CC BY
6
DOI 10.24412/2227-7315-2023-1-143-149 УДК 342.92
C.B. Фомиченко
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НЕРАЗМЕЩЕНИЕ САМОРЕГУЛИРУЕМОЙ ОРГАНИЗАЦИЕЙ ДОКУМЕНТОВ И ИНФОРМАЦИИ О СВОЕЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА ОФИЦИАЛЬНОМ САЙТЕ В СЕТИ ИНТЕРНЕТ
Введение: актуальность статьи обусловлена необходимостью упрочения начал открытости и гласности в деятельности саморегулируемых организаций в сочетании с учетом их интересов при реализации административно-наказательной политики государства. Цель: на основе исследования материалов правоприменительной практики определить ключевые проблемы реализации норм об административной ответственности в сфере раскрытия информации саморегулируемыми организациями и сформулировать предложения по совершенствованию действующего законодательства о саморегулировании. Методологическая основа: общие и частные научные методы познания объективной действительности, в том числе, анализ, синтез, абстрагирование, формально-юридический и др. Результаты: выявлены и охарактеризованы основные недостатки правового регулирования раскрытия информации саморегулируемыми организациями, определяющие проблемы применения административной ответственности, и на этой основе сформулированы предложения об оптимизации законодательства о саморегулировании. Вывод: необходимо ввести срок размещения отдельных видов документов и информации на официальном сайте саморегулируемой организации, поскольку его отсутствие на фоне наличия подобного срока для размещения иной информации разобщает подходы к применению административной ответственности за однотипные административные правонарушения. Не каждое несоблюдение обязательных требований в сфере размещения информации на сайте саморегулируемой организации нуждается в задействовании механизма административной ответственности, в связи с чем целесообразно введение правила об административно устранимых нарушениях обязательных требований.
Ключевые слова: административная ответственность, саморегулируемые организации, раскрытие информации, административное правонарушение, законодательство.
© Фомиченко Семен Владимирович, 2023
Аспирант кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: fomichenko.sam@gmail.com © Fomichenko Semen Vladimirovich, 2023
Рostgraduate student of the Department of Administrative and Municipal Law (Saratov State Law Academy) 143
S.V. Fomichenko
ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY FOR FAILURE OF A SELF-REGULATORY ORGANIZATION TO POST DOCUMENTS AND INFORMATION ABOUT ITS ACTIVITIES ON THE OFFICIAL INTERNET SITE
Background: the relevance of the article is due to the need to strengthen the principles of openness and transparency in the activities of self-regulatory organizations in combination with taking into account their interests in the implementation of the administrative and punitive policy of the state. Objective: on the basis of a study of law enforcement practice to identify key problems in the implementation of norms of administrative responsibility in the disclosure of information by self-regulatory organizations and to formulate proposals to improve the current legislation on self-regulation. Methodology: general and particular scientific methods of cognition of objective reality, including analysis, synthesis, abstraction, formal legal and other methods of scientific cognition. Results: identified and characterized the main drawbacks of the legal regulation of information disclosure by self-regulatory organizations, determining the problems of application of administrative responsibility, and on this basis formulated proposals to optimize the legislation on self-regulation. Conclusion: it is necessary to introduce a deadline for posting certain types of documents and information on the official website of a self-regulating organization, since its absence against the background of the presence of such a deadline for posting other information separates approaches to the application of administrative responsibility for the same type of administrative offenses. Not every non-compliance with mandatory requirements in the field of posting information on the website of a self-regulatory organization needs to use the mechanism of administrative responsibility, and therefore it is advisable to introduce a rule on administratively avoidable violations of mandatory requirements.
Key-words: administrative responsibility, self-regulating organizations, disclosure of information, administrative offense, legislation.
Принцип открытости и гласности является одним из наиболее важных для организации функционирования саморегулируемых организаций, поскольку они наделены государством рядом полномочий, характерных для юридического лица публичного права и связанных с возможностью оказания публично-властного воздействия на их членов. Поэтому неслучайно в 2012 г. повышение информационной открытости деятельности саморегулируемых организаций было объявлено Президентом РФ одним из основных направлений совершенствования системы государственного управления1. Осуществление данного принципа обеспечивается за счет указания в законодательстве на необходимость создания соответствующего ресурса в сети Интернет и определения перечня информации и документов, подлежащих размещению на нем [1, с. 92]. При этом отклонение саморегулируемой организации от установленного режима открытости чревато для нее и ее должностных лиц применением мер административного принуждения, в том числе наиболее строгих из них — мер административной ответственности. Проблемы административной ответственности за правонарушения в сфере
1 См. подп. «б» п. 2 Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // Собр. законодательства Рос. 144 Федерации. 2012. № 19, ст. 2338.
деятельности саморегулируемых организации нашли отражение на страницах научной печати [2, с. 69-73; 3, с. 41-45], но данные работы ориентированы на поиск путей расширения перечня составов административных правонарушений без обращения к вопросу о совершенствовании административной ответственности за нарушения требований по раскрытию ими информации.
Установление и применение административной ответственности за нарушение саморегулируемой организацией обязанностей по раскрытию информации в настоящее время характеризуются рядом недостатков, обусловленных несовершенством отраслевого законодательства и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих порядок опубликования документов и информации о ее деятельности.
Во-первых, не все правила раскрытия информации, содержащиеся в Федеральном законе от 1 декабря 2007 г. № 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях» (в ред. от 2 июля 2021 г.)1, позволяют четко определить момент начала течения срока давности привлечения к административной ответственности по ч. 1 ст. 14.52 КоАП РФ. Законодатель устанавливает сроки опубликования на официальном сайте саморегулируемой организации документов и информации, подлежащих обязательному размещению. Соответствующие сроки сформулированы в отношении большинства таких сведений, что позволяет отнести нарушение обязанности по их раскрытию к недлящимся административным правонарушениям. Позиция Верховного Суда РФ в данном случае сводится к тому, что предусмотренность в нормативном правовом акте срока исполнения той или иной обязанности не характеризует административное правонарушение как длящееся2, а значит срок давности привлечения к административной ответственности должен течь с момента совершения деяния. Следовательно, при наличии срока исполнения обязанности срок давности начинает отсчитываться со дня, следующего за последним днем, когда должна была быть исполнена обязанность.
На этом фоне необъяснимым выглядит отсутствие в Законе сроков для размещения на сайте саморегулируемой организации информации о направленных ей в суд заявлениях и исках, о принятых постоянно действующим коллегиальным органом управления саморегулируемой организации и общим собранием ее членов решениях, о заключенных со специализированным депозитарием и управляющей организацией договорах. Имеющиеся правила ориентируют правоприменителя устанавливать факт внесения изменений в указанные информацию и документы в срок, не превышающий пяти рабочих дней со дня, следующего за днем наступления события, обусловившего данные изменения. Если руководствоваться правилами формальной логики, то названные изменения имеют вторичный характер, поскольку могут быть внесены только тогда, когда имеется первоначальный документ или информация. Таким образом, данный пятидневный срок не должен применяться при опубликовании информации о заявлениях, исках, решениях органов управления саморегулируемой организации и договорах со специализированным депозитарием и управляющей организацией в их изначальном виде. Отсутствие в законодательстве соответствующего срока
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 49, ст. 6076; 2021. № 27 (ч. I), ст. 5187.
2 См. п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (в ред. от 23 декабря 2021 г.) // Бюллетень Верховного
Суда РФ. 2005. № 6; 2022. № 3. 145
делает административное правонарушение длящимся, выражающемся в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении возложенных на лицо обязанностей. Срок давности привлечения к административной ответственности исчисляется с момента выявления административного правонарушения, то есть со дня, когда лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, установлен факт его совершения.
Если обратиться к материалам правоприменительной практики, то в случаях с неисполнением обязанности по размещению сведений о специализированных депозитариях и управляющих организациях, с которыми заключен договор, дата его заключения даже не определяется, что закономерно, поскольку данное обстоятельство не является подлежащим установлению ввиду отсутствия в Законе срока для размещения такой информации. Например, решением судьи Московского городского суда от 16 марта 2020 г. по делу № 7-1934/20201 подтверждена законность актов нижестоящих инстанций, которыми установлен факт неисполнения должностным лицом саморегулируемой организации в области букмекерской деятельности указанной обязанности. В данном случае точкой отсчета для исчисления срока давности привлечения к административной ответственности стала дата проведения должностным лицом ФНС России мониторинга сайта этой организации, в результате которого выявлен факт неразмещения информации и составлен протокол об административном правонарушении. Когда были заключены договоры со специализированным депозитарием и управляющей организаций, не выяснялось.
Такое состояние законодательства ставит саморегулируемую организацию в довольно неудобное положение, ведь фактически, дабы избежать административной ответственности, необходимо размещать информацию немедленно, после ее возникновения (хотя в Законе это прямо не предусмотрено). Если мониторинг сайта будет проведен на следующий день и не будет выявлено наличие данной информации, то ответственное за ее размещение должностное лицо и сама саморегулируемая организация должны быть привлечены к административной ответственности. Однако данная ситуация явно не соответствует интересам саморегулируемых организаций, поскольку для совершения любых действий в рамках внутриорганизационной деятельности юридического лица требуются временные затраты для доведения информации до исполнителей, которые должны произвести ее обработку и разместить на сайте в том виде, в каком это предусмотрено нормативными правовыми актами. Кроме того, отсутствуют объективные причины деления перечня информации и документов, предусмотренных ч. 2 ст. 7 Федерального закона «О саморегулируемых организациях», на размещаемые в определенный срок и без установления срока. Это способствует формированию разнородной правоприменительной практики по делам об административных правонарушениях, предусмотренных бланкетной нормой ч. 1 ст. 14.52 КоАП РФ, в условиях, когда соответствующие виды бездействия являются однотипными.
Представляется, что для преодоления возникшей ситуации необходимо ввести срок для размещения данной информации, который должен совпадать с общим правилом для размещения всей остальной информации и быть равным 10 рабочим дням со дня совершения предусмотренных Законом действий. Со-
1 См.: Официальный сайт Московского городского суда. URL: https://www.mos-gorsud.ru/ mgs/services/cases/review-not-yet/details/4a4e5d9d-5677-4963-bcd3-9035c2c35340 (дата обращения: 28.11.2022).
держащееся в ч. 3 ст. 7 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» правило в связи с этим может быть дополнено установлением следующего содержания: «Документы и информация, предусмотренные пунктами 4, 5, 7 части 2 настоящей статьи, размещаются саморегулируемой организацией на официальном сайте не позднее чем в течение десяти рабочих дней с даты соответственно принятия общим собранием членов саморегулируемой организации и постоянно действующим коллегиальным органом управления саморегулируемой организации решения, подачи саморегулируемой организацией в суды исков и заявлений, заключения договоров с управляющей компанией и специализированным депозитарием».
Во-вторых, не каждый факт несоблюдения обязательных требований в сфере размещения информации на сайте саморегулируемой организации требует карательного воздействия со стороны государства. В правоприменительной практике встречаются примеры привлечения к административной ответственности по ч. 1 ст. 14.52 КоАП РФ за неразмещение информации, когда был установлен факт опубликования некоего файла, попытка открытия которого должностным лицом контрольно-надзорного органа не увенчалась успехом. В данном случае не представляется возможным установить: имело ли место намеренное сокрытие информации подобным способом или произошел технический сбой при размещении файла.
Законодательство и подзаконные правила опубликования информации о деятельности саморегулируемой организации не предусматривают способов урегулирования таких ситуаций. При этом судебные инстанции подтверждают правомерность применения должностным лицом контрольно-надзорного органа административной ответственности именно по ч. 1 ст. 14.52 КоАП РФ, а не по ч. 3 указанной статьи, в которой предусмотрена административная ответственность за размещение информации с нарушением установленных требований. Аргумент привлекаемого к административной ответственности лица об отсутствии вины, поскольку были приняты меры по опубликованию информации, судебные инстанции опровергают указанием на неправильное толкование этим лицом норм права, а именно ч. 1 ст. 7 Федерального закона «О саморегулируемых организациях», которая обязывает саморегулируемую организацию обеспечить доступ к информации1. Таким образом, уполномоченное должностное лицо данной организации обязано не только обеспечить размещение информации, но и проверить доступность содержимого файла после загрузки. С одной стороны, формально им соблюдаются правила размещения информации, которая должна быть опубликована в общераспространенных форматах (doc, docx, rtf, pdf, txt)2, но с другой — если соответствующий файл после загрузки не открывается, тем самым нарушается принцип гласности в функционировании саморегулируемых организаций и вносится элемент дезорганизации в систему государственного регулирования их деятельности.
1 См., например: решение судьи Пресненского районного суда г. Москвы от 14 января 2020 г. 2 по делу № 12-0027/2020 // Официальный сайт Пресненского районного суда г. Москвы. URL: 33 https://www.mos-gorsud.ru/rs/presnenskij/services/cases/appeal-admin/details/f6fd9cf6-d3f0-4214-8d72-262431f30ec1 (дата обращения: 29.11.2022).
2 См. п. 5 Требований к обеспечению саморегулируемыми организациями доступа к документам и информации, подлежащим обязательному размещению на официальных сайтах саморегулируемых организаций, а также требований к технологическим, программным, лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами таких саморегулируемых организаций, утв. Приказом Минэкономразвития России от 14 октября 2020 г. № 678 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru (дата обращения: 17.11.2020). 147
В данном случае представляется очевидной нехватка последовательной, взвешенной правовой политики в сфере контрольно-надзорной деятельности [4, с. 27]. Указанный случай вряд ли требует обязательной административно-карательной реакции государства. В этом отношении интересна идея А.И. Стахова об административно устранимых и административно наказуемых нарушениях обязательных требований. Однако, в конечном счете, она сводится к разграничению реакции правоприменителя на нарушения контрольно-надзорного и административно-деликтного законодательства. В первом случае задействуется производство по делам об административно устранимых нарушениях, а во втором — административно наказуемых [5, с. 130]. При таком подходе приоритет остается за контрольно-надзорным законодательством, без учета степени общественной вредности допущенных нарушений обязательных требований, что ставит под сомнение достижение необходимого уровня правопорядка в государстве.
Тем не менее выделение административно устранимых нарушений допустимо, но здесь нужен несколько иной подход. В настоящее время законодатель исходит из комплексного применения мер административного принуждения: пресекательных мер (вынесение предписания об устранении допущенных нарушений обязательных требований) и мер административной ответственности, если нарушение образует состав административного деликта. На этом принципе основаны и контрольно-надзорное законодательство, и специальные нормы, содержащие правила осуществления контрольно-надзорной деятельности, в том числе ч. 2 ст. 23 Федерального закона «О саморегулируемых организациях». Об административно устранимых нарушениях обязательных требований, не предполагающих применение административной ответственности, можно вести речь только в том случае, если отсутствует явное пренебрежение требованиями нормативных правовых актов и лицом предприняты меры по исполнению возложенных на него обязанностей, но по причинам неполноты таких мер имеются отклонения от нормативно установленной модели функционирования той или иной системы. В таком случае целесообразно взаимодействие должностных лиц контрольно-надзорного органа и поднадзорного объекта, направленное на оперативную коррекцию выявленных отклонений.
Какие-либо универсальные правила в данном случае вряд ли возможны ввиду вероятного разнообразия ситуаций. Применительно к размещению информации и документов на сайте саморегулируемой организации могут быть дополнены правила контрольно-надзорной деятельности, изложенные в ст. 23 Федерального закона «О саморегулируемых организациях». При этом достаточным представляется вариант с вынесением предписания об устранении допущенных нарушений, которые подлежат устранению в срок, аналогичный сроку размещения соответствующей информации на сайте, и установлением запрета на привлечение саморегулируемой организации и ее должностных лиц к административной ответственности. С точки зрения технико-юридического выражения это правило может быть сформулировано в виде дополнения к ч. 2 указанной статьи в следующем виде: «Орган государственного надзора в случае выявления нарушений требований по обеспечению саморегулируемой организацией доступа к информации, выразившихся в размещении на официальном сайте технически недоступной для ознакомления информации и непринятии мер по проверке доступности размещенной информации, направляет в саморегулируемую организацию предписание об устранении выявленных нарушений
с указанием срока их устранения, который не может превышать десять рабочих дней, без принятия мер по привлечению саморегулируемой организации и (или) ее должностных лиц к административной ответственности».
Таким образом, применение административной ответственности за нарушение требований по размещению информации о деятельности саморегулируемой организации показывает ряд недостатков, которые требуют коррекции федерального законодательства. Бланкетность нормы, содержащейся в ч. 1 ст. 14.52 КоАП РФ, обусловливает целесообразность внесения поправок не в сам КоАП РФ, а в законодательство о саморегулируемых организациях, что, в свою очередь, должно привести к упорядочению применения административной ответственности за соответствующие правонарушения. Ключевой вопрос касается необходимости введения срока размещения отдельных видов документов и информации на официальном сайте саморегулируемой организации; его отсутствие на фоне существования подобного срока для размещения иной информации разобщает подходы к применению административной ответственности за однотипные административные правонарушения. Кроме того, несоблюдение обязательных требований в сфере размещения информации на сайте саморегулируемой организации нуждается в задействовании института административной ответственности, в связи с чем целесообразно введение правила об административно устранимых нарушениях обязательных требований, не характеризующихся явным пренебрежением к установленным правилам размещения информации.
Библиографический список
1. Петров ДА. Принцип гласности ведения дел и принцип публичной достоверности реестра в саморегулировании // Правоведение. 2014. № 3 (314). С. 89-97.
2. Глазунова И.В., Алгазина А.Ф. К вопросу об административной ответственности в сфере саморегулирования в РФ // Вестник Омского университета. Сер.: Право. 2016. № 3 (48). С. 69-73.
3. Глазунова И.В. Некоторые проблемы административной ответственности в сфере саморегулирования в Российской Федерации // Пролог: журнал о праве. 2016. № 3 (11). С. 41-45.
4. Соколов А.Ю., Лакаев О.А. Правовая политика в сфере государственного контроля и надзора // Правовая политика и правовая жизнь. 2020. № 2. С. 24-35.
5. Стахов А.И. Административно устранимые и административно наказуемые нарушения обязательных требований в структуре современного административного процесса // Правовая политика и правовая жизнь. 2021. № 3. С. 120-131.
References
1. Petrov D.A. The Principle of Publicity of Case Management and the Principle of Public Reliability of the Register in Self-Regulation // Jurisprudence. 2014. No. 3 (314). P. 89-97.
2. Glazunova I.V., Algazina A.F. To the Question of Administrative Responsibility in the Sphere of Self-Regulation in the Russian Federation // Bulletin of Omsk University. Series "Law". 2016. No. 3 (48). P. 69-73.
3. Glazunova I.V. Some Problems of Administrative Responsibility in the Sphere of Self-Regulation in the Russian Federation // Prolog: Journal on Law. 2016. No. 3 (11). P. 41-45.
4. Sokolov A.Y., Lakaev O.A. Legal Policy in the Sphere of State Control and Supervision // Legal Policy and Legal Life. 2020. No. 2. P. 24-35.
5. Stakhov A.I. Administratively Remediable and Administratively Punishable Violations of Mandatory Requirements in the Structure of the Modern Administrative Process // Legal Policy and Legal Life. 2021. No. 3. P. 120-131.
