CC BY
55
Раздел 3. Административная деликтология
МАКАРЕИКО Н.В., доктор юридических наук, доцент, [email protected] Кафедра административного права и процесса; Нижегородская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации, 603950, г. Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3
MAKAREYKO N.V.,
Doctor of Legal Sciences,
Associate Professor,
Chair of administrative law and process;
Nizhny Novgorod Academy
of the Ministry of the Interior
of the Russian Federation,
Ankudinovskoe Highway 3,
Nizhny Novgorod, 603950,
Russian Federation
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ И БЕЗОТВЕТСТВЕННОСТЬ, ИХ ВЗАИМОСВЯЗЬ С НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТЬЮ*
Аннотация. В статье рассмотрены теоретические вопросы обеспечения национальной безопасности, применяемых при этом методов. Акцент сделан на административной ответственности как виде юридической ответственности, которая в настоящее время получила широкое применение в ходе обеспечения национальной безопасности и отдельных ее видов. Относительная простота реализации, оперативность получения результатов провоцируют правоприменителей на необоснованное использование названного правоохранительного средства. В силу этого происходит трансформация административной ответственности в административную безответственность, это приводит к нарушению прав, ограничению свобод, возложению дополнительных обязанностей на граждан и юридических лиц, дистанцированию от создания правового государства и формирования гражданского общества. Ситуация усугубляется высокой динамикой законодательства об административных правонарушениях, бессистемным внесением в него изменений и дополнений как на федеральном, так и на региональном уровне. Делается аргументированный вывод, что стабильность и качество законодательного регулирования административной ответственности оказывают непосредственное влияние на ее применение, в ряде случаев приводят к ее трансформации в административную безответственность, которая негативно сказывается на обеспечении национальной безопасности. Автором сформулированы предложения по преодолению административной безответственности.
Ключевые слова: административная ответственность; административное принуждение; административная безответственность; национальная безопасность.
Для цитирования: Макарейко Н.В. Административно-правовая ответственность и безответственность, их взаимосвязь с национальной безопасностью // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2020. N 2 (52). С. 25-38.
ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY AND IRRESPONSIBILITY, THEIR RELATIONSHIP WITH NATIONAL SECURITY**
Annotation. The theoretical issues of ensuring national security and the methods used in this process are analyzed in the article. The emphasis is placed on administrative responsibility as a type of legal responsibility, which is currently widely used in the process of ensuring national security and its particular types. The relative simplicity of its implementation and the promptness of obtaining results provoke law enforcement officers on unreasonable use of this law enforcement
* Исследование выполнено при поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ), проект N 19-011-00083 А «Юридическая ответственность в механизме обеспечения национальной безопасности».
** The article was supported by the Russian Foundation for Basic Research (RFBR), project No. 19-011-00083 A «Legal Responsibility in the Mechanism of Ensuring National Security».
action. Because of this, administrative responsibility is transformed into administrative irresponsibility, which leads to violation of rights, restriction of freedoms, imposing additional duties on citizens and legal entities, distancing from the creation of the rule of law and the formation of civil society. The situation is complicated by the high dynamics of legislation on administrative offences and unsystematic introducing amendments and additions at both the federal and regional levels. A reasoned conclusion is made that the stability and quality of the legislative regulation of administrative responsibility have a direct impact on its application, and in some cases lead to its transformation into administrative irresponsibility, which negatively affects the mechanism of ensuring national security. The proposals for overcoming administrative irresponsibility are formulated by the author of the article.
Keywords: administrative responsibility; administrative coercion; administrative irresponsibility; national security.
For citation: Makareyko N.V. Administrative responsibility and irresponsibility, their relationship with national security // Legal Science and Law Enforcement Practice. 2020. No. 2 (52). P. 25-38.
Введение. Предваряя содержательное рассмотрение заявленной темы, необходимо отметить ряд базовых положений, на которые мы будем опираться в процессе исследования. Прежде всего, они относятся к представлению об административной ответственности и безответственности, без их осмысления не представляется возможным познать взаимосвязи между ними и национальной безопасностью. В теории административного права традиционно акцентируется внимание на вопросах административной ответственности. Повышенный интерес к данной проблематике объясняется по меньшей мере следующими обстоятельствами.
Во-первых, административная ответственность является наиболее широко применяемым видом юридической ответственности. Такое положение предопределено тем, что в соответствии со ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях включает два блока: федеральный и региональный. Правомочиями по привлечению к административной ответственности обладает широкий круг субъектов административной юрисдикции. В ряде случаев их количество необоснованно увеличивается в угоду решения текущих задач.
Во-вторых, в отличие от других видов административного принуждения, законодательство, регулирующее административную ответственность, на федеральном уровне кодифицировано. Данный способ систематизации избран многими органами законодательной власти субъектов Российской Федерации при формировании региональных законодательных моделей института административной ответственности.
В-третьих, в настоящее время проходит полномасштабная реформа законодательства об административных правонарушениях. В конце марта 2019 года была сформирована межведомственная рабочая группа по подготовке нового КоАП РФ. Результатом ее деятельности явилась разработка следующих законопроектов: Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Федерального закона «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». Указанные законопроекты к 30 января 2020 г. были размещены в сети Интернет на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов для общественного обсуждения, оценки регулирующего воздействия, осуществления независимой антикоррупционной экспертизы.
Административная ответственность в настоящее время выступает в качестве действенного средства обеспечения правопорядка и безопасности. Без всякого преувеличения она является одним из базовых институтов административного права. Ее потенциал позволяет обеспечивать охрану отношений, которые являются предметом регулирования различных отраслей российского права, что свидетельствует о ее универсальном характере. В связи с этим от качественного закрепления и применения административной ответственности зависит эффективность функционирования ряда отраслей и институтов права. При этом следует учитывать специфи-
ку административной ответственности, а именно то обстоятельство, что она одновременно является видом юридической ответственности и административного принуждения.
Несмотря на значительное внимание к данной теме, следует признать, что ее «проблемное поле» далеко не исчерпано. Об этом свидетельствует наличие научных публикаций различных жанров и глубины. В настоящее время в теории административного права сформировалось и активно развивается отдельное научное направление, в рамках которого исследуются причины административных правонарушений и средства противодействия им. Данное направление научного поиска оформилось в виде административной деликтологии [1].
Н.В. Витрук отмечает, что при дифференциации юридической ответственности важную роль играет отраслевой критерий, использование которого позволяет выделить гражданско-правовую, материальную, дисциплинарную, административную и уголовную ответственность [2, с. 93]. Встроенность административной ответственности в систему юридической ответственности свидетельствует о том, что она находится в сложных генетических, функциональных (координационных, субординационных) связях с ее отдельными видами. Познание указанных связей несет в себе важный эвристический потенциал, так как позволяет глубже проникнуть в сущность рассматриваемого явления, наиболее качественно закрепить его в соответствующих источниках, избрать и осуществить наиболее рациональный алгоритм правоприменения.
При исследовании административной ответственности важно учитывать, что она органически встроена в систему юридической ответственности и административного принуждения. В силу этого она аккумулировала в себе свойства как первого, так и второго явления, что в значительной степени усиливает ее потенциал [3, с. 21].
Антиподом административной ответственности выступает административная безответственность. Несмотря на реальность, а не мнимость данного явления, термин «административная безответственность» в настоящее время не включен в административно-правовой тезаурус. Сле-
дует признать, что в общетеоретическом плане предпринимаются попытки изучения названного явления. «Юридическая безответственность» рассматривается под углом зрения аномии философами и социологами [4; 5]. В юриспруденции не сложилось единое представление о юридической безответственности. Ее связывают с правовой антикультурой, делается акцент на низком уровне правосознания субъектов права [6, с. 22-23]. Не отрицая связи между юридической безответственностью и правонарушениями, заметим, что их отождествление ошибочно [7, с. 80]. Очевидно, что совершение правонарушения, в том числе и административного, является одной из форм административной безответственности, но не может быть сведено исключительно к данной форме поведения субъекта права.
Следует признать более глубинную природу безответственности, ее обусловленности рядом факторов административно-правового, духовного-нравственного, организационного, технико-юридического и иного характера. Причина административной безответственности может заключаться и в преувеличении потенциала административной ответственности, ее применения в тех ситуациях, когда она не только не эффективна, но и опасна. Известно, что незаконное применение административной ответственности в ряде ситуаций может выступить катализатором ответного противоправного, в том числе преступного, поведения. Законодатель и правоприменитель должны осознавать и принимать на себя ответственность за установление и применение административной ответственности, экономить ее потенциал. Следует понимать, что оперативность получения результата посредством административной ответственности в ряде случаев оборачивается его неустойчивостью, значительными издержками, в том числе и падением авторитета государственной власти.
При установлении и применении административной ответственности важное значение имеет диагностика и верное определение объекта правоохраны. Следует избегать крайностей, а именно установления административной ответственности в случае ее избыточности, когда по-
зитивный результат может быть получен непринудительным путем. Другой крайностью является отказ от установления административной ответственности, когда такое бездействие может привести к более опасным общественным последствиям. В связи с этим всемерно актуализируется проблема пределов административной ответственности.
Использование системного подхода позволяет сделать вывод о наличии связи между административной ответственностью, безответственностью и национальной безопасностью. Национальная безопасность является тем социально-правовым явлением, от состояния которого зависит сохранение жизни и здоровья граждан, обеспечение устойчивости общественного развития, сохранение государственности. В связи с этим актуальна проблема поиска и применения наиболее эффективных средств обеспечения национальной безопасности. Значимость административной ответственности в решении данной задачи обусловлена необходимостью закрепить и обеспечить применение мер административной ответственности, которые должны стать действенным средством выполнения уполномоченными субъектами (органы государственной власти, местного самоуправления, их должностные лица), а также гражданами и юридическими лицами возложенных на них обязанностей в сфере национальной безопасности. Административная ответственность должна выступать в качестве действенного инструмента преодоления безответственности в данной сфере правоохраны.
В настоящее время осуществляется интенсивное формирование нормативной правовой базы национальной безопасности. Относящимися к данной сфере являются следующие федеральные законы: от 28 декабря 2010 г. N 390-Ф3 «О безопасности»; от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»; от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»; от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму»; от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ «О транспортной безопасности»; от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ «О противодействии
легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»; от 21 июля 2011 г. N 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса»*.
Существенную роль в формировании нормативной правовой базы национальной безопасности играют акты стратегического планирования. В них закреплены государственные приоритеты, цели, задачи и механизмы их достижения в сфере национальной безопасности и ее отдельных областях. Необходимо отметить, что, по данным информационно-правового портала «Гарант», ряд правовых актов не был официально опубликован: Концепция общественной безопасности в Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации 14 ноября 2013 г. N Пр-2685; Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года, утвержденная Президентом Российской Федерации 28 ноября 2014 г. N Пр-2753; Морская доктрина Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации 26 июля 2015 г.
Значительная роль в формировании нормативной правовой базы национальной безопасности отводится подзаконным нормативным правовым актам, которые являются источниками административного права. К их числу следует отнести: Стратегию национальной безопасности Российской Федерации, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. N 683; Доктрину продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 21 января 2020 г. N 20; Стратегию государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года, утвержденную указом Президента Российской Федерации от 9 июня 2010 г. N 690; Стратегию экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 г. N 208; Доктрину информационной безопасности Российской Феде-
* Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 1. Ст. 2; 1994. N 35. Ст. 3648; 2002. N 30. Ст. 3031; 2006. N 11. Ст. 1146; 2007. N 7. Ст. 837; 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3418; 2011. N 30 (ч. I). Ст. 4604.
рации, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 5 декабря 2016 г. N 646; Стратегию развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 9 мая 2017 г. N 203*, и др.
Предложенный перечень нормативных правовых актов необходим для характеристики административной ответственности и безответственности в сфере национальной безопасности. Такой подход обусловлен тем, что подавляющее число составов административных правонарушений в рассматриваемой сфере имеет бланкетный характер [8, с. 21], и в силу этого требуется обращение к источникам позитивного регулирования.
Основная часть исследования. При исследовании административной ответственности распространенной ошибкой является акцентирование внимания на периферийных проблемах законодательства об административных правонарушениях, его применения. В частности, на отсутствии соответствующей нормы-дефиниции, закрепляющей определение понятия «административная ответственность». Не умаляя роли и значения понятийного аппарата при характеристике административно-правовых явлений, следует отметить, что культивация такого подхода содержит в себе существенную опасность. При своей абсолютизации он может повлечь за собой значительные издержки, а именно уход от административно-правовой действительности, расходование сил и средств на познание тех явлений, которые не представляют теоретической и прикладной ценности.
Убеждены, что вектор доктриналь-ного осмысления должен быть направлен на поиск и обоснование устойчивых и повторяющихся взаимосвязей, исключив при этом единичные и случайные с тем, чтобы не допустить выявления и обоснования ошибочных закономерностей, свойственных административной ответственности.
При исследовании административной ответственности основной акцент
* Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. N 1 (ч. II). Ст. 212; 2020. N 4. Ст. 345; 2010. N 24. Ст. 3015; 2017. N 20. Ст. 2902; 2016. N 50. Ст. 7074; 2017. N 20. Ст. 2901.
обычно делается на ее ретроспективном аспекте. Такое положение объясняется сложившейся традицией, которая приводит к отрицанию позитивной составляющей административной ответственности и в значительной степени обедняет ее возможности. В ряде случаев имеет место сведение административной ответственности исключительно к административным наказаниям. Подобный подход представляется потенциально опасным, он не позволяет в полной мере использовать возможности административной ответственности, относит ее исключительно к инструменту постпротивоправного административно-правового реагирования. В этом случае ресурс предупредительного воздействия административной ответственности будет в существенной мере ограничен.
В теории административно-деликтно-го права не преодолена односторонность восприятия административной ответственности, когда игнорируется ее позитивная составляющая, хотя в данном направлении и предпринимаются определенные усилия [9, с. 30]. Рассмотрение административной ответственности в единстве позитивного и ретроспективного аспектов позволит устранить искаженное восприятие явления, предупредить дефекты его нормативного правового оформления, а в практической деятельности будет способствовать повышению эффективности и законности ее применения.
Потенциал административной ответственности оказывает воздействие, а точнее, должен его оказывать задолго до факта совершения субъектом конкретного административного правонарушения. Информационно-ориентационная составляющая, заключенная в законодательстве об административных правонарушениях, должна «снимать» противоправные установки у потенциальных нарушителей, стимулировать их правомерное поведение, способствовать достижению позитивных результатов правомерными способами.
При характеристике административной ответственности необходимо учитывать ее связи с другими видами юридической ответственности. Особенно очевидна такая связь с дисциплинарной ответственностью. Административное правонарушение как фактическое основание админи-
стративной ответственности в некоторых случаях, когда в качестве субъекта его совершения выступают военнослужащие и иные лица, на действия которых распространяются положения специальных актов о государственной службе, влечет за собой дисциплинарную ответственность (ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ). В данном случае имеет место очевидная генетическая связь. Ее значимость важна в силу того, что названные выше субъекты наиболее активно участвуют в обеспечении национальной безопасности и ее отдельных видов.
Подобная связь обнаруживается между административной и уголовной ответственностью. Она в значительной степени актуализировалась в силу расширения перечней составов преступлений с административной преюдицией (ст.ст. 116.1, 151.1, 157, 158.1, 171.4, 215.4, 212.1, 264.1, 284.1, 314.1 УК РФ). При этом возрастает опасность юридической ошибки, так как речь идет о взаимосвязи двух видов юридической ответственности и, соответственно, производства по делу об административном правонарушении и уголовного судопроизводства [10, с. 29]. Следовательно, стоит сложная задача - на законодательном уровне «развести» соответствующие виды юридической ответственности, осуществить дифференциацию деяний по степени их общественной опасности, то есть диагностику и последующую легализацию связей субординации и координации. При этом такие связи существуют не только между административной ответственностью и определенными видами публичной ответственности, но и с частноправовой (гражданско-правовой, материальной) ответственностью.
При исследовании административной ответственности необходимо учитывать ее связь с другими формами административного принуждения. К.С. Бельский, выступая на «Лазаревских чтениях», предостерег от рассмотрения административной ответственности в отрыве от административного принуждения как родового явления. В связи с этим делается закономерный вывод, что «такой подход в исследовании не способствует более полному и глубокому пониманию как административной ответственности, так и административного принуждения» [11, с. 18]. Подобное положение
И.А. Галаган связывает с недостаточностью изучения института административного принуждения, с накоплением необходимого объема административно-правовых знаний, с последующим использованием метода классификации [12, с. 171].
Административная ответственность является формой государственно-правовой реакции на факт совершения административного правонарушения (ретроспективный аспект). В данном случае можно констатировать запаздывание в реагировании на акт административно-противоправного поведения. Неспособность правоприменителя своевременно диагностировать правоохранительную ситуацию, выявить существующие и потенциальные риски (что имеет особую остроту в сфере национальной безопасности), отказ от применения мер административного предупреждения и пресечения приводят к необходимости задействовать ресурс административной ответственности. В данном случае обнаруживаются очевидные генетические связи между указанными видами административного принуждения, с одной стороны, и административной ответственности - с другой. Не умаляя значение данной связи, следует учитывать, что потенциал мер административного предупреждения и пресечения используется для противодействия преступлениям, а также иным противоправным деяниям, когда отсутствуют составы соответствующих правонарушений, например, при недостижении возраста юридической ответственности, невменяемости субъекта.
Наиболее тесная функциональная связь существует между административной ответственностью и мерами административно-процессуального обеспечения. Следует разделить точку зрения П.П. Сер-кова, согласно которой названные меры применяются в целях гарантий назначения и исполнения административных наказаний как средства реализации административной ответственности [13, с. 221]. Данная связь подчеркнута в КоАП РФ при закреплении характеристик отдельных административных наказаний. Так, срок административного задержания (ст. 27.5 КоАП РФ) засчитывается в срок административного ареста (ст. 3.9 КоАП РФ). Аналогичный механизм используется при исполнении
административного приостановления деятельности (ст. 3.12 КоАП РФ), когда следует учитывать срок применения такой меры процессуального обеспечения, как запрет деятельности (ст. 27.16 КоАП РФ). Указанный законодательный подход свидетельствует как о наличии функциональной связи координации, так и об определенном гуманизме института административной ответственности.
В настоящее время институту административной ответственности свойственны следующие тенденции: интенсивное изменение законодательства; увеличение количества составов административных правонарушений; расширение квалифицированных составов административных правонарушений; ужесточение административных наказаний; расширение ответственности юридических лиц; стирание границ между административной и уголовной ответственностью; подмена целей административной ответственности целью пополнения доходной части соответствующих бюджетов; интенсивное развитие регионального законодательства об административных правонарушениях [14, с. 3637]. При этом следует учитывать опасность использования формальных составов административных правонарушений в сфере национальной безопасности, когда применение административной ответственности не требует наступления конкретных противоправных последствий.
Названные тенденции в основном носят негативный характер. В связи с этим актуализируется проблема административной безответственности. Изучение специальной литературы позволяет заключить, что в ней практически отсутствует термин «административная безответственность». Вместе с тем это не является основанием утверждать о его надуманности, искусственном характере. Д.А. Липинский убедительно аргументирует необходимость выделения нескольких групп признаков юридической безответственности: 1) институционные; 2) правореализацион-ные; 3) находящиеся в сфере индивидуального и коллективного правосознания; 4) обусловленные правонарушением или злоупотреблением правом [15, с. 11]. Данный подход будет использован при рассмотрении административной безответ-
ственности. Сфокусируем внимание на институционной (нормативно-правовой) и правореализационной (правоприменительной) составляющих административной безответственности.
Важность рассмотрения состояния законодательства об административных правонарушениях предопределена тем, что оно является обязательным условием реализации административной ответственности, а также характеристикой институционной составляющей административной безответственности. Одним из наиболее существенных признаков административной безответственности является избыточность норм, устанавливающих административную ответственность. «Фирменным» знаком законодателя стало принятие узкопрофильных законов и сопровождение их внесением изменений и дополнений в КоАП РФ. При этом все они имеют общую направленность: введение новых составов административных правонарушений; усиление мер административных наказаний за ранее совершенные деяния. Законодатель обедняет инструментарий правоприменителей, отказывается от использования системного подхода, игнорируя потенциал мер административного предупреждения и восстановления.
Б.В. Россинским доказана не только перспективность, но и необходимость использования системного подхода при реформировании института административной ответственности. Его использование позволит учесть закономерности в охране отношений от административно-правовых посягательств, оптимизировать закрепление административных наказаний [16, с. 7]. Отказ от использования системного подхода привел к тому, что в ряде случаев применение административной ответственности предусмотрено, когда охраняемые отношения могли быть защищены посредством потенциала гражданско-правовой ответственности, привлечения к дисциплинарной ответственности соответствующих должностных лиц.
Необоснованная законотворческая активность привела к разрушению концепции, которая на рубеже ХХ-ХХ1 столетий была положена в основу КоАП РФ. В настоящее время законодательство Российской Федерации об административных правонарушениях набрало такую «крити-
ческую массу», что оптимальным выходом является принятие нового кодифицированного акта об административных правонарушениях. Ознакомление с проектом нового КоАП РФ позволяет констатировать, что он кардинально не повышает качество нормативного правового регулирования института административной ответственности, а следовательно, не позволит снизить уровень институциональной составляющей административной безответственности.
Необходимо отметить очевидный, но замалчиваемый факт влияния административно-правовой науки на усиление правотворческой составляющей административной безответственности. Особенно данная тенденция видна на примере диссертационных исследований по научной специальности «12.00.14 - Административное право; административный процесс», когда соискатели формулируют предложения по расширению границ административной ответственности, не вдаваясь в прогнозирование последствий реализации предлагаемых законодательных новелл.
Следует отметить, что в литературе административную безответственность обоснованно связывают с отсутствием норм публичного права, устанавливающих административную ответственность, то есть с пробельностью административно-деликтного законодательства. Казалось бы, что такое невозможно на фоне постоянного расширения границ административной ответственности. Между тем в настоящее время отсутствует административная ответственность за ряд нарушений в области национальной безопасности, в частности, безопасности дорожного движения. Такое состояние провоцирует «совершение более опасных административных правонарушений, а то и преступлений» [17, с. 232].
На законодательном уровне традиционно проявляется повышенное внимание использованию потенциала административной ответственности в области обеспечения безопасности дорожного движения. Оно выражается в усилении административной ответственности за те правонарушения, которые легче всего могут быть зафиксированы специальными техническими средствами в автоматическом режиме (чаще всего это превышение уста-
новленной скорости движения). При этом указанное административное правонарушение не является доминирующим фактором совершения дорожно-транспортных происшествий. На этом фоне отсутствует ответственность за дорожно-транспортные происшествия, повлекшие причинение имущественного ущерба, которая ранее была установлена ст. 118 КоАП РСФСР.
Одной из составляющих административной безответственности является игнорирование требований ст. 1.1 КоАП РФ, в соответствии с которой на федеральном уровне все нормы, устанавливающие административную ответственность, должны быть включены в КоАП РФ. Следует признать, что, несмотря на предпринимаемые усилия, в настоящее время не проведена всеобщая кодификация законодательства об административных правонарушениях на федеральном уровне.
Н.В. Витрук солидаризируется с мнениями представителей отраслевой административно-правовой науки, учитывая правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, приходит к выводу, что финансово-бюджетная и налоговая ответственность не обладают самостоятельным статусом, а являются внутривидовой административной ответственностью [18, с. 210-213]. Главы 16 и 18 НК РФ, отдельные законодательные акты о государственных внебюджетных фондах, о банковской деятельности не свободны от составов административных правонарушений. Данная негативная тенденция сохраняется и в проекте КоАП РФ.
При рассмотрении институционной характеристики административной ответственности игнорируется то обстоятельство, что на уровне подзаконного нормативного правового регулирования происходит расширение границ ее закрепления. Такое положение обусловлено тем, что подавляющее большинство норм Особенной части КоАП РФ носит бланкетный характер. Путем изменения соответствующих нормативов, которые используются в ходе отправления государственного контроля (надзора), органы исполнительной власти, минуя сложную процедуру законотворчества, расширяют пределы административной ответственности. При этом, по сути, происходит «обход» парламентской
экспертизы, что негативно сказывается на качестве нормативного правового закрепления административной ответственности. Примером является установление ограничительных мер на уровне субъектов Российской Федерации в рамках обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия в связи с распространением СОУЮ-19. Несмотря на сверхактивность субъектов федерального законотворчества в области административной ответственности, потребовалось оперативно вносить дополнения в ст. 6.3 и принимать ст. 20.6.1 КоАП РФ.
При конструировании составов административных правонарушений часто используются такие обороты, как «нарушение законодательства», «нарушение установленных правил», и т.п. [19, с. 8]. Такие технико-юридические приемы стимулируют юридическую безответственность, расширяют дискреционные полномочия субъектов административной юрисдикции, и это обретает особую остроту в сфере национальной безопасности.
Наряду с расширением и усилением административной ответственности в КоАП РФ существуют возможности избежать административной ответственности. Наиболее очевидным является механизм малозначительности административных правонарушений (ст. 2.9 КоАП РФ). В правовой позиции, отраженной в п. 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5, отмечено, что освобождение от административной ответственности по признаку малозначительности не может быть применено только относительно административных правонарушений, предусмотренных ст.ст. 12.8, 12.26 КоАП РФ, в силу значимости охраняемых общественных отношений*.
Со всей очевидностью следует отметить, что существуют общественные отношения в сфере национальной безопасности, которые являются более значимыми с позиции административной правоохраны.
* О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5 // Рос. газ. 2005. 19 апр.
Об этом свидетельствует размер административных наказаний, применяемых в случае их нарушения, но в отношении их не исключено применение механизма освобождения от административной ответственности в связи с малозначительностью. Например, финансирование терроризма (ст.ст. 15.27-15.27.2 КоАП РФ), нарушение законодательства о противодействии коррупции (ст.ст. 19.28-19.29 КоАП РФ) и ряд других административных правонарушений.
Одно из проявлений административной безответственности - несоответствие административного наказания степени общественной опасности деяния. В настоящее время КоАП РФ в ряде случаев установлено более строгое наказание, чем УК РФ, за совершение схожего противоправного деяния. Сравнительный анализ размеров административных штрафов и штрафов, предусмотренных в УК РФ, за аналогичные противоправные деяния позволил констатировать наличие существенного дисбаланса [20, с. 13]. Такое состояние действующего законодательства актуализирует идею реформирования института публично-правовой ответственности, в том числе путем введения института уголовного проступка. Сегодня научная дискуссия о легализации уголовного проступка обретает вполне очевидные контуры в свете законодательной инициативы, изложенной в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 2017 г. N 42**.
Преодолению административно-правовой безответственности способствуют правовые позиции высших органов судебной власти (Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации). Можно выделить два основных канала такого воздействия: разъяснение материально-правовых и процессуальных аспектов реализации ад-
** О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в связи с введением понятия уголовного проступка»: постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 окт. 2017 г. N 42. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
министративной ответственности; инициирование внесения изменений в действующее законодательство. Признавая в целом позитивный потенциал такого влияния, следует отметить, что оно носит «точечный» характер и не оказывает значимого воздействия на состояние института административной ответственности.
В отдельных случаях постановления Конституционного Суда Российской Федерации имеют спорный характер. Например, постановлениями от 17 января 2013 г. N 1-П; от 14 февраля 2013 г. N 4; от 26 февраля 2014 г. N 4-П Конституционный Суд Российской Федерации допустил применение административного наказания ниже низшего предела. В дальнейшем они нашли свою материализацию в частях 2.2-2.3, 3.2-3.3 ст. 4.1 КоАП РФ. Наряду с этим в ст. 4.1.1 КоАП РФ был легализован механизм замены административного наказания в виде административного штрафа на предупреждение. При этом такой алгоритм допустим исключительно в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства, которыми могут быть лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридические лица, их работники. Указанный механизм не применим в отношении иных субъектов административных правонарушений, а это является грубым нарушением принципа равенства перед законом (ст. 1.4 КоАП РФ).
Важно отметить отсутствие ответственности субъектов правотворчества за качество принимаемых нормативных правовых актов. Мораторий на внесение изменений и дополнений в законодательство, в том числе и об административных правонарушениях, не предусмотрен. В силу этого оно утрачивает устойчивость, не позволяет сформировать стабильную правоприменительную практику, реализовать адресный правоохранительный подход к обеспечению национальной безопасности.
Правореализационная составляющая административной безответственности находится в тесной связи с ее институционной составляющей. Очевидно, что дефекты законодательного закрепления административной ответственности провоцируют совершение правонарушений, но не ограничиваются ими. Подмена целей админи-
стративной ответственности, ее «монетизация» приводят к совершенно недопустимой ситуации, когда государство заинтересовано не в предупреждении административных правонарушений, в том числе в сфере национальной безопасности, а в росте их количества, так как они являются источником пополнения доходных частей федерального и регионального бюджетов. Такое состояние законодательства оказывает разрушительное воздействие на правосознание граждан, приводит к переоценке правовых установок, стремлению избежать административной ответственности при совершении административного правонарушения, а не к добровольному и добросовестному исполнению юридических обязанностей в связи с его совершением.
Правореализационные характеристики административной безответственности важно рассматривать через призму субъектов административной юрисдикции. Административная безответственность во многом обусловлена непрофессионализмом субъектов административной юрисдикции. В настоящее время сохраняется тенденция увеличения их числа (гл. 23 КоАП РФ), расширения перечня дел об административных правонарушениях, рассматриваемых судами. Истоки такого положения объясняются отнесением к ведению судей исключительных полномочий по назначению отдельных видов административных наказаний, а также стремлением обеспечить законность, объективность выносимых постановлений по делам об административных правонарушениях.
При этом остается без внимания необходимость специальной квалификации при рассмотрении конкретных дел об административных правонарушениях, что требует детального знания законодательства в области национальной безопасности, например в топливно-энергетическом комплексе, и в итоге влечет за собой вынесение незаконных постановлений (решений по жалобам) [13, с. 336].
Правоприменительная практика свидетельствует о том, что значительным выражением административной безответственности является реализация административной ответственности без достаточных оснований. Истоки такого положения можно обнаружить в том, что привлечение к
административной ответственности является одним из критериев эффективности деятельности контрольно-надзорных органов. При этом не следует игнорировать и коррупционную составляющую, когда посредством административной ответственности осуществляется давление на бизнес, весьма ощутимое в силу существенного право-ограничительного потенциала административных наказаний, в том числе в связи с отсутствием уголовной ответственности юридических лиц.
Важной правоприменительной составляющей административной безответственности является низкий уровень исполнительской дисциплины, когда постановление по делу об административном правонарушении остается в статическом состоянии и не получает своей материализации в реальных лишениях, которые должен претерпевать субъект административного правонарушения. Например, в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 октября 2013 г. N 1485-О высший орган конституционного контроля связывает административную безответственность с неисполнением постановлений по делам об административных правонарушениях*.
В правоприменительной практике может иметь место и обратная ситуация, в которой субъект административного правонарушения избегает административной ответственности или назначается административное наказание ниже низшего предела. В основе такого положения далеко не всегда лежат коррупционные факторы, низкая квалификация правоприменителей, изворотливость субъекта административного правонарушения. Подобные ситуации во многом предопределены реальной оценкой положения, осознанием деструктивного воздействия административной ответственности в отдаленной пер-
* Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Борохова Олега Викторовича, Кауца Вячеслава Артуровича и Федотова Андрея Юрьевича на нарушение их конституционных прав частью 2 статьи 1.7 и пунктом 5 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 окт. 2013 г. N 1485-О. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
спективе. У правоприменителей нередко отсутствует ресурс для исполнения административного штрафа как наиболее часто применяемого вида административного наказания. Правоприменительная практика показывает, что в ряде ситуаций законодатель и правоприменитель находятся в различных измерениях правовой сферы общества [20, с. 15].
Очевидно, что институционное и правоприменительное состояние института административной ответственности, ее трансформация в некоторых случаях в безответственность оказывают влияние на состояние национальной безопасности. При этом не следует ограничивать его реализацией исключительно норм гл. 20 КоАП РФ, в составах которой качестве видового объекта административной право-охраны выступает общественная безопасность. В КоАП РФ речь идет о «государственной безопасности», «общественной безопасности», «пожарной безопасности», «промышленной безопасности», «транспортной безопасности», «безопасности дорожного движения», «безопасности гидротехнических сооружений», «санитарной безопасности», «экологической безопасности», «безопасности объектов капитального строительства», «безопасности строительных конструкций», «безопасности движения», «безопасности полетов», «авиационной безопасности», «безопасности судоходства», «безопасности информации», «безопасности розничного рынка» и др. Анализ норм Особенной части КоАП РФ позволяет констатировать, что административная ответственность органично встроена в механизм обеспечения национальной безопасности.
В проекте нового КоАП РФ предусмотрена гл. 39 «Административные правонарушения, посягающие на общественную безопасность». Признавая оправданность такого подхода, следует признать, что в очередной раз допускается очевидная ошибка, так как содержание указанной главы выходит за границы общественной безопасности. Речь идет об административно-правовой охране национальной безопасности, в то время как общественная безопасность в соответствии со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации является только одним из ее
видов. Потенциал административной ответственности активно задействован в противодействии терроризму. При этом законодательно закреплена связь с уголовной ответственностью (ст.ст. 39.1-39.3 проекта КоАП РФ), свидетельствующая о попытке реализации комплексного подхода.
В пользу важности взаимосвязи административной ответственности и национальной безопасности свидетельствует то, что наиболее значимым основанием классификации административного принуждения выступает их целевое назначение и способ обеспечения правопорядка и безопасности. Отрадным является и то обстоятельство, что, несмотря на определенные отличия, при использовании критерия целевого предназначения и способа обеспечения правопорядка и безопасности, традиционно среди видов административного принуждения называют административную ответственность.
Выводы. Административная ответственность органично встроена в механизм обеспечения национальной безопасности и ее отдельных видов. При решении задачи защиты отношений в области национальной безопасности административная ответственность активно взаимодействует с другими видами юридической ответственности, с которыми находится в сложных генетических и функциональных (координации, субординации) связях.
Законодательству об административных правонарушениях присущи следующие тенденции: высокая динамика; увеличение количества составов административных правонарушений; усиление административных наказаний за совершение административных правонарушений; интенсивное формирование составов правонарушений,
предусматривающих административную ответственность юридических лиц; «фи-скализация» административной ответственности; интенсивное развитие регионального законодательства об административных правонарушениях; усложнение процедуры применения; доминирование формальных составов административных правонарушений.
Эффективность и законность административной ответственности в ряде ситуаций снижается в силу административной безответственности. Административной безответственности в большей степени свойственны институционные и правореа-лизационные характеристики. Именно на них должны быть направлены усилия по их обнаружению и устранению. Институционная составляющая административно-правовой безответственности выражается в пробельности законодательства об административных правонарушениях; избыточности законодательного регулирования; отсутствии полной кодификации федерального законодательства об административных правонарушениях; использовании обобщенных формулировок при конструировании конкретных составов административных правонарушений; отсутствии оптимальной системы субъектов административной юрисдикции; наличии легальных возможностей избежать административной ответственности.
Правореализационный аспект административной безответственности связан со следующими факторами: низким уровнем профессионализма субъектов административной юрисдикции; коррупционными проявлениями; несовершенством правоприменительных процедур; организационными недостатками.
Список литературы
1. Гензюк Э.Е. Административная деликтология: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. 324 с.
2. Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности: монография. М.: РАП, 2008. 304 с.
3. Рогачева О.С. Административная ответственность: учеб. пособие. Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 2005. 192 с.
4. Феофанов К.А. Социальная аномия: обзор подходов американской социологии // Социологические исследования. 1992. N 5. С. 30-41.
5. Бороздина М.С. Институты юридической аномии и правового нигилизма в либерально-демократической модернизации российской государственности // Философия права. 2009. N 3. С. 121-124.
6. Бондарев А.С. Юридическая ответственность и безответственность - стороны правовой культуры и антикультуры субъектов права. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2008. 187 с.
7. Маркин А.В. Фатальная природа безответственности // Вектор науки Тольяттинского государственного университета. Сер.: Юридические науки. 2011. N 1 (4). С. 80-83.
8. Труфанов М.Е. Бланкетность норм административного права: учеб. пособие. Краснодар: Краснодарский ун-т МВД России, 2015. 60 с.
9. Максимов И.В. Концепция позитивной административной ответственности в теории и праве // Государство и право. 2006. N 8. С. 29-37.
10. Долгих Т.Н. Оценка судом постановления о назначении административного наказания при рассмотрении уголовного дела по статье, предусматривающей административную преюдицию // Уголовное право. 2018. N 2. С. 25-31.
11. Антонова В.П. Административная ответственность и проблемы административного права (Четвертые «Лазаревские чтения»): К 70-летию Бориса Михайловича Лазарева // Государство и право. 2000. N 10. С. 13-42.
12. Иван Александрович Галаган и его научное исследование / под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 2010. 544 с.
13. Серков П.П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы. М.: Норма: ИНФРА-М, 2012. 480 с.
14. Зырянов С.М. Тенденции развития законодательства об административных правонарушениях и правоприменительная практика // Вестник экономической безопасности. 2017. N 2. С. 34-39.
15. Липинский Д.А. Юридическая ответственность и безответственность как парные категории // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2019. N 2 (48). С. 6-23.
16. Россинский Б.В. Размышления о государственном управлении и административной ответственности // Административное право и процесс. 2016. N 5. С. 6-24.
17. Звертаева Ю.Ю., Шапошников В.Л. Обеспечение неотвратимости наказания в сфере безопасности дорожного движения // Ленинградский юридический журнал. 2018. N 3. С. 227-235.
18. Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. 2-е изд. М.: Норма, 2009. 432 с.
19. Липинский Д.А., Мусаткина А.А. Юридическая ответственность и юридическая безответственность, правовая и национальная безопасность: проблемы соотношения и системных связей // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2019. N 4 (50). С. 6-17.
20. Кисин В.Р. Состояние границы между административной и уголовной ответственностью // Административное право и процесс. 2016. N 7. С. 12-16.
References
1. Genzyuk E.E. Administrative tortology. Doct. Diss. Moscow, 2001. 324 p. (In Russ.).
2. Vitruk N.V. The general theory of legal responsibility. Moscow, RAP Publ., 2008. 304 p. (In Russ.).
3. Rogacheva O.S. Administrative responsibility. Voronezh, Publishing house of Voronezh State University, 2005. 192 p. (In Russ.).
4. Feofanov K.A. Social anomie: a review of the approaches of American sociology. Sociological studies, 1992, no. 5, pp. 30-41. (In Russ.).
5. Borozdina M.S. Institutions of legal anomie and legal nihilism in the liberal-democratic modernization of Russian statehood. Philosophy of Law, 2009, no. 3, pp. 121-124. (In Russ.).
6. Bondarev A.S. Legal responsibility and irresponsibility are the sides of legal culture and anti-culture of legal entities. St. Petersburg, Yuridicheskiy tsentr Press Publ., 2008. 187 p. (In Russ.).
7. Markin A.V. The fatal nature of irresponsibility. Science Vector of Togliatti State University. Series: Jurisprudence, 2011, no. 1 (4), pp. 80-83. (In Russ.).
8. Trufanov M.E. The blanket of administrative law. Krasnodar, Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 2015. 60 p. (In Russ.).
9. Maksimov I.V. The concept of positive administrative responsibility in theory and law. State and Law, 2006, no. 8, pp. 29-37. (In Russ.).
10. Dolgikh T.N. The court's assessment of the decision on the imposition of administrative punishment in criminal cases under the article providing for administrative prejudice. Criminal Law, 2018, no. 2, pp. 25-31. (In Russ.).
11. Antonova V.P. Administrative responsibility and problems of administrative law (Fourth "Lazarevsky Readings"): On the 70th anniversary of Boris Mikhailovich Lazarev. State and Law, 2000, no. 10, pp. 13-42. (In Russ.).
12. Ivan Aleksandrovich Galagan and his scientific research. Voronezh, Publishing house of the Voronezh State University, 2010. 544 p. (In Russ.).
13. Serkov P.P. Administrative responsibility in Russian law: modern understanding and new approaches. Moscow, Norma: INFRA-M Publ., 2012. 480 p. (In Russ.).
14. Zyryanov S.M. Trends in the development of legislation on administrative offenses and law enforcement practice. Bulletin of Economic Security, 2017, no. 2, pp. 34-39. (In Russ.).
15. Lipinsky D.A. Legal responsibility and irresponsibility as paired categories. Legal science and law enforcement practice, 2019, no. 2 (48), pp. 6-23. (In Russ.).
16. Rossinsky B.V. Reflections on public administration and administrative responsibility. Administrative law and process, 2016, no. 5, pp. 6-24. (In Russ.).
17. Zvertaeva Yu.Yu., Shaposhnikov V.L. Ensuring the inevitability of punishment in the field of road safety. Leningrad Law Journal, 2018, no. 3, pp. 227-235. (In Russ.).
18. Vitruk N.V. The general theory of legal responsibility. Moscow, Norma Publ., 2009. 432 p. (In Russ.).
19. Lipinsky D.A., Musatkina A.A. Legal responsibility and legal irresponsibility, legal and national security: problems of correlation and system connections. Legal Science and Law Enforcement Practice, 2019, no. 4 (50), pp. 6-17. (In Russ.).
20. Kisin V.R. The state of the border between administrative and criminal liability. Administrative law and process, 2016, no. 7, pp. 12-16. (In Russ.).
