CC BY
17
ПРОБЛЕМЫ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
DOI: 10.24412/2076-1503-2023-5-125-128 NIION: 2018-0076-5/23-316 MOSURED: 77/27-023-2023-5-316
ФОМИНА Татьяна Федоровна,
кандидат педагогических наук, доцент, доцент кафедры административной деятельности ОВД Санкт-Петербургского университета
МВД России, e-mail: fatzoes@yandex.ru
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ И ПРАВОПОРЯДКА ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ: ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Аннотация. В статье автор исследует проблемы административно-правового обеспечения законности и правопорядка в деятельности субъектов исполнительной власти. Аргументировано, что одной из системных проблем в данной области является законодательное регулирование широты усмотрения должностных лиц. По результатам проведенного исследования автор формулирует ряд предложений по совершенствованию подходов к законодательному регулированию обеспечения законности и правопорядка при реализации исполнительной власти.
Ключевые слова: законность, правопорядок, исполнительная власть, дискреционные полномочия, административно-правовой акт.
FOMINA Tatyana Fedorovna,
Candidate of Pedagogical Sciences, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Administrative Activities of St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia
ADMINISTRATIVE AND LEGAL PROVISION OF LAW AND ORDER IN THE IMPLEMENTATION OF EXECUTIVE POWER: PROBLEMS OF LEGISLATIVE REGULATION
Annotation. In the article, the author explores the problems of administrative and legal support of law and order in the activities of the subjects of the executive branch. It is argued that one of the systemic problems in this area is the legislative regulation of the breadth of discretion of officials. Based on the results of the study, the author formulates a number of proposals for improving approaches to legislative regulation of law and order in the implementation of the executive branch.
Key words: legality, law and order, executive power, discretionary powers, administrative and legal act.
Общественные отношения, возникающие в связи с реализацией исполнительной власти, составляют один из крупнейших блоков предмета административного права. В зону ответственности исполнительной власти входит значительный сегмент административно-правового обеспечения формирования и функционирования режима законности. Как отмечалось выше, органы исполнительной власти осуществляют контрольно-надзорные полномочия, как общего, так и специального характера, посредством которых должен поддерживаться правопо-
рядок. При этом функции исполнительной власти не ограничиваются лишь контролем и надзором. Важнейшая функция органов исполнительной власти - реализация государственной политики (государственного управления) в конкретных областях общественных отношений, подзаконное организационно-распорядительное правовое регулирование этих отношений. Еще одна ключевая функция системы исполнительной власти в России - оказание государственных услуг.
Очевидно,что о законности и правопорядке в обществе говорить бессмысленно, если каче-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2023
ство реализации всех вышеперечисленных функций со стороны органов исполнительной власти будет низким. И тем более не может идти речи о законности и правопорядке внутри государства в ситуации, когда нарушения со стороны самих органов исполнительной власти носят регулярный и системный характер. Следует согласиться с тем, что при всей значимости правомерного поведения граждан, как условия сокращения преступности и правонарушений, утверждение режима законности и правопорядка начинается с правомерного «поведение» самого государства, легитимности образования органов государственной власти, четкости юридической нормированности их компетенции, предметов ведения, прав и обязанностей [6, с. 23].
Исполнительная власть, реализация которой сама по себе призвана обеспечивать законность и правопорядок, в равной степени сама должна подлежать эффективному воздействию посредством способов обеспечения законности. Безусловно, государственный контроль за органами исполнительной власти - это задача иных ветвей власти (представительной, судебной). Сложно переоценить в этом смысле и роль Президента РФ, который обладает широким перечнем контрольных полномочий, в том числе и по отношению к органам исполнительной власти. Кроме того, существует межведомственный и внутриведомственный контроль в рамках системы самой исполнительной власти.
Вместе с тем, реальное состояние режима законности и правопорядка в правоприменительной деятельности органов исполнительной власти далеко неидеально. Прежде всего, это касается соблюдения прав и законных интересов субъектов административно-правовых отношений -физических и юридических лиц. Учитывая многоа-спектность и широту предмета исполнительной власти, административно-правовой обеспечение режима законности и правопорядка в правоприменительной деятельности возможно исключительно на основе комплексного и системного подхода. Применение административно-правовых средств обеспечения законности и правопорядка должно осуществляться в нескольких направлениях, первичным из которых является совершенствование законодательного регулирования.
Совершенствование законодательного регулирования форм и методов управленческой деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц направленно на исключение (или, по крайней мере, - снижение вероятности) неправомерных действий со стороны представителей исполнительной власти. Данное направление предполагает модернизацию правовых правил и процедур внутриаппаратной и внешней дея-
тельности органов исполнительной власти, как на законодательном, так и на подзаконном уровне. Нормативное регулирование деятельности должно обеспечить наличие четкого нормативно-правового (материального и процессуального) ограничения сферы административного усмотрения должностных лиц при реализации ими своей компетенции, обеспечении беспрепятственного осуществления участниками общественных отношений своей правосубъектности. В этой связи в научной литературе обсуждается проблема так называемых дискреционных полномочий.
Как отмечает Ю.П. Соловей, осуществление публичной администрацией именно дискреционных полномочий таит в себе, как показывает административная и судебная практика, наибольшую угрозу правам, свободам и законным интересам граждан, правам и законным интересам организаций. Печально, но сегодня нет ни одного отечественного законодательного акта, в котором эксплицитно предусматривалась бы система принципов осуществления публичной администрацией дискреционных полномочий. Есть лишь отдельные, фрагментарные положения, содержащиеся в нормативных правовых актах различной юридической силы и тематики, которые в той или иной мере выражают такие принципы или, по крайней мере, содержат о них упоминание [5, с. 5].
С приведенным выше мнением следует согласиться. Отсутствие четкости и системности при законодательном оформлении принципов принятия решения в условиях наличия административного усмотрения непосредственно влияет на режим законности и правопорядка в деятельности органов исполнительной власти. Рассмотрим пример из судебной практики. ООО «...» обратилось с иском в арбитражный суд, требуя от ответчика в лице МВД России возместить убытки, понесенные в результате неправомерных действий сотрудников ДПС ГИБДД. Из фабулы дела следует, что наряд ДПС ГИБДД остановил принадлежащее ООО «...» транспортное средство и выявил признаки административного правонарушения, предусмотренного частью первой ст. 12.3 КоАП РФ, так как водитель по неосторожности не имел себе водительского удостоверения. При этом сотрудники ДПС ГИБДД применили меру административно-правового обеспечения, предусмотренную ст. 27.13 КоАП РФ - задержали транспортное средство и поместили его на штрафную стоянку. Данная мера была применена, несмотря на то, что была возможность замены водителя - в салоне задержанного автомобиля ехал второй водитель, имевший водительское удостоверение, являющийся сотрудником ООО «...» и имевший возможность продолжить движение на автомобиле, продолжив тем самым испол-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2023
нять обязательства ООО «...». Однако, доводы руководства ООО «...» и его водителей сотрудников ДПС ГИБДД не убедили, и автомобиль был задержан.
В исковом заявлении ООО «...» требует от МВД России возместить дополнительные расходы на оплату хранения транспортного средства на стоянке, проезд сотрудника истца С. из Москвы до места хранения транспортного средства, проживание сотрудников истца Р. и А. в гостинице в течение двух суток, уплату контрагенту неустойки за просрочку поставки товара. Основным доводом истца было то, что в применении сотрудниками ДПС ГИБДД меры принудительной меры в виде задержания транспортного средства не было необходимости. Каких-либо препятствий для объективного и всестороннего рассмотрения данная мера не преодолевала, а, следовательно, носила характер избыточной и необоснованной меры. В свою очередь должностные лица ДПС ГИБДД ссылались на ст. 27.13 КоАП РФ, которая формально давала им все основания применить задержание транспортного средства. Дополнительных аргументов против иска со стороны органов внутренних дел приведено не было. В результате судья удовлетворил требования истца. Как отметил суд, применение меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении не может быть признано законным, если ее применение осуществлялось хотя и в рамках установленных законом полномочий, но в нарушение принципов разумности и соразмерности при отсутствии достаточных фактических оснований либо не соответствовало целям, на достижение которых могут быть направлены такие меры, а сама мера не являлась необходимой [1, с. 11].
В описанной ситуации суд исходил не из буквы закона (озвученной представителем МВД России), а из его духа. Такой подход в судебной практике является скорее исключением, нежели правилом. Суды, стремясь обеспечить не только формальное соблюдение закона, но его сбалансированное и разумное применения, вынуждены искать для таких действий правовую основу. Вместе с тем, приведенный пример представляет собой скорее исключение из правил. В большинстве случаев судебным органам легче сослаться не наиболее очевидную правовую норму, признав действия административного органа законными с формальной точки зрения.
В научной литературе предлагаются различные варианты законодательных решений, которые бы снизили негативное воздействие дискреционных свойств административных полномочий на режим законности и правопорядка. А.В. Гир-виц, поддерживая предложение о принятии Феде-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2023
рального конституционного закона «О федеральных органах исполнительной власти», считает необходимым закрепить в нем в качестве одной из гарантий реализации принципа законности при осуществлении дискреционных полномочий положение об обязанности должностных лиц федеральных органов исполнительной власти применять в предусмотренных законом случаях усмотрение в соответствии с целями, для которых оно установлено, и при соблюдении определенных законом границ усмотрения [2, с. 71].
По мнению Ю.П. Соловья оптимальным способом развернутого законодательного воплощения системы принципов осуществления публичной администрацией дискреционных полномочий выступает, как показывает опыт развитых государств, включение соответствующих положений в системном виде в закон об административных процедурах [5, с. 9]. Идею принятия законодательного акта, закрепляющего единые принципы публичного управления, разделяют и другие адми-нистративисты [3, с. 48; 4, с. 45].
На наш взгляд, такое направление административно-правового обеспечения законности и правопорядка, как совершенствование нормативно-правовых основ публичного управления в части реализации дискреционных полномочий, действительно должно осуществляться в рамках единой законодательной формы. Предметом правового регулирования такого акта должны стать принципы и требования к осуществлению публичных управленческих функций органами как государственной, так и муниципальной власти.
В отношении дискреционных актов следует закрепить ряд требований к их принятию. В частности, целесообразно включить принципы, которые будут ограничивать правоприменителя в рамках его административного усмотрения, и ориентировать на пропорциональное и справедливое по отношению к объекту управления применение публичных полномочий. Как представляется, в отношении дискреционных полномочий следует закрепить требование, согласно которому негативные для физических и юридических лиц административные акты подлежат незамедлительной отмене, если:
административно-правовой акт не способен достичь цели его применения;
законная цель административно-правового акта достигнута;
административно-правовой акт влечет несоразмерные целям его применения негативные последствия.
Юридическое закрепление сформулированных правил предоставит судебным органам правовые основания отменять несправедливые и не
соответствующие целям государственного управления административные акты в ситуациях, когда необходимость такой отмены очевидна, однако, явные нарушения закона с формальной точки зрения отсутствуют. Сформулированные предложения по корректировке административного законодательства, по нашему мнению, станут существенным шагом на пути обеспечения режима законности и правопорядка при осуществлении исполнительной власти.
Список литературы:
[1] Информационное письмо Президиума ВС РФ от 31.05.2011 № 145 «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами» // Вестник ВАС РФ. 2011. № 8. - С. 11 -13.
[2] Гирвиц А.В. Полицейское усмотрение в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации: дисс... канд. юрид. наук. - Нижний Новгород, 2017. - С. 71-78.
[3] Давыдов К.В. Современное состояние и перспективы развития российского законодательства об административных процедурах. Проект федерального закона «Об административных процедурах и административных актах в Российской Федерации // Журнал административного судопроизводства. 2017. № 1. - С. 47-69.
[4] Кононов П.И., Стахов А.И. О проекте Федерального закона «Об административном производстве в Российской Федерации» // Журнал административного судопроизводства. 2017. № 3. - С. 40-52.
[5] Соловей Ю.П. Принципы осуществления публичной администрацией дискреционных пол-
номочий // Административное право и процесс. 2018. № 7. - С. 5-12.
[6] Хесина Н.М. Административно-правовое обеспечение режима законности и правопорядка в Российской Федерации: монография. - М.: Юнити: Закон и право, 2004. - С. 23-29.
Spisok literatury:
[1] Informacionnoe pis'mo Prezidiuma VS RF ot 31.05.2011 № 145 «Obzor praktiki rassmotreniya arbitrazhnymi sudami del o vozmeshchenii vreda, prichinennogo gosudarstvennymi organami, organami mestnogo samoupravleniya, a takzhe ih dolzh-nostnymi licami» // Vestnik VAS RF. 2011. № 8. - S. 11 -13.
[2] Girvic A.V. Policejskoe usmotrenie v deya-tel'nosti organov vnutrennih del Rossijskoj Federacii: dis. ... kand. yurid. nauk. - Nizhnij Novgorod, 2017. - S. 71-78.
[3] Davydov K.V. Sovremennoe sostoyanie i perspektivy razvitiya rossijskogo zakonodatel'stva ob administrativnyh procedurah. Proekt federal'nogo zakona «Ob administrativnyh procedurah i administrativnyh aktah v Rossijskoj Federacii // ZHurnal administrativnogo sudoproizvodstva. 2017. № 1. - S. 47-69.
[4] Kononov P.I., Stahov A.I. O proekte Federal'nogo zakona «Ob administrativnom proizvodstve v Rossijskoj Federacii» // ZHurnal administrativnogo sudoproizvodstva. 2017. № 3. - S. 40-52.
[5] Solovej Yu.P. Principy osushchestvleniya publichnoj administraciej diskrecionnyh polnomochij // Administrativnoe pravo i process. 2018. № 7. - S. 5-12.
[6] Hesina N.M. Administrativno-pravovoe obe-spechenie rezhima zakonnosti i pravoporyadka v Rossijskoj Federacii: monografiya. - M.: Yuniti: Zakon i pravo, 2004. - S. 23-29.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2023
