out mass actions of political character: historical aspect.
Formation of the legislation on public actions in Russia which took place a difficult, inconsistent way is considered. The retrospective view of its development allows not only to reveal sources of formation of this legislation, but also to consider past lessons in modern legal regulation of an order of carrying out mass actions of political character.
Key words: right to freedom of the organization of meetings, order of carrying out mass actions.
Конституция Российской Федерации устанавливает право граждан Российской Федерации собираться мирно без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования (ст. 31). Указанное является важнейшим составным элементом правового статуса граждан государства, дающим возможность участвовать в политической жизни страны, реализовать на практике свободу мысли, совести, слова и ряд иных важнейших конституционных правомочий, являющихся достижением любого современного правового государства.
Вместе с тем, административно-правовая регламентация осуществления гражданами права на свободу собраний в нашей стране имеет свою историю. Характерным в этом смысле является тот факт, что до 1905 г в Российской Империи подобное право за гражданами закреплено не было. Воинский артикул Петра I, подписанный в 1715 г, запретил «все непристойные подозрительные сходбища и собрания воинских людей, хотя для советов каких-нибудь (хотя и не для зла) или для челобитья»1. На практике это положение распространялось и на гражданских лиц. Данная норма получила развитие в ст. 124 Устава благочиния 1782 г, непосредственно посвященной «незаконным сходбищам», в которой на частного пристава возлагалась обязанность пресекать
«незаконные сходбища и скопища людей», тех же лиц, которые, несмотря на предупреждение, продолжали противоправное деяние, следовало арестовать и «представить управе благочиния»2.
Позднее в Свод законов Российской Империи вошел Устав о пресечении и предупреждении преступлений (издание 1890 г), содержащий ряд статей, посвященных реализации права граждан на собрания. Русским законодательством запрещались «всякого рода сходбища и собрания для совещания и действия общей тишине и спокойствию противных... На полиции лежит обязанность предупреждать и пресекать, то есть разгонять, подобного рода сходбища»3. В случае необходимости к содействию привлекались военная полиция и войска, на виновных налагался штраф. Также под угрозой штрафа запрещались какие-либо «сходбища» без законного разрешения. Совершенно запрещенным публичным мероприятием того времени являлось народное скопище, т.е. «беспорядочная толпа народа, собравшаяся случайно по поводу какого-либо неожиданного или непредвиденного обстоятельства, привлекшего к себе внимание толпы, или же заранее подготовленная по заговору или подговору с целью совершения какого-либо недозволенного действия или вообще для достижения какой-либо злоумышленной цели»4. Уголовная ответ-
ственность за участие в «публичных скопищах» устанавливалась как Уложением о наказаниях уголовных и исправительных 1845-1885 гг., так и Уголовным уложением 1903 г
Революционные события 1905 г. вынудили Правительство изменить свое отношение к праву населения свободно собираться для выражения общественного мнения, и 12 октября 1905 г. в разгар всероссийской стачки был опубликован Именной Высочайший Указ «Об установлении временных мер в дополнение действующих постановлений о собраниях». Этими правилами регулировался порядок проведения только «собраний по вопросам государственным, общественным или экономическим» «впредь до издания общего о них узаконения». Указ разрешал проведение собраний в закрытых помещениях лишь с согласия начальника местной полиции, а под открытым небом - губернатора или градоначальника. Санкцию на проведение съездов мог дать по-прежнему только Министр внутренних дел5. Главной целью этого акта являлось не содействие реализации гражданами своего права, а наделение полиции правами для борьбы со злоупотреблениями свободой собраний.
Практически сразу началась подготовка нового законопроекта о собраниях, и 4 марта 1906 г. был издан Именной Высочайший Указ Правительствующему сенату о Временных правилах о собраниях. Данными правилами устанавливались: разрешительный порядок проведения публичных собраний (на основании письменного заявления на имя начальника местной полиции); ограничения, предъявляемые к месту их проведения; полномочия должностных лиц по обеспечению общественного порядка; карательные нормы для нарушителей (арест на срок от одного до трех месяцев или денежное взыскание от 100 до 300 рублей)6. Этот указ носил достаточно реакционный характер, - юридически разрешая свободу собраний, он фактически ограничивал ее, не допуская проявлений революционных мыслей. Уже на заседаниях I Думы кадетской фракцией был поставлен вопрос о разработке нового закона о собраниях, в соответствии с которым не требовалось бы разрешения на проведение публичного мероприятия, а всякое посягательство на свободу собраний являлось бы наказуемым. Однако довести до конца подготовку документа не удалось в связи с роспуском I, а затем II Думы и последовавшим падением царизма. 12 апреля 1917 г. Временное правительство приняло постановление о союзах и собраниях, отменившее все ограничения свободы собраний7.
Советская власть, согласно Конституции РСФСР 1918 г., а затем и Конституции РСФСР
1924 г., признавая за гражданами право свободно устраивать собрания, митинги, шествия и т.п., предоставляла «в распоряжение рабочего класса и крестьянской бедноты все пригодные для устройства народных собраний помещения с обстановкой, освещением и отоплением»8.
Эта норма прямо указывает на субъектов, имеющих право устраивать публичные мероприятия, - представителей рабочего класса и крестьянской бедноты, иные лица, признанные относящимися к паразитическим слоям общества, лишались прав, используемых ими «в ущерб интересам социалистической революции»9, в том числе свободы собраний. Имеющие расхождение с провозглашенными властью принципами и лозунгами высказывания и иные действия не допускались, признавались контрреволюционными и карались в соответствии с Уголовным кодексом РСФСР. На органы милиции инструкциями НКВД РСФСР возлагалась обязанность немедленного прекращения таких шествий, манифестаций, собраний и митингов10.
Вместе с тем, не были запрещены религиозные шествия и собрания верующих, но для проведения большинства из них требовалось каждый раз специальное письменное разрешение комитета районного или городского Совета депутатов трудящихся. Ходатайства о выдаче разрешений на религиозные шествия и совершение религиозных обрядов под открытым небом должны были подаваться не менее чем за две недели до срока назначенной церемонии11. Публичные нарушения или стеснения религиозными обрядами, культовыми церемониями свободы передвижения других граждан, вопреки закону или обязательному постановлению местной власти, карались по ст. 227 УК РСФСР 1922 г. принудительными работами или штрафом до 300 рублей.
В 1927 г. ВЦИК и СНК РСФСР утвердили Положение об общих собраниях (сходах) граждан в сельских поселениях, однако такие собрания выполняли функцию органов местного самоуправления и не могли рассматриваться в качестве формы выражения политической воли граждан.
Конституции СССР 1936 г. (ст. 125) и 1977 г. (ст. 50) провозгласили право на проведение собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций как для отдельных граждан, так и для их организаций. Для реализации данных правомочий характерным являлось «четкое законодательное установление основных целей, а следовательно, и социально-политических пределов осуществления политических свобод»12. Реализовать предоставленное право можно было лишь в целях укрепления и развития социалистического строя, именно в этом случае трудящимся и их
организациям предоставлялись возможности средств массовой информации, общественные здания (клубы, дворцы культуры, театры и т.д.), улицы и площади городов и других населенных пунктов. Запрещались использование прав и свобод граждан против социалистического общества и государства, клевета на социалистический строй, антисоветская пропаганда или агитация.
Данный период характеризовался отсутствием какого-либо нормативного правового регулирования порядка реализации политических свобод. Исключение составлял механизм осуществления свободы собраний, отдельные виды которых получили достаточно подробное правовое закрепление (собрания трудовых коллективов, избирателей, общие собрания и сходы граждан) и были регламентированы нормами, касающимися деятельности общественных организаций.
Такое положение дел сохранялось до конца 80 - начала 90-х годов, когда начались процессы демократизации общества, расширения гласности, практического воплощения идеи социалистического плюрализма, вызвавшие к жизни «такие формы политической активности граждан, которые выходили за рамки традиционных представлений о конституционном потенциале статуса личности в сфере политики»13. Только в 1986-1988 гг. в ряде городов и регионов страны состоялось более 250 многолюдных митингов, шествий и демонстраций. При этом многие из них носили националистический, экстремистский характер14.
В результате органы государственной власти были поставлены перед необходимостью восполнить соответствующий пробел в законодательстве. На уровне республик и отдельных городов в срочном порядке принимались акты, регулирующие порядок организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, которые были во многих отношениях не просто несовершенны, а не выполняли стоящих перед ними задач правового регулирования рассматриваемых отношений, не разрешали целого ряда стоящих перед ними вопросов. Характерными чертами таких документов являлись: прямое указание на их временный характер; заяви-тельно-разрешительный порядок организации публичных мероприятий; отчетливо выраженная тенденция к «дозированному» использованию гражданами собраний, митингов, демонстраций как инструментов политического участия; неразвитость института административно-правовой ответственности за нарушение порядка проведения указанных мероприятий.
Первым шагом на пути создания четкого механизма реализации гражданами свободы собраний в целях единообразного регулирования на территории всей страны порядка организации и проведения массовых мероприятий общественно-политического характера явилось принятие Указа Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР» и введение в КоАП РСФСР ст. 16615 «Нарушение порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций». Административно-правовая норма была отнесена к разделу правонарушений, посягающих на установленный порядок управления, и предусматривала в случае совершения соответствующего правонарушения наложение на участников публичного мероприятия мер административной ответственности в форме предупреждения или штрафа в размере до 300 рублей, а в исключительных случаях, если с учетом личности правонарушителя этих мер было недостаточно, - административного ареста. По отношению к организаторам и участникам мероприятия, совершившим данное деяние повторно, меры взыскания были ужесточены - штраф в размере до 1000 рублей, или исправительные работы на срок от одного до двух месяцев с удержанием двадцати процентов заработка, или административный арест. Аналогичные статьи были предусмотрены и в кодексах других союзных республик.
Названный указ устанавливал разрешительный порядок проведения публичных мероприятий. Вместе с тем, он носил общий характер, в нем отсутствовали понятийный аппарат, детальная регламентация действий граждан и должностных лиц при организации и проведении публичных мероприятий.
В целом в период конца 80 - начала 90-х годов ХХ в. следует отметить повышенный интерес к рассматриваемым нами проблемам. Многие ученые-правоведы выражали свое видение решения проблемы реализации гражданами свободы собраний. При этом большинство авторов отрицательно относились к разрешительному порядку проведения публичных мероприятий, так как он, по их мнению, не соответствовал юридической природе свободы собраний. Появляются монографические исследования Д.А. Балтаги, И.В. Голованева, Ю.А. Дмитриева, В.М. Кравцова, А.В. Сивопляса и других, посвященные данному вопросу, вносятся предложения по совершенствованию законодательства, выдвигаются авторские проекты закона о проведении публичных мероприятий.
После прекращения существования СССР
в 1991 г. в условиях стихийно оформлявшегося политического и идеологического плюрализма, развития идей свободы и демократии существовавшая правовая база уже не могла удовлетворять потребностям нового российского общества. Поэтому до принятия Конституции Российской Федерации в 1991 г. была принята Декларация прав человека и гражданина, которая, в частности в ст. 19, гарантировала право граждан на организацию и проведение массовых публичных мероприятий.
Вместе с тем, широкая реализация населением права на свободу собраний, в основном по политическим и социально-экономическим мотивам, в этот период несла не только позитивную, но и негативную окраску. Проведение подобных акций нередко являлось средством разжигания страстей в обществе, дестабилизировало политическую обстановку, нередко сопровождалось массовыми беспорядками, погромами, столкновениями с сотрудниками органов правопорядка. В целях заполнения правового вакуума в вопросах регулирования публичных мероприятий был принят Указ Президента Российской Федерации от 25 мая 1992 г. «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирований».
Данный правовой акт характеризовался следующими чертами:
1) он носил временный характер, поскольку в нем было указано, что он действует «...до урегулирования законом Российской Федерации порядка организации и проведения митингов, уличных шествий...»;
2) он содержал в себе апелляцию не к Конституции СССР, которая уже не отвечала правовым реалиям, а к Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г., в частности к ст. 19;
3) документ носил бланкетный характер, поскольку в нем были определены наиболее общие принципы реализации права граждан на публичные мероприятия, а в вопросах практического характера (практической организации собраний) он отсылал к Указу Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР», применявшемуся только в части, не противоречащей Декларации прав и свобод человека и гражданина;
4) он вводил новый вид публичного мероприятия - пикетирование;
5) он предусматривал уведомительный порядок организации и проведения рассматривае-
мых акций, т.е. необходимость подачи в соответствующий орган исполнительной власти особого уведомления от организаторов массовой акции о месте и времени ее проведения. При этом органы власти не вправе были отменить или запретить митинг или шествие при отсутствии к этому законных оснований, а кроме того, они должны были способствовать их проведению путем обеспечения охраны порядка и решения организационных вопросов.
В 1993 г. была принята Конституция Российской Федерации, которая предопределила формирование отличного от предыдущего государственного правового порядка, а также ознаменовала начало нового современного этапа правового регулирования свободы собраний, построенного на конституционных принципах современного демократического правового государства.
Таким образом, кратко изложенный нами исторический генезис административно-правового регулирования правоотношений в сфере организации и проведения массовых мероприятий политического характера позволяет выявить его этапность:
1 этап: с начала XVIII в. по 1905 г. - характеризовался полным запретом на проведение собраний и сходов граждан, который был обеспечен возможностью применения мер административного пресечения, а также установлением для виновных различных мер уголовной ответственности;
2 этап: с 1905 г. по апрель 1917 г. - характеризовался предоставлением частичного, ограниченного решениями государственной администрации права граждан на собрания по политическим и социально-экономическим мотивам;
3 этап: с 1917 г. по 1936 г. - характеризовался применением со стороны органов государственной администрации классового подхода к решению вопросов о реализации права собраний - от полной свободы гражданской активности для рабочих и беднейшего крестьянства до абсолютного запрета такой деятельности со стороны «антисоветских» слоев общества;
4 этап: с 1936 г. до начала 90-х годов ХХ в. - содержал в различные годы разные вариации возможностей реализации рассматриваемых прав, которые в основном могли быть воплощены в жизнь лишь в целях укрепления и развития социалистического строя;
5 этап: с принятия в 1993 г. Конституции Российской Федерации и по настоящее время - характеризуется не только провозглашением права граждан на организацию и проведение массовых
публичных мероприятий, но и установлением наиболее общих демократических пределов его осуществления: такие мероприятия должны носить мирный характер и проводиться без оружия.
Что касается мер ответственности за правонарушения в рассматриваемой области, то во все исторические периоды они характеризовались применением достаточно широкого спектра наказаний - от денежного штрафа до тюремного заключения на определенный срок, что напрямую было связано с особенностями того или иного политического режима, а также используемых средств и методов укрепления власти в стране.
7 Соборное уложение. 1917. Отд. I. № 98. Ст. 540.
8 Конституции и конституционные акты РСФСР
1 Российское законодательство Х-ХХ веков. - М.: Юрид. лит., 1986. Т. 4. С. 352.
2 Российское законодательство Х-ХХ веков. - М.: Юрид. лит., 1987. Т. 5. С. 311.
3 Тарасов И.Т. Учебник науки полицейского права. Вып. 1. - М.: Печатня С.П. Яковлева, 1891. С. 135.
4 Там же. С. 137.
5 Российское законодательство Х-ХХ веков. - М.: Юрид. лит., 1994. Т. 9. С. 219.
6 Дерюжинский В.Ф. Полицейское право: Пособие для студентов. 4-е изд. - Петроград: Сенатская типография, 1917. С. 91-98.
(1918-1937): Сб. док. / Под общ. ред. А.Я. Вышинского. - М.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1940. С. 24, 162.
9 Там же. С. 25.
10 Елистратов А. И. Административное право РСФСР. -Ленинград: Государственное издательство, 1925. С. 65-66.
11 Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 8 апреля 1929 г. «О религиозных объединениях» // Свод законов РСФСР. 1988. Т. 1. С. 862.
12 Скуратов Ю.И. Свобода собраний, митингов и демонстраций: теория и практика // Сов. гос. и право. 1989. № 7. С. 36.
13 Там же. С. 35.
14 Веремеенко И., Воробьев В., Якимов А. Митинги, демонстрации, собрания // Соц. законность. 1989. № 6. С. 52.
15 Данная норма была введена Указом Президиума ВС РСФСР от 29 июля 1988 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1988. № 31. Ст. 1005.
16 Скуратов Ю.И. Политические свободы граждан СССР: проблемы реализации // Конституционная реформа в СССР. - М., 1990. С. 74; Кряжков В.А. Развитие институтов непосредственной демократии // Сов. гос. и право. 1988. № 9. С. 30; Аметистов Э.М., Бородин С.В., Карташкин В.А. и др. Закон суров. Но таков ли закон? // Сов. культура. 1988. 27 окт.; Дмитриев Ю.А., Кунделев В.В. Проблемы правового регулирования свободы собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР в условиях строительства социалистического правового государства // Советы и перестройка: Сборник. - М., 1990. С. 58.
