CC BY
310
Т.М. Занина, А.А. Караваев
кандидат юридических наук, профессор
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ В СФЕРЕ ОХРАНЫ КОНФИДЕНЦИАЛЬНОЙ ИНФОРМАЦИИ
ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY FOR VIOLATIONS IN THE SPHERE OF CONFIDENTIAL INFORMATION
PROTECTION
Статья посвящена актуальным проблемам административной ответственности в сфере охраны института конфиденциальной информации. Рассматриваются современные тенденции и перспективные направления, нуждающиеся в дополнительном регулировании посредством административного законодательства.
The article is devoted to actual problems of administrative liability in the field of the institute of confidential information security. Moderntrends and future directions necessary for additional regulation through administrative law are considered.
Упорядочение общественных отношений в информационной сфере обусловлено необходи-мостью обеспечения надлежащей защиты информационна ресурсов. Внедрение в повседневную действительность компьютерной техники (и ин-формационных технологий) обозначило новую совокупность угроз национальной безопасности РФ, а именно — обеспечению информационной безопасности. В связи со значительным изменением задач, функций государства по сравнению с периодом социализма и отсутствием в отечественной системе права исторически сложившегося опыта правовой защиты достаточно широкого круга отношений в сфере информации возникает необходимость в анализе и осмыслении возможностей административного права [1. — С. 142]. Обеспечение защиты информации, по нашему мнению, является многоотраслевой комплексной задачей, решение которой под силу только систе -ме органов исполнительной власти в целом. В статье будут рассмотрены некоторые составы административных правонарушений, тем или иным образом затрагивающие посягательства на ин -формацию, относящуюся к категории конфиденциальных сведений.
Считаем необходимым отметить, что ад -министративной ответственности достаточно для обеспечения конфиденциальности инфор-мации, но, поскольку ущерб от разглашения подобных сведений хоть и не сравним с госу -дарственной тайной, но может иметь тяжкие последствия, мы не исключаем возможность
уголовно -правовой защиты для подобной кате -гории информации.
Институт конфиденциальной информации (сведений ограниченного доступа, не являющих -ся государственной тайной, согласно ФЗ «Об информации») не новый, однако сформировать исчерпывающий механизм его защиты за период существования законодатель не смог. С одной стороны, это, конечно, обуславливалось отсутст -вием федерального законодательства по данному направлению (например, ФЗ «О служебной тай -не»), с другой — недостаточным осознанием ценности сведений подобной категории.
Дискуссионной представляется реакция действующего КоАП РФ на современный уро -вень развития информационных технологий, возможность удаленного доступа к сведениям, формирование электронных банков данных, внедрение автоматизированных информацион-ных систем. Не призывая к закреплению всех возможных изменений данной сферы в главе
13, считаем необходимым проведение право -вого анализа и своевременной корректировки ее норм.
Применительно к системе органов внутренних дел, административная практика которых достаточно обширна, отсутствие составов, затрагивающих вопросы конфиденциальности сведе-ний, в кодифицированном акте лишает ее дейст -венного инструментария, не позволяет формироваться положительной юридической практике, а иногда и оставляет безнаказанным или необъек -
тивно оцененным ряд действий, совершаемых субъектами по отношению к конфиденциальной информации.
Рассмотрим статью КоАП РФ 13.11 «Нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных дан -ных)», где дискуссионным, на наш взгляд, явля -ется то, что нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования и распространения информации о гражданах (персональных данных) рассматриваются как явления, имеющие одинаковую степень неблагоприятных последствий и тождественный размер ущерба для лица, на защищаемые законом права которого будет осуществлено посягательство, несмотря на то, что при оценке общественной опасности незаконное распространение персональных дан -ных является деянием более тяжким, чем сбор, хранение или использование [2].
Между тем из материального состава статьи выпали такие достаточно важные действия, как получение и обработка информации. Этот пробел необходимо устранить, поскольку получение и обработка персональных данных также могут осуществляться в нарушение закона.
Отграничение в контексте статьи персо-нальных данных от личной либо семейной тайны достаточно зыбко, за исключением яв-ных случаев, но о них сейчас речь не идет. Со -ответственно, действие данной статьи может распространяться и на указанные категории информации ограниченного доступа, что авторами КоАП не было учтено. Более того, поня -тие «информация о гражданах» не равно по объему термину «персональные данные». В принципе, к понятию «информация о гражда-нах» можно отнести помимо информации об -щедоступной практически всю информацию ограниченного доступа, если заранее отграни -чить ее от государственной тайны. Хотя в не -которых случаях «информация о гражданах» может охраняться в режиме государственной тайны.
Необходимо отметить также недостаточно высокий уровень установленной санкции за сбор, хранение, использование или распространение персональных данных, учитывая, что ущерб, нанесенный интересам лица, права которого затронуты, может являться значительным.
На наш взгляд, понятие значительности ущерба можно соотнести с тяжестью вреда по аналогии с государственной тайной, в связи с чем представляется актуальным закрепить в Уголовном кодексе статью, которая касалась бы конфиденциальной информации. Конечно, частичное отражение некоторых аспектов этой сферы уже имеет место, но в настоящее время
этого недостаточно. Более того, внесенное в УК РФ изменение позволит ввести в админи-стративную статью категорию тяжести причи -ненного вреда и в случае его наступления вос -пользоваться отсылочной нормой. К примеру, в Уголовном кодексе это может быть статья 126 в следующей редакции:
«Статья 126. Нарушение установленного законом порядка получения, сбора, хранения, обработки, распространения и предоставления информации ограниченного доступа, не являющейся государственной тайной
1. Нарушение установленного законом порядка получения, сбора, хранения, обработки, распространения и предоставления информации ограниченного доступа, не являющейся государственной тайной, если оно повлекло наступление тяжких по сле дс твий...»
Резюмируя вышеизложенное, считаем возможным предложить выделить из состава статьи 13.11 КоАП РФ понятие «распространение» в отдельный состав, дополнить состав понятиями «получение» и «обработка», внести в название статьи и материальный состав вместо категории «информация о гражданах» термин «информация ограниченного доступа, не являющаяся государственной тайной».
Предлагаемая р едакция:
«Статья 13.11. Нарушение установленного законом порядка получения, сбора, хранения, обработки и использования информации ограниченного доступа, не являющейся государственной тайной
1. Нарушение установленного законом порядка получения, сбора, хранения, обработки и использования информации ограниченного доступа не являющейся государственной тайной, если деяние не повлекло тяжких последствий...»
В рамках редакции предлагаемой статьи 13.30 представляется актуальным заменить термин «распространение» на «предоставле-ние», поскольку изначально речь идет о закон -ном порядке передачи информации, а в его рамках установлен процесс предоставления сведений (ФЗ «О персональных данных»), таким образом, формальная логика нарушена не буде т :
«Статья 13.30 Нарушение установленного законом порядка предоставления информации ограниченного доступа, не являющейся государственной тайной
1. Нарушение установленного законом по -рядка предоставления информации ограничен -ного доступа, не являющейся государственной тайной, если деяние не повлекло тяжких по -следствий...»
Анализируя действующие нормы КоАП РФ, необходимо выделить основные направле -
ния, подлежащие административному регули-рованию и имеющие фундаментальное значе -ние для информационной безопасности (далее
— И. Б.):
1) обеспечение доступа граждан и (или) организаций к достоверной информации, необходимой для реализации их прав, свобод и обеспечения законных интересов;
2) организацию (и обеспечение) предупреждающего оповещения граждан и (или) организа -ций о фактах и событиях, создающих угрозу безопасности;
3) защиту информации ограниченного доступа;
4) предупреждение правонарушений в дан -ной сфере.
Любое из указанных выше направлений под -падает под задачи законодательства об административных правонарушениях, определенные ст. 1.2 КоАП РФ. Следует также иметь в виду, что административная ответственность физических и юридических лиц за правонарушения в сфере обеспечения информационной безопасности яв-ляется лишь частью общего комплекса юридиче -ской ответственности, обеспечивающего правовую охрану данных отношений.
При рассмотрении проблем установления административной ответственности в области обеспечения безопасности информации необходимо также акцентировать внимание на сфере государственного управления, т.е. на тех правонарушениях, которые препятствуют реализации задач обеспечения информационной безопасности и защиты информации органами исполнительной власти.
Представляет интерес ст. 5.39 КоАП РФ «Отказ в предоставлении гражданину инфор-мации»:
«Неправомерный отказ в предоставлении гражданину и (или) организации информации, предоставление которой предусмотрено феде-ральными законами, несвоевременное ее пре-доставление либо предоставление заведомо недостоверной информации, за исключением случаев, предусмотренных статьей 7.23.1 на -стоящего Кодекса, —
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от одной ты -сячи до трех тысяч рублей».
Анализ этого положения показывает, что санкция следует за одно из целой совокупности деяний:
• неправомерный отказ в предоставлении гражданину и (или) организации информации, предоставление которой предусмотрено законом;
• несвоевременное предоставление информации;
• предоставление гражданину и (или) организации заведомо недостоверной информации.
Важность данной нормы для юридической защиты прав граждан Российской Федерации трудно переоценить, однако является очевид-ным, что она не в состоянии в должной степе -ни содействовать решению одной из основных для построения правового государства задач — увеличить степень открытости органов го су -дарства перед обществом, хотя и способствует этому. Рассматриваемая норма направлена на защиту посредством административной санк-ции одной из норм главы второй Конституции Российской Федерации, согласно которой «ор -ганы государственной власти и органы местно -го самоуправления, их должностные лица обя -заны обеспечить каждому возможность озна-комления с документами и материалами, непо -средственно затрагивающими его права и сво-боды, если иное не предусмотрено законом» (ч.2 ст. 24) [3].
При буквальном истолковании данного конституционного правомочия гражданина следует, что он вправе ознакомиться с текстом приказа, инструкции или иного ведомственно -го акта, если обоснует, что их содержание не -посредственно затрагивает его права и свобо-ды. В данном контексте мы полагаем необхо -димым также обратить внимание на то, что из вышеуказанной нормы Конституции не следу -ет, что такое субъективное право гражданина является абсолютным. Законом может быть предусмотрено его ограничение. Оно может касаться необходимости правомерной защиты интересов других лиц и т .п. Конструкция дис -позиции ст. 5.39 КоАП РФ, к сожалению, не затрагивает данной проблемы.
Помимо непредоставления информации административно -наказуемым является пре -доставление гражданину заведомо недостовер -ной информации. Однако если неправомерный отказ в предоставлении информации можно хоть как-то «обосновать», то предоставление заведомо недостоверной информации выглядит более общественно опасным деянием, чем все остальные в данной совокупности, т.к. по своей сути является обманом. Само по себе вклю -чение этих составов в рассматриваемую груп -пу является позитивным моментом, однако уравнивание указанных правонарушений с проанализированными выше по величине санкции, по нашему мнению, является непра -вильным, так как степень их общественной опасности выше, прежде всего по потенциаль -ному ущербу, который может наступить вследствие использования гражданином умышленно искаженной информации. Исходя из вышеиз-ложенного, считаем, что совокупность соста-
вов административных правонарушений, содержащихся в ст. 5.39 КоАП РФ «Отказ в пре -доставлении гражданину информации», изна-чально задумывалась законодателем как мера юридической защиты отношений, возникаю -щих в связи с предоставлением частью второй Конституции Российской Федерации ряда не -отъемлемых для гражданина в условиях демо -кратического режима прав, однако на деле ее нормы охватывают меньший круг обществен -ных отношений, а также не учитывают диффе -ренциации по степени общественной опасно -сти описанных в данной статье противоправ-ных деяний.
Таким образом, основная из содержащихся в КоАП РФ статей, затрагивающих отношения в сфере ИБ и защиты информации в части обеспечения доступа граждан и юридических лиц к достоверной информации, необходимой для реализации принадлежащих им прав, свобод и обеспечения их законных интересов, не в полной мере соответствует своему предназна-чению. Более того, данная норма практически полностью повторяет диспозицию ст. 140 УК РФ [4], за тем лишь исключением, что уголов -ная ответственность наступает за идентичный комплекс противоправных деяний в случае, если они причинили вред правам и законным интересам граждан. Полагаем, что при таком подходе законодателя административно -правовая санкция будет в основном блокиро-вана, так как в подавляющем большинстве случаев неправомерный отказ напрямую увязан с наступлением негативных последствий в виде вреда.
В действующем КоАП РФ содержится еще ряд составов административных правонаруше -ний, которые затрагивают рассматриваемую область общественных отношений, но они не носят столь системообразующего характера, тем не менее представляя существенный инте -рес. В частности, это группа составов, содер-жащихся в ст. 8.5 «Сокрытие или искажение экологической информации». Эти нормы пря-мо затрагивают второе из предложенных к анализу направлений обеспечения безопасно -сти и защиты информации — необходимость обеспечения превентивного оповещения граж -дан и юридических лиц о фактах и событиях, создающих угрозу их безопасности. Данная совокупность норм направлена на обеспечение посредством законодательства об администра -тивных правонарушениях отношений, возни -кающих из права гражданина на благоприят-ную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии, закрепленного ст. 42 Конституции Российской Федер ации.
В последние полвека, ознаменовавшиеся бурным ростом экономики развитых стран, прежде всего промышленной индустрии, энер -гетики, получением новых веществ, а также появлением большого количества автомобилей, проблема экологического благополучия стала одной из самых насущных и самых тре -вожных для перспектив развития человечества. В указанном смысле своевременное, полное и достоверное информирование населения о по -стоянных и временных источниках загрязнения окружающей среды является чрезвычайно важным для жизнедеятельности населения и, вне всякого сомнения, представляет собой один из элементов обеспечения безопасности страны. К сожалению, данная группа составов административных правонарушений не лишена тех же недостатков, что и рассмотренная выше ст. 5.39: такие разные по степени обществен -ной опасности деяния, как сокрытие, умыш-ленное искажение или несвоевременное сообщение, объединены в один блок без дифферен -циации санкций. Тем не менее, данная группа составов представляется весьма важным эле -ментом в системе юридической защиты отно-шений в области обеспечения безопасности информации нормами законодательства об ад -министративных правонарушениях.
Близким по стоящей перед ним правовой задаче является и состав правонарушения, со -держащийся в ст. 10.7 КоАП РФ «Сокрытие сведений о внезапном падеже или об одновре -менных массовых заболеваниях животных». Анализ данной нормы показывает, что законо -датель при конструировании такого рода дис-позиций по -прежнему придерживается модели объединения разных по степени общественной опасности деяний под одной системой санк-ций. Так, в данной статье уравнены между со -бой сокрытие информации о внезапном падеже животных, несвоевременное извещение об этом, а также непринятие мер по локализации падежа или заболеваний. Очевидно, что по -следнее из приведенных правонарушений по степени негативных последствий, в том числе имущественных потерь, является значительно более тяжким. И таких примеров в Кодексе достаточно много.
В данном контексте небесспорным видится состав ст. 13.14 КоАП РФ «Разглашение информации с ограниченным доступом»:
«Разглашение информации, доступ к кото -рой ограничен федеральным законом (за ис-ключением случаев, если разглашение такой информации влечет уголовную ответствен -ность), лицом, получившим доступ к такой информации в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанностей, за ис -
ключением случаев, предусмотренных частью 1 статьи 14.33 настоящего Кодекса, —
влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц — от четы -рех тысяч до пяти тысяч рублей».
В материальной части статьи объединены такие категории, как служебные или профес-сиональные обязанности. При этом необходи -мо учесть, что федеральное законодательство по данным направлениям в настоящее время не сформировано, т .е. нет ФЗ «О служебной тай -не» и ФЗ «О профессиональной тайне». При формально -логическом анализе этих двух ка -тегорий они представляются неравнозначны -ми. Соответственно, отнесение их к одному составу представляется явно противоречивым. К примеру, если сравнить, какие персональные данные может разгласить менеджер автосалона и, как альтернатива, сотрудник органа внут-ренних дел, то объем раскрытия, да и ущерб от действий последнего будут в разы значитель-нее. Не будем также забывать и о морально -этической составляющей.
Более того, ведение информационно-справочных учетов полиции, повседневная деятель -ность полицейского постоянно связаны с процессами получения, обработки, накопления и хранения информации, что непосредственно ука -зывает на возможность ознакомления со всеми видами конфиденциальной информации, в том числе и тайной частной жизни либо семейной, т.е. с теми категориями сведений, которые наи -более охраняю тся гражданами от неправомерного раскрытия. Помимо этого сотрудник полиции может в рамках коммерческой тайны ознако -миться с секретом производства (ноу-хау), если, конечно, к этому располагают поставленные службой задачи. Не каждый из сотрудников коммерческого предприятия, да и не все члены руководства бывают допущены к данной катего -рии сведений.
Использование в статье 13.14 КоАП РФ термина «разглашение информации» не соответствует нормам ст. 2 ФЗ «Об информации», поскольку там применяются категории «распространение» и «предоставление». Учитывая положения ФЗ, считаем разглашение более узкой формой распространения, сугубо устной. В случае передачи бумажного либо электрон -ного носителя состав будет образовываться по общим, достаточно « притянутым» основаниям. Соответственно, в целях более корректной ор -ганизации норм кодифицированного акта не -обходимо категорию «разглашение» заменить «распространением».
Не охваченными действием данного состава остаются деяния по тому же распростране -
нию информации, совершенные лицами, кото -рые подобные сведения получили не в рамках работы либо службы. Конечно, можно в дан -ном контексте оперировать нормой ст. 13.11, но с учетом предложенной редакции она будет касаться в основном законных действий, в хо -де которых было совершено нарушение, на -пример, предоставления информации на осно -вании закона, но с нарушением требований к организации ее защиты, которое повлекло за собой утечку, изменение, копирование и т.п. В действующей редакции ст. 13.11, тоже не в полной мере охватывающей возможные про -цессы, противоречием выступает тот факт, что преследуются следующие действия, законный порядок которых был нарушен: сбор, хране-ние, использование, распространение, несмот -ря на то, что согласно ФЗ «О персональных данных» распространением является противо-правное раскрытие, которое законного порядка под собой подразумевать не может.
Представим себе ситуацию, в которой че-ловек нашел носитель информации, на котором содержатся сведения конфиденциального ха -рактера (например, флеш -карту или дисковый накопитель). К тому моменту, когда он узнает о том, что находится на носителе, он уже вы -полнит ряд действий — обработку, использо-вание. Причем термин «обработка» также от -сутствует в материальном составе статьи. Бо -лее того, понять, что находится перед ним, ка -кая по природе совокупность информации, скорее всего, самостоятельно он сможет толь -ко в случае с персональными данными либо личной (семейной) тайной (к примеру, фото -графии интимного содержания, личная пере -писка, персональные данные). А если на носителе будут сведения, охраняемые в режиме коммерческой или банковской тайны (техниче -ские чертежи, многоуровневые бухгалтерские проводки), и у него не будет специальных зна -ний в этой области, он обратится за помощью к третьим лицам, что по своей сути будет под -разумевать распространение этих сведений.
В связи с этим представляется актуальным из статьи 13.14 КоАП РФ выделить в отдельный состав распространение сведений иными лицами, отнести раскрытие сведений, ставших известны -ми в рамках служебной деятельности, к части второй и установить за него более высокую санкцию, термин «разглашение» заменить «распространением» и изложить данные нормы в следующей редакции:
«Статья 13.14 Распространение информации ограниченного доступа
1. Распространение информации, доступ к которой ограничен федеральным законом (за исключением случаев, если разглашение такой
информации влечет уголовную ответствен -ность), лицом, получившим доступ к такой информации в связи с исполнением профес-сиональных обязанностей, за исключением случаев, предусмотренных частью 1 статьи 14.33 настоящего Кодекса, —
влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей, на должностных лиц — от двух тысяч до пяти тысяч рублей.
2. Те же деяния, совершенные лицом, получившим доступ к такой информации в связи с исполнением служебных обязанностей, —
влекут наложение административного штрафа на должностных лиц от пяти тысяч до десяти тысяч рублей».
«Статья 13.31 Распространение лицом информации ограниченного доступа, не являющейся государственной тайной
Распространение информации, не являющей -ся государственной тайной, доступ к которой ограничен федеральным законом (за исключени -ем случаев, если разглашение такой информации влечет уголовную ответственность), лицом при наличии основания полагать, что категория све -дений ему была известна, —
влечет наложение административного штрафа в размере от восьмисот до двух тысяч рублей».
Изложенное позволяет сделать следующие выводы:
1. Задача защиты возможности доступа граждан и юридических лиц к достоверной информации, необходимой для реализации принадле-жащих им прав, свобод и обеспечения законных интересов, а также обеспечения превентивного оповещения граждан и юридических лиц о фак -тах и событиях, создающих угрозу их безопасности, с помощью возможностей, предоставляемых законодательством об административных правонарушениях, решается действующим КоАП РФ не в полной мере, так как он охватывает только часть отношений, уже урегулированных законодательством.
2. КоАП РФ недостаточно обеспечивает в пределах своих возможностей реализацию норм части второй ст. 24 Конституции Россий -ской Федерации, возлагающей на органы госу -дарственной власти и органы местного само -управления обязанность обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающи -ми его права и свободы, а также части третьей ст. 41 Конституции Российской Федерации, согласно которой сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу жизни и здоровью людей, влечет за со-
бой ответственность в соответствии с феде-ральным законом.
3. Нормы, регулирующие процессы распространения конфиденциальных сведений, а также защиту сопровождающих и предшествующих им действий, отражены в КоАП недостаточно.
4. Статью 13.14 КоАП РФ необходимо привести в соответствие с федеральным законода-тельством.
ЛИТЕРАТУРА
1. Рьідченко К.Д. Административно-правовое обеспечение информационно-психологи -ческой безопасности органами внутренних дел Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук.
— Воронеж, 2011.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. №195-ФЗ в редакции от 08.12.2011 г., с изм. и доп., вступившими в силу с 19.01.2012 г. // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 14.08.2013 г).
3. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. // РГ. — № 237.
4. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 г. № 63-ФЗ // СЗ РФ .—1996. — №25.
5. Об информации, информационных технологиях и о защите информации: Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ (в ред. ФЗ от
21.07.2011 г. №252-ФЗ// СЗ РФ. — 2011. — №8.— Ст. 609.
6. О персональных данных: Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152 (в ред. от
25.07.2011 г. №261-ФЗ). // СПС «КонсультантП-люс» (дата обращения: 14.08.2013 г).
7. О коммерческой тайне: Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ (в ред. от 11.07. 2011 г.) // СЗ РФ. - 2011. — № 32. — Ст. 3283.
8. Климович М.В. Правовые и организационные проблемы информатизации и электронно -го документооборота в органах государственной власти субъектов Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. — Воронеж, 2006.
9. Фатьянов А.А. Правовое обеспечение безопасности информации в Российской Федерации: учебное пособие. — М., 2001.
10. Бачило И.Л., Лопатин В .Н., Федотов М .А.
Информационное право: учебник. — СПб.:
Юридический центр Пресс, 2005.
11. Швецов А.А. Защита информации в сфере служебной тайны в деятельности ОВД (правовой аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук.— Воронеж, 2005.
12. Фатьянов А. Тайна как социальное и правовое явление. Ее виды // Государство и право. — 2008. — № 6.
13. Кутафин О.Е. Проблемы становления информационного права в России // НТИ. — Сер. 1.
— 2008. — № 8.
14. Казанцев В. Право граждан на информацию об окружающей среде // Юстиция. — 2010. —№ 1.
15. Федотова О.А. Административная ответственность за правонарушения в сфере обеспечения информационной безопасности: дис ... канд. юрид. наук — М., 2003.
