CC BY
46
УДК 342.237.17 О. А. Марушш
Навчально-науковий шститут права та психологи Нащонального унiверситету "Львiвська полггехшка", аспiрант кафедри адмтстративного та iнформацiйного права
АДМ1Н1СТРАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРИНЦИПУ ЗАКОННОСТ1 У СФЕР1 ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛ1ННЯ
© Марушш О. А., 2015
Розкрито 3míct i сутнкть державного управлiння та забезпечення принципу законност в його дiяльностi. Адже саме принцип 3aKOHHOCTi дае можливiсть функщонувати систем! державного управлшня, здшснювати щлеспрямований вплив на суспшьш вщносини, надавати управл!нськ! послуги тощо.
Ключов! слова: законнкть, державне управлшня, виконавча влада, гарантн законност!, адмшктративно-правове регулювання.
А. А. Маруший
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Раскрыто содержание и сущность государственного управления и обеспечено принципы законности в его деятельности. Ведь именно законность позволяет функционировать системе государственного управления, осуществлять целенаправленное воздействие на общественные отношения, оказывать управленческие услуги и т. п.
Ключевые слова: законность, государственное управление, исполнительная власть, гарантии законности, административно-правовое регулирование.
O. A. Marushiy
ADMINISTRATIVE FRAMEWORK PRINCIPLE OF LEGALITY IN PUBLIC ADMINISTRATION
The authors elucidate the meaning and essence of governance and ensuring the principle of legality in its activities. After all, the principle of legality lets you operate the system of public administration, carry out meaningful impact on social relations, to provide management services and so on.
Key words: legitimacy, governance, executive power, guarantees of legality, administrative and legal regulation.
Постановка проблеми. У процеш функщонування оргашв державно!' влади i насамперед и виконавчо! гшки законшсть проявляеться у тому, що усi ршення, як приймаються органами управлшня, повинш ввдповвдати чинному законодавству та встановленим законом процедурам i формам, не виходити за межi компетенци цього органу, i не суперечити загальним конституцшним принципам, як формують основи функщонування правово! системи Укра'ни.
Незалежно ввд того, про яку саме сферу державного управлшня йдеться, у процесi адмтстративно-правового регулювання вщносин державного управлшня першочерговим завданням е чггке встановлення компетенци та надшення органiв державно!' влади та !х посадових ошб державно-владними повноваженнями. У цьому сенш обов'язковою умовою вживання такого
поняття, як "законшсть", е фактом юнування самих законiв, оскшьки за умови виникнення правового вакууму, ми не тшьки не можемо говорити про чггке визначення правового статусу тих чи шших органiв у системi виконавчо!' влади, але й загалом стае неможливим вживання такого словосполучення, як "ввдповщшсть д1й органу влади чинному закону".
Аналiз досл1дження проблеми. Рiзноманiтнi аспекти, що стосуються розкриття змiсту та сутi державного управлшня, розробки принципiв, на яких будуеться дмльшсть органiв влади щодо здшснення управлiнських функцiй, розглядають працi таких вчених, як: В. Б. Авер'янов, О. М. Бандурка, Ю. П. Битяк, В. Т. Бшоус, В. В. Богуцький, I. Л. Бородш, I. П. Голоснiченко, Р. А. Калюжний, В. К. Колпаков, А. Т. Комзюк, П. П. Михайленко, О. М. Музичук,
B. Л. Ортинський, О. I. Остапенко, В. П. Петков, О. П. Рябченко, М. Ф. Селiвон, О. В. Серьогш,
C. С. Сливка, М. П. Стрельбицький, Л. М. Стрельбицька, I. К. Туркевич, О. Ф. Фрицький, К. Ф. Шеремет, О. М. Якуба, Х. П. Ярмаю, С. М. Яровий та ш.
Мета роботи - дослвдити державне управлшня як специфiчний рiзновид дмльносл оргашв держави, основним призначенням якого е оргашзацм виконання правових акпв та шших ршень державних оргашв, передушм на основi принципу законности
Виклад основного матерiалу. Сьогоднi у нашш державi процес вдосконалення системи державного управлшня е особливо актуальним, передусiм в контекстi адмiнiстративно-правовоi реформи, а також намагань Украшсь^' держави стати повноправним членом европейського простору. Для цього важливе значення мае питання адмтстративно-правового забезпечення принципу законносл у дмльносп ушх органiв державного управлшня. Зрозумшо, що сьогоднi принцип законносп вiдiграе одну з ключових ролей у функцiонуваннi не тшьки оргашв державноi влади, але й суспшьства загалом [1, с. 215].
Натомють багато дослiдникiв наголошують на тому, що у сферi державного управлшня та адмтстративно-правових вiдносин принцип законносп вiдiграе визначальну роль. Зокрема, М. Баглай та В. Туманов описують законшсть, як процес суворого додержання Конституцй та законiв, а також шших правових акпв ушма органами державноi влади, мiсцевого самоврядування, посадовими особами i громадянами [2, с. 143].
Насамперед потрiбно зазначити, що тд державним управлiнням розумтоть певний вид дiяльностi органiв держави, що мае виконавчий i розпорядчий характер, полягае в оргашзуючому впливi на суспiльнi вiдносини шляхом застосування державно-владних повноважень [3, с. 119-120].
У вггчизнянш адмiнiстративно-правовiй науцi радянського перюду категорiя "державне управлiння" вважалася базовою i домiнуючою. Адже саме адмшктративне право як фундаментальна галузь правовоi системи спрямовувалось переважно на регулювання суспшьних вiдносин у процесi здiйснення державного управлiння. У цей час вказана категор1я так i не отримала однозначного тлумачення. У науковш лiтературi доволi активно дискутувалось спiввiдношення т. зв. "широкого" i "вузького" тлумачень поняття державного управлшня. Причому з часом все 6шьшо!' переваги набувала тенденцм його широкого розумшня, тобто, як такого, що здшснюеться не лише спецiалiзованими виконавчо-розпорядчими органами, а й ушма видами державних оргашв (у зв'язку iз цим школи пропонувався i окремий термш - "управлiння державними справами", на противагу термшу "державне управлшня") [4, с. 13].
Натомють сьогодш, iз запровадженням в Украiнi конституцшного принципу розпод1лу державноi влади подiбна класифiкацiя видiв державноi дiяльностi втратила свое значення. Основними видами дмльносл держави тепер вважаеться здшснення: а) законодавчо!' влади; б) виконавчо!' влади; в) судово!' влади. Отже, такий вид, як "державне управлшня", за новою класифшацшною схемою не потрапляе до перелшу основних видiв державноi дiяльностi.
Проте це аж нмк не означае, що, власне, явище "державне управлiння", а отже, i вiдповiдна категор1я (поняття) зникають зi змiсту державноi дiяльностi.
Державне управлшня як специфiчний рiзновид дмльносп органiв держави iснувало i продовжуе юнувати цшком об'ективно. Адже його основне призначення - оргашзацм виконання правових актв та iнших ршень державних органiв шляхом рiзного роду владно-розпорядчого впливу на суспшьш ввдносини та процеси не тiльки збертаеться, але й набувае все бшьшого значення в умовах загальноi трансформацй ролi держави у новостворюваному громадянському суспшьстш з його ринковими мехашзмами, стандартами демократичноi та вiдкритоi державноi влади.
Отже, стае зрозумшим, що на розглядуваному рiвнi наукового узагальнення використовувати у "широкому" розумiннi термiн "державне управлшня" немае жодно!' потреби. Доцшьшше знайти iнший прийнятний термiн - на кшталт "державний вплив на суспшьш процеси" - для визначення усiеi сукупносл напрямiв реалiзацii влади з боку держави загалом в штересах оргашзуючого впливу на життедмльшсть суспшьства.
Водночас треба погодитися з думкою В. Б. Авер'янова, що саме "вузьке" розумшня державного управлшня мае бути переважаючим у галузевих державно-управлшських дослвдженнях, зокрема й в адмтстративно-правовш науцi. У зазначеному тлумаченш державне управлiння - у цшсному виглядi або у виглядi сво'х окремих функцiй, форм, методiв та шших елементiв змiсту - у тому чи шшому обсязi здшснюеться рiзними державними органами, що належать до рiзних гшок державноi влади.
Закономiрно, що для органiв виконавчоi влади державне управлiння е одним з проввдних напрямiв дiяльностi (хоча далеко не всеохопним, а тим бшьше не единим). Для шших же видiв оргашв державноi влади управлшська дiяльнiсть мае допомiжне значення щодо !'х профшьних завдань i функцiй. Проте i в цих випадках йдеться про здiйснення державного управлшня як особливого виду дiяльностi [4, с. 13-14].
Вщомий украшський учений-адмтстративют В. К. Колпаков пiд державним управлшням розумiе специфiчну дiяльнiсть держави, що проявляеться у функщонуванш низки уповноважених структур (органiв) з реалiзацii виконавчо-розпорядчих функцiй, що безперервно, планомiрно, владно i в межах правових установок впливають на суспшьну систему з метою и вдосконалення, ввдповщно до публiчних iнтересiв [5, с. 18].
На нашу думку, важливо видшити той факт, що на розвиток сучасних теорш державного управлшня значний вплив мала парадигма технократичного мислення, яка пропонуе передачу управлшня менеджерам i перетворення процесу управлшня на певний технолопчний процес [6, с. 94-104]. "Сощальний штелект", уособлений у досягненнях науково-техшчного прогресу, на думку технократа, здатний виршити уш нагальш суспiльнi проблеми, здiйснити експертизу будь-яких полiтичних i управлшських рiшень та !'х соцiальних насладив. Але така абсолютизацм науково-технологiчних чинниюв, як свiдчить сусп1льний розвиток, не може пояснити повною мiрою особливосп соцiальних процесiв, отже, в сучаснш науковiй лiтературi ведуться дослiдження, яю грунтуються не лише на технократичнш парадигмi мислення, а включають анашз наявностi соцiальноi iдеi, моделi або програм, здатних забезпечити стабшьшсть i злагоду у суспiльствi, спроможнiсть створити сво!' нацiональнi структури управлiння, вивчення потреби у полггиках, якi користуються довiрою народу або його 6шьшо!' частини, наявнiсть хоча б мтмального консенсусу у суспiльствi щодо фундаментальних ц1нностей i толерантного ставлення до шакомислячих [7, с. 43].
Державне управлшня у наш час все бшьше набувае характеру такоi дмльносп, яка теоретично мае випереджати суспшьно-юторичну практику, ввдповвдати законам об'ективного свггу, визначати межi та можливостi управлшня у зв'язку з тим, що сощальш програми та вдеали, що створюються людьми, можуть приводити не лише до позитивних, але i до негативних наслвдюв, якщо вони суперечать об'ективним законам природи i сусп1льства, потребам та 1нтересам людей [8, с. 53].
Державному управлшню притаманш усi ознаки виконавчоi влади. У процеш реалiзацii виконавчоi влади ввдбуваються вт1лення у життя закотв та iнших нормативних актiв держави, практичне застосування усiх важелiв державного регулювання i управлiння важливими процесами суспшьного розвитку. Проте було б перебшьшенням говорити про ц1лком самостшне, а тим больше автономне, юнування виконавчоi влади щодо iнших гшок влади. Адже державна влада - як
здатшсть держави приймати обов'язковi рiшення та домагатися !х виконання - явище цiлiсне. Воно шгегруе усi прояви полггично!' волi народу як единого джерела (суверена) влади у державу тобто подшяеться не сама влада, а функщонально-структурний механiзм 11 здшснення.
Саме об'ективне призначення виконавчо! влади - виконання закошв та шших правових акпв -пiдтверджуе едшсть цiеi гшки влади зi змютом державного управлiння, тобто управлiнськоi дмльносп держави [9, с. 238-239].
Виконавча влада здшснюеться системою спецiально створюваних суб'ектiв - органами виконавчо! влади рiзних рiвнiв, надшених виконавчою компетенщею, що не властива органам законодавчо! та судово! влади. Через систему цих оргашв виконавчо! влади здшснюеться державне управлшня, виконавча та розпорядча дмльшсть.
Державнi органи виконавчо! влади уповноважет дмти самостiйно у межах компетенцй, визначено! Конституцiею Укра!ни та законами, без якихось узгоджень з органами шших гшок влади.
Виконавча влада орiентована насамперед на реалiзацiю закошв. Ввд iнших гшок влади вона принципово вiдрiзняеться предметом i сферою свое! дiяльностi, !"! основне призначення -оргашзацм виконання актiв законодавчо! влади та iнших нормативних акпв, тому вона й називаеться "виконавчою владою" i характеризуеться тим, що мае власне поле для суспшьних ввдносин щодо реалiзацii сво!х повноважень.
Державш органи виконавчо! влади надшеш, згiдно з Конституцiею Укра!ни, також повноваженнями щодо видання нормативних акпв та участю у законотворчому процесс
Важливою ознакою виконавчо! влади, на переконання Н. Р. Нижник, е й оргашзуючий характер. У нш зосереджена уся реальна практична робота щодо здшснення закошв, акпв вищого керiвництва. Вона переводить полiтичнi проблеми в оргашзацшш, об'еднуе зусилля громадян, наводить порядок, пвдтримуе його у нормальних та екстремальних умовах [10, с. 13].
Виконавча влада, як одна з гшок державно! влади, надшена низкою особливостей, що ввдображаеться на характерi та визначенш органу виконавчо! влади. На думку Б. М. Габрiчiдзе, основними ознаками органу виконавчо! влади е те, що вш:
1) складова мехашзму (системи) виконавчо! влади;
2) дiе (функщонуе) у сферi виконавчо! влади, а не будь-яко! iншоi;
3) виступае за дорученням вiд iменi держави;
4) реалiзовуе дiяльнiсть виконавчого та розпорядчого характеру;
5) мае власне бачення, свою структуру, застосовуе властивi йому форми i методи дмльносл [11, с. 98].
З огляду на це, учений сформулював визначення: орган виконавчо! влади - складова мехашзму (системи) виконавчо! влади, дiе у сферi виконавчо! влади, виступае за дорученням i ввд iменi держави; здшснюе дiяльнiсть виконавчого i розпорядчого характеру, мае власну компетенщею, свою структуру, застосовуе властивi йому форми та методи дмльносл [11, с. 99].
Отже, серед загально! системи вимог до дмльносп оргашв у сферi державного управлiння е неухильне дотримання норм чинного законодавства, а отже, принципу законности Потрiбно наголосити, що значним кроком у напрямку адмтстративно-правового забезпечення законностi i формування законодавчо! бази функцiонування цшсно! та вiдповiдальноi адмiнiстративноi системи стало прийняття Закону Укра!ни вiд 7 жовтня 2010 року "Про Кабшет Мiнiстрiв Укра!ни" та Закону Укра!ни вiд 17 березня 2011 року "Про центральш органи виконавчо! влади". Уим прийняття цих законiв не виршило i не могло виршити усiх iснуючих проблем у сферi забезпечення законностi в регулюваннi ввдносин державного управлшня.
Наголошуючи на значенш забезпечення принципу законностi у регулюванш вiдносин державного управлiння, передусiм з позицй адмiнiстративного права, необхiдно звернути увагу на чiтку законодавчу регламентащю форм i способiв само! адмтстративно! дiяльностi, оскшьки за умов правово! невизначеностi, недосконалостi законодавчо! бази ми не можемо говорити аш про принцип, аш про метод, аш про режим законностi. Бшьше того, якщо ми виходитимемо з класичного для юридично! науки розумiння законности як "верховенства закону над шшими
нормативно-правовими актами чи документами", то i в цьому разi неточшсть i недосконалiсть законодавчого регулювання може призвести не тшьки до виникнення колiзiй у законодавства але й до того, що норми Конституцй Украши не будуть реалiзовуватись з причин вiдсутностi вщповщних правових механiзмiв.
Однак цшком зрозумшо, що, характеризуючи актуальнi адмiнiстративно-правовi проблеми забезпечення принципу законносп в регулюванш вiдносин державного управлiння, повинно йтися не лише про iснуючi проблеми розвитку системи адмтстративного законодавства в Украшу а насамперед про те, що у самш сферi державного управлшня iснуе багато проблем, що породжуються вiдсутнiстю чiтко визначеноi iерархiчноi структури нормативно-правових актiв.
У результат цього на рiвнi ввдомчо!' адмiнiстративноi нормотворчостi нерiдко приймаються пiдзаконнi акти, як значною мiрою змiнюють сферу законодавчого регулювання тих чи шших ввдносин, прямо суперечать закону, вихолощують його змiст, стають причиною порушення прав i свобод людини i громадянина.
Висновки. Отже, становлення i розвиток правовой демократичноi держави неможливi без укрiплення та удосконалення правовоi основи усiх сфер державного та громадського життя. Саме тому упродовж останнiх рокiв законодавчими i виконавчими органами державноi влади Украши здшснювався активний правотворчий процес, результати якого передбачали докоршне полiпшення правового регулювання ушх сфер життедiяльностi суспшьства. Натомють одним з основних завдань юридично!' науки е пiдготовка науково обгрунтованих рекомендацiй з удосконалення законодавства. Маеться на увазi не прийняття виключно нових законiв, оскшьки 1хня кшьюсть ще не свiдчить про достатню урегульовашсть законодавством суспшьних вiдносин i на цiй основi змiцнення законности а необхiднiсть ново!', вищо!' якосл !'х реалiзацii, дiевих механiзмiв !'х забезпечення з неухильним дотриманням принципу законносп у сферi державного управлшня.
1. Розова Т. В. Специфика становлення громадянського сустльства в Укралнг / Т. В. Розова, В. Ю. Барков. - Одеса, 2003. - С. 215. 2. Баглай М. В. Малая энциклопедия конституционного права / М. В. Баглай, В. А. Туманов. - М., 1998. - С. 143. 3. Юридична енциклопедгя: в 6 т. /ред. кол.: Ю. С. Шемчушенко (в\дп. ред.) та 1н. - К.: Украгнська енциклопедгя, 1999. - Т. 2: Д - Й. - 744 с. 4. Державне управлшня: проблеми адмшгстративно-правовог теори та практики / за заг. ред. Б. В. Авер'янова. - К.: Факт, 2003. - 384 с. 5. Адмтгстративне право Укрспни: тдруч. / В. К. Колпаков, О. В. Кузьменко. - К.: Юртком 1нтер, 2003. - 544 с. 6. Адамов Б. I. Вплив державного управлшня на формування 1нформац1йног вгдкритостг як основи социального партнерства в укралнському сустльсвг / Б. I. Адамов, Н. Г. Дгденко: зб. наук. пр. ДонДУУ "Управлшня дгяльтстю органгв державног влади": Сергя "Державне управлшня". - Донецьк: ДонДУУ, 2006. - Т. VII. - Вип. 71. - С. 94-104. 7. Алехин В. В. Философия управления (социально-гуманитарные проблемы): моногр. /В. В. Алехин, Л. В. Алехина, В. В. Бурега, С. Ф. Поважный; под общ. ред. В. В. Алехина. - Донецк: ДонГАУ, 1999. - 294 с. 8. Дгденко Н. Г. Державне управлшня I соцгальне партнерство: актуальна проблеми теориг практики: моногр. / Н. Г. Дгденко. - Донецьк: Схгдний видавничий д\м, 2007. - 404 с. 9. Авер 'янов В. Виконавча влада в Украгнг та гг правове регулювання // Вгсник Академи правових наук Украгни: до 10-ргччя Академи правових наук Украши. -2003. - № 3. - С. 238-253. 10. Державна виконавча влада в Укралнг: формування та функщонування: зб. наук. пр. /кол. авт.; наук. кер. Н. Р. Нижник. - К.: Вид-во УАДУ, 2000. - 224 с. 11. Административное право России: учеб. / Б. Н. Габричизе, А. Г. Чернявский, С. М. Кузнецов. -2-е изд., перераб. и доп. - М. : ТКВелби, 2008. - 680 с.
