CC BY
86
УДК 342.92
Б01: 10.19073/2658-7602-2019-16-4-568-573
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ _ЗА НАРУШЕНИЯ КАРАНТИННЫХ ОГРАНИЧЕНИЙ
ЮРИЦИН Андрей Евгеньевич*
И yuritsinandrey@yandex.ru
Пр. Комарова, 7, Омск, 644092, Россия ГОЛОВАНОВА Татьяна Валерьевна*
И tgolovanova2010@yandex.ru
Пр. Комарова, 7, Омск, 644092, Россия
Аннотация. В статье проводится анализ административной ответственности, предусмотренной за нарушение карантинных ограничений с учетом практического опыта реализации карантинных мероприятий на территории Омской области в период чрезвычайной ситуации, введенной по факту обнаружения в регионе опасного вирусного заболевания животных - африканской чумы свиней. Авторы предлагают расширить полномочия сотрудников полиции, наделив правом составлять протоколы об административных правонарушениях по ст.ст. 10.6, 10.7, 10.8 КоАП РФ, так как именно ими выявляются данные правонарушения. Обосновывается также необходимость ужесточения административной ответственности за неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника полиции в связи с исполнением им служебных обязанностей в период действия чрезвычайной ситуации.
Ключевые слова: административная ответственность, режим карантина, охрана общественного порядка в особых условиях, полиция, неповиновение законному распоряжению сотрудника полиции.
Administrative Liability for Violations of Quarantine Restrictions
Yuritsin Andrei E.**
El yuritsinandrey@yandex.ru
7 Komarovapr., Omsk, 644092, Russia Golovanova Tat'yana V.AA
E tgolovanova2010@yandex.ru
7 Komarova pr., Omsk, 644092, Russia
Abstract. The article analyzes the administrative responsibility provided for violation of the quarantine restrictions in the light of practical experience in the implementation of quarantine measures in the territory of Omsk region in the period of emergency, imposed upon discovery in the region of dangerous viral diseases of animals - African swine fever. The Authors propose to expand the powers ofpolice officers to draw up protocols on administrative offenses under articles 10.6, 10.7, 10.8 of the Code of the Russian Federation on Administrative Offences, also substantiates the need to tighten administrative responsibility for disobeying a legal order or request of a police officer in connection with the performance of his duties during the emergency.
Keywords: administrative responsibility, quarantine regime, protection of public order in special conditions, police, disobedience to the legal order of a police officer.
* Доцент кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
А Старший преподаватель кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России, кандидат юридических наук.
** Docent of the Department of Administrative Law and Administrative Activities of the Internal Affairs Bodies at the Omsk Academy of the Ministry of the Interior of Russia, Candidate of Legal Sciences, Docent.
AA Senior Lecturer of the Department of Administrative Law and Administrative Activities of Internal Affairs Bodies at the Omsk Academy of the Ministry of the Interior of Russia, Candidate of Legal Sciences.
Как известно, в настоящее время началась работа по реформированию отечественного законодательства об административной ответственности, необходимость которого неоднократно указывалась в юридической литературе [9, с. 30]. В ходе этой работы особое внимание уделено вопросам административной ответственности за нарушение режима карантина. Причин тому несколько.
Во-первых, административная ответственность данной категории уникальна, имеет ситуативный характер, применяется лишь в период действия режима карантинных мероприятий, поэтому оценить ее эффективность, выявить слабые стороны возможно, опираясь на материал практики применения принудительных мер.
Во-вторых, карантин - особая мера государственного принуждения, имеющая интересную предупредительную природу, предусматривает широкий круг ограничительных мероприятий для граждан1, вплоть до отчуждения и уничтожения имущества, причем во внесудебном, административном порядке2.
В-третьих, последствия нарушения населением и должностными лицами карантинных правил могут стать катастрофическими, вплоть до гибели целой отрасли животноводства в регионе.
В-четвертых, меры ограничивающего характера при карантине относятся к государственным мерам административного предупреждения [6, с. 192], имеют административно-предупредительный характер [3, с. 120], неочевидны населению, в отличие от спасательных операций при пожарах, наводнениях, прочих стихийных бедствиях. Данное обстоятельство провоцирует некоторых граждан не соблюдать, а в отдельных случаях сознательно нарушать установленные на время карантина запреты, поэтому административная ответственность за подобные правонарушения должна сбалансировать вред, наносимый правонарушением, с последующим наказанием.
В-пятых, ученые уделяют внимание изучению сущности административно-правового ре-
жима карантина [2, с. 18], его особенностей и характерных черт [7, 11], организации деятельности органов внутренних дел по реализации санитарных и карантинных мероприятий [10, с. 112-127], основаниям ограничений основных прав граждан в чрезвычайных условиях, связанных с эпидемией [4, с. 59-65], выявляют общие черты ограничительных мероприятий карантина и т. д. К сожалению, вопросы административной ответственности за нарушение требований режима карантинных ограничительных мероприятий гражданами практически не рассматриваются в научной литературе.
В-шестых, карантинные мероприятия по локализации и ликвидации очагов африканской чумы свиней на территории Омской области в 2017 г.3 позволили авторам изучить практику выявления административных правонарушений данной категории, выделить ряд спорных моментов административной ответственности за нарушение ограничительных мероприятий при карантине.
Свиноводство - одна из ведущих отраслей сельского хозяйства Омской области, по объемам производства свинины (порядка ста тысяч тонн в живом весе) регион входит в десятку ведущих субъектов России4. Помимо промышленного животноводства, практически каждая сельская семья выращивает свиней для личного потребления, поэтому массовая гибель этих животных от инфекционного заболевания наносит ущерб, который трудно переоценить. По итогам Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2016 г. сельскохозяйственным производством в Омской области занимаются: 134 крупных сельхозорга-низаций, 2408 крестьянских (фермерских) хозяйств и индивидуальных предпринимателей, 333 700 личных подсобных хозяйств, доля которых в общем объеме сельскохозяйственного производства составляет 34,3 % [1, с. 3].
Летом 2017 г. в регионе обнаружили инфекционное заболевание свиней, отнесенное к числу опасных, патогенных, предполагающих введение карантина5, что повлекло незамедлительное
1 О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения : федер. закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ // Рос. газ. 1999. 6 апр.
2 Об отчуждении животных и изъятии и продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных : постановление Правительства Рос. Федерации от 26 мая 2006 г. № 310 // Там же. 2006. 15 июня.
3 Об установлении ограничительных мероприятий (карантина) на территории отдельных муниципальных образований Омской области : указ Губернатора Ом. обл. от 17 сент. 2017 г. № 157 // Ом. вестн. 2017. 22 сент.
4 Сельское хозяйство Омской области. Экспертно-аналитический центр агробизнеса. АБ-центр. URL: https://ab-centre. ru/page/selskoe-hozyaystvo-omskoy-oblasti
5 Об утверждении перечня заразных, в том числе особо опасных, болезней животных, по которым могут устанавливаться ограничительные мероприятия (карантин) : приказ Минсельхоза России от 19 дек. 2011 г. № 476 // Рос. газ. 2012. 28 февр.
объявление чрезвычайной ситуации на территории региона6, затянувшейся на полгода. Очаги обнаружения данного заболевания объявили зонами карантина, в которых ограничили ввоз и вывоз свинины, продукции из свинины. Живое поголовье скота у населения подлежало изъятию с последующей кремацией, частные подворья подвергались дезинфекции. Изъятие свиней предполагало выплату денежной компенсации за потерянное имущество владель-цам7. За весь период действия чрезвычайной ситуации на территории Омской области кремировали около пятнадцати тысяч голов свиней в 96 населенных пунктах, общим весом порядка девятисот тонн8.
Административные правонарушения, совершаемые в период чрезвычайной ситуации при эпидемии животных, можно разделить на две основные группы:
1) административные правонарушения, непосредственно связанные с предметом карантина;
2) административные правонарушения, посягающие на охрану общественного порядка во время действия ограничительных мер, мешающие его обеспечению при проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпи-зоотий.
Первая группа правонарушений заключена в гл. 10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее -КоАП РФ), которая посвящена административным правонарушениям в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель. В указанной главе несколько составов правонарушений отнесены к обороту подкарантинного материала, а также к периоду проведения карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотии:
- статья 10.2 «Нарушение порядка ввоза и вывоза подкарантинной продукции (подкаран-тинного материала, подкарантинного груза)»;
- статья 10.3 «Нарушение правил производства, заготовки, перевозки, хранения, переработки, использования и реализации подкаран-
тинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза)»;
- статья 10.6 «Нарушение правил карантина животных или других ветеринарно-санитарных правил»;
- статья 10.7 «Сокрытие сведений о внезапном падеже или об одновременных массовых заболеваниях животных»;
- статья 10.8 «Нарушение ветеринарно-сани-тарных правил перевозки, перегона или убоя животных либо правил заготовки, переработки, хранения или реализации продуктов животноводства».
Следует заметить, что согласно п. 1 ст. 28.3 КоАП РФ сотрудники органов внутренних дел вправе возбуждать производство по делам об административных правонарушениях при проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотии лишь по двум составам административных правонарушений (ст.ст. 10.2 и 10.3 КоАП РФ) из перечисленных.
Внимательное изучение состава, предусмотренного ст. 10.2. КоАП РФ, показывает, что административная ответственность назначается по большей части за «ввоз на территорию России и вывоз с территории России подкарантин-ной продукции, грузов и материалов»9, соответственно данный состав не должен применяться при незаконном ввозе и вывозе подкарантинной продукции в очаги карантина в пределах одного или нескольких субъектов России. Привлекая к административной ответственности по данному составу, должностное лицо руководствуется постановлением Правительства РФ, регламентирующим карантинный фитосанитарный контроль (надзор) в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации10.
«По объективной стороне состава правонарушение совершается путем действия, состоящего во ввозе либо вывозе подкарантинных объектов, т. е. в перемещении их через Государственную границу РФ, а также в уклонении от ветеринарного или фитосанитарного контроля и т. п. Местами совершения правонарушения являются зоны
6 О введении режима чрезвычайной ситуации и установлении уровня реагирования : распоряжение Губернатора Ом. обл. от 20 июля 2017 г. № 198-р. URL: http://www.pravo.gov.ru/
7 О ветеринарии : закон Рос. Федерации от 14 мая 1993 г. № 4979-1 // Ведомости Съезда нар. депутатов Рос. Федерации и Верхов. Совета Рос. Федерации. 1993. № 24, ст. 857.
8 Африканская чума свиней. URL: http://www.msh.omskportal.ru/
9 Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (постатейный) / Р. В. Амелин [и др.]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
10 О порядке осуществления государственного карантинного фитосанитарного контроля (надзора) в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации : постановление Правительства Рос. Федерации от 13 авг. 2016 г. № 792 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 35, ст. 5321.
таможенного контроля в пограничных морских и речных портах, аэропортах, железнодорожных станциях, других пунктах» [5]. Руководствуясь приведенными комментариями КоАП РФ, установленными полномочиями сотрудников полиции, можно заключить, что составлять протоколы о данном административном правонарушении уполномочен лишь участковый уполномоченный полиции, причем только в случае, когда обслуживаемый им административный участок расположен в пределах Государственной границы РФ11.
Исследование обеспечения режима чрезвычайной ситуации в Омской области при карантине показало, что сотрудники полиции чаще выявляли административные правонарушения, предусмотренные ст.ст. 10.6, 10.7, 10.8 КоАП РФ, находясь в очагах распространения инфекционных заболеваний, неся службу в карантинно-охран-ных постах, совершая обходы частных подворий граждан, досматривая круглосуточно транспортные средства в зоне карантина, проверяя рынки, магазины, иные места торговли и т. д. Помимо участковых уполномоченных полиции, непосредственно обнаруживали правонарушения сотрудники ГИБДД, патрульно-постовой службы и другие. При этом законом они не уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях по данным статьям, вынуждены передавать информацию в профильные службы, ограничиваясь служебной документацией. Данное обстоятельство вызывало некоторые неудобства, проволочки в принятии процессуального решения.
В связи с чем считаем правильным добавить к перечню полномочий сотрудников органов внутренних дел право составлять протоколы об административных правонарушениях по ст.ст. 10.6, 10.7, 10.8 КоАП РФ, внести в ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ соответствующие изменения.
Вторая группа правонарушений связана с обеспечением нормальных условий жизнедеятельности людей при действии особого правового режима - карантина, охраной общественного порядка в очагах обнаружения вирусного заболевания. Ограничительные мероприятия вносят значительные коррективы, создают неудобства, часто не находят понимания и поддержки у населения, при этом они должны строиться при строгом соблюдении принципа законности [7, с. 224].
Ограничительные мероприятия в Омской области в очагах африканской чумы свиней осуществлялись при тесном взаимодействии сотрудников Министерства сельского хозяйства и продовольствия Омской области, Главного управления ветеринарии Омской области, Управления Россельхознадзора по Омской области, Министерства природных ресурсов и экологии, сотрудников УМВД России по Омской области.
Сотрудники полиции выступали главным субъектом охраны общественного порядка. Серьезных нарушений общественного порядка, повлекших травмы и гибель людей, за период действия карантина допущено не было. Однако сотрудники полиции столкнулись с фактами воспрепятствования вхождению в сараи и домовые постройки представителей ветеринарного контроля, утаивания реального количества скота, с угрозами самосожжения и расправы в случае изъятия свиней у жителей, стихийными сходами граждан, агрессивностью, иногда прямым противостоянием населения.
Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» гласит, что полиция обязана «обеспечивать общественный порядок при проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотий» (п. 7 ст. 12)12, признавая тем самым особо значимым обеспечение общественного порядка в зоне карантина, выделяя его из обычного общественного порядка.
Указанный тезис можно расценить как отсылку к тому, что несоблюдение ограничительных мер при карантине гражданами влечет особую, более тяжкую административную ответственность. К подобному выводу можно прийти, исследуя срок назначения административного ареста, предусмотренный ч. 1 ст. 3.9 КоАП РФ, который может быть продлен до 30 суток в случае «нарушений установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо организацию повлекшего нарушение общественного порядка массового одновременного пребывания или передвижения граждан в общественных местах, за нарушение требований режима чрезвычайного положения». Чрезвычайное положение может вводиться, в том числе при «эпидемии и эпизоотии, повлекших (могущих повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей
11 Вопросы организации деятельности участкового уполномоченного полиции : приказ МВД России от 31 дек. 2012 г. № 1166 // Рос. газ. 2013. 27 марта.
12 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7, ст. 900.
и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующих проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ»13.
При оказании содействия профильным службам по реализации ограничительных мероприятий сотрудники полиции участвовали в изъятии скота у населения, что обеспечивалось правом на вхождение (проникновение), в том числе в придомовые постройки граждан, помимо их воли, регламентированное законом о полиции [8, с. 24]. В данном аспекте хочется выразить мнение о необходимости внесения дополнений в ч. 1 ст. 19.3 КоАП РФ, которую следует изложить в следующей редакции: «п. 1.2. Неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника полиции в связи с исполнением им служебных обязанностей в период действия чрезвычайной ситуации - влечет административный арест на срок до тридцати суток». Такая норма обусловлена особым порядком осуществления охраны общественного порядка при чрезвычайной ситуации, а также серьезностью угрозы, возникающей при несоблюдении ограничительных мероприятий в период карантина.
Подведем итоги. Административные правонарушения, совершаемые в период чрезвычай-
ной ситуации при эпидемии животных, подразделяются на непосредственно связанные с предметом карантина (подкарантинной продукцией) и посягающие на охрану общественного порядка во время действия ограничительных мер. Практика реализации карантинных мероприятий на территории Омской области говорит о необходимости расширения юрисдикционных полномочий сотрудников полиции по возбуждению производства по административным правонарушениям, предусмотренным ст.ст. 10.6, 10.7, 10.8 КоАП РФ, которые отнесены к ведению других надзорных органов, но, как правило, выявляются именно сотрудниками полиции.
Охрана общественного порядка в ходе действия административно-правового режима карантина имеет ряд особенностей, требует дополнительных силовых методов со стороны полиции, при этом, на наш взгляд, невыполнение законных требований сотрудника полиции во время действия режима чрезвычайной ситуации должно влечь более тяжкую административную ответственность, чем в случае охраны общественного порядка в обычных условиях. В связи с этим считаем целесообразным добавить в ст. 19.3 КоАП РФ дополнительную норму, предусматривающую санкцию в виде административного ареста сроком до 30 суток.
Список литературы
1. Агропромышленный комплекс Омской области в цифрах. Омск : Изд-во М-ва сельск. хоз-ва Ом. обл., 2017. 32 с.
2. Делягин И. В. Сущность и содержание административно-правового режима // Труды академии управления МВД России. 2008. № 3 (7). С. 14-18.
3. Еропкин М. И., Попов Л. Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. Л. : Лениздат, 1973. 328 с.
4. Илесанми М. А. Пандемии и проблема ограничения прав человека // Юрист. 2018. № 8. С. 59-65.
5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Главы 1-10. Постатейный научно-практический комментарий / под общ. ред. Б. В. Россинского. М. : Библиотечка РГ, 2014. 798 с.
6. Коренев А. П. Административное право России : учеб. : в 3 ч. М. : МЮИ МВД России, 1996. Ч. 1. 280 с.
7. Рушайло В. Б. Административно-правовые режимы : моногр. М. : Щит-М, 2000. 264 с.
8. Соловей Ю. П. Вхождение (проникновение) сотрудников полиции в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории как мера государственного принуждения, предусмотренная Федеральным законом «О полиции» // Административное право и процесс. 2012. № 3. С. 17-25.
9. Соловей Ю. П. К вопросу о реформе законодательных основ административной ответственности // Законодательство об административных правонарушениях: современное состояние и пути совершенствования : материалы заседания круглого стола (3 марта 2014 г.). Тула : Аквариус, 2014. С. 28-39.
10. Сытниченко Е. М. Организация деятельности органов внутренних дел по реализации санитарных и карантинных мероприятий // Вопросы российского и международного права. 2012. № 11. С. 112-127.
11. Штмидт Т. Н. Чрезвычайное правовое регулирование: общетеоретические аспекты : моногр. М. : Юрлитинформ, 2017. 175 с.
References
1. Agropromyshlennyi kompleks Omskoi oblasti v tsifrakh [The Agro-Industrial Complex of the Omsk Region in Numbers]. Omsk, Ministry of Agriculture of the Omsk Region Publ., 2017. 32 p.
13 О чрезвычайном положении : федер. конституц. закон от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ // Рос. газ. 2001. 2 июня.
2. Delyagin I. V. Sushchnost' i soderzhanie administrativno-pravovogo rezhima [Essence and Maintenance of an Administrative Legal Regime]. Trudy akademii upravleniya MVD Rossii - Proceedings of the Management Academy of the Ministry of Interior of Russia, 2008, no. 3 (7), pp. 14-18.
3. Eropkin M. I., Popov L. L. Administrativno-pravovaya okhrana obshchestvennogoporyadka [Administrative Legal Protection of Public Order]. Leningrad, Lenizdat Publ., 1973. 328 p.
4. Ilesanmi M. A. Pandemii i problema ogranicheniya prav cheloveka [Pandemic Diseases and the Issue of Human Rights Restriction]. Yurist - Jurist, 2018, no. 8, pp. 59-65.
5. Rossinskii B. V. (Ed.) Kodeks Rossiiskoi Federatsii ob administrativnykh pravonarusheniyakh. Glavy 1-10. Postateinyi nauchno-prakticheskii kommentarii [Administrative Offenses Code of the Russian Federation. Parts 1-10. Scientific and Practical Commentary]. Moscow, Bibliotechka RG Publ., 2014. 798 p.
6. Korenev A. P. AdministrativnoepravoRossii. Ch. 1 [Administrative Law of Russia. Pt. 1]. Moscow, Moscow Law University of the Ministry of Internal Affairs of Russia Publ., 1996. 280 p.
7. Rushailo V. B. Administrativno-pravovye rezhimy [Administrative and Legal Regimes]. Moscow, Shchit-M Publ., 2000. 264 p.
8. Solovey Yu. P. Vkhozhdenie (proniknovenie) sotrudnikov politsii v zhilye i inye pomeshcheniya, na zemel'nye uchastki i territorii kak mera gosudarstvennogo prinuzhdeniya, predusmotrennaya Federal'nym zakonom «O politsii» [The Infringement of Inhabited and Other Premises, Ground Areas and Territories by Police Officers as a Measure of Law Enforcement Provided By Federal Law of Russian Federation on the Police]. Administrativnoe pravo i protsess - Administrative Law and Procedure, 2012, no. 3, pp. 17-25.
9. Solovey Yu. P. K voprosu o reforme zakonodatel'nykh osnov administrativnoi otvetstvennosti [On the Issue of Reform of the Legislative Basis of Administrative Responsibility]. Zakonodatel 'stvo ob administrativnykh pravonarusheniyakh: sovremen-noe sostoyanie i puti sovershenstvovaniya - Legislation on Administrative Violations: the Current State and Ways of Improvement. Tula, Akvarius Publ., 2014, pp. 28-39.
10. Sytnichenko E. M. Organizatsiya deyatel'nosti organov vnutrennikh del po realizatsii sanitarnykh i karantinnykh mero-priyatii [Activity Arrangement of the Law Enforcement Agencies on the Implementation of Sanitary and Quarantine Measures]. Voprosy rossiiskogo i mezhdunarodnogo prava - Matters of Russian and International Law, 2012, no. 11, pp. 112-127.
11. Shtmidt T. N. Chrezvychainoe pravovoe regulirovanie: obshcheteoreticheskie aspekty [Extraordinary Legal Regulation: General Theoretical Aspects]. Moscow, Yurlitinform Publ., 2017. 175 p.
