CC BY
121
Финансовый контроль
адаптация зарубежных практик аудита эффективности государственных финансовых ресурсов к российским условиям
В статье отмечается, что аудит эффективности -новый метод государственного финансового контроля, позволяющий, на основе анализа индикаторов, оценить эффективность управления государственными финансами, разработать рекомендации по проведению мероприятий, направленных на получение положительного результата от использования государственных финансовых ресурсов бюджетополучателями.
Ключевые слова: бюджет, бюджетирование, реформа, процесс, аудит, эффективность, государство, финансы, контроль, расходы.
В настоящее время чрезвычайную актуальность приобрели вопросы реализации бюджетных реформ в Российской Федерации. В последние годы Правительство РФ предприняло ряд важных шагов по реорганизации бюджетного процесса в рамках бюджетной реформы. Принципиально новыми и приоритетными для России являются реформирование бюджетного процесса, реструктуризация бюджетного сектора и отработка механизмов повышения качества управления государственными и муниципальными финансами в рамках реализации принципов «лучших практик» и «бюджетирования, ориентированного на результат» (программно-целевого бюджетирования). Вместе с тем бюджетные реформы находятся лишь на начальной стадии и требуют доведения их до логического завершения.
Одним из концептуальных направлений реформирования бюджетного процесса не только в РФ, но и за рубежом является ориентация всех
А.О. ПЕТРЕНКОВ, аспирант кафедры «Международные финансово-кредитные отношения» Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)
бюджетополучателей на повышение качественных параметров финансового планирования с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости конечных результатов использования государственных финансовых ресурсов. В рамках бюджетного менеджмента при введении бюджетирования, ориентированного на результат, особую актуальность приобретают вопросы, связанные с контролем за использованием бюджетных средств.
Усиление данного направления деятельности органов государственной власти обусловливается современной экономической ситуацией в стране и в мире. «Однако кризис — это не только новые риски, но и новые возможности. С одной стороны, кризис открывает окно возможностей для уменьшения дифференциации качества жизни за счет справедливого распределения властью тяжести кризиса между регионами и социальными группами, с другой стороны — усиливает риски социальной дифференциации вследствие новых неэффективных слияний и поглощений. А это уже вопрос социальной стратегии и дееспособности экономических властей, оценка эффективности которых, с точки зрения компетенции высших органов финансового контроля, безусловно, сопряжена с политическими рискам, но объективно необходима и корректна согласно выданным контрольно-счетным органам мандатам» [8].
Метод бюджетирования, ориентированного на результат, ставит перед государственным финансо-
вым контролем ряд проблем по разработке и внедрению в действующую практику государственного финансового контроля новых, ранее не используемых приемов и способов проведения контрольных операций, связанных с аналитической работой контролирующих субъектов, позволяющих делать выводы о целесообразности, результативности и эффективности использования государственных финансовых ресурсов.
Сравнительный анализ дает возможность проследить изменения, которые произошли в организации государственного финансового контроля в условиях внедрения бюджетирования, ориентированного на результат. В основном они сводятся к расширению функций государственного финансового контроля за счет внедрения нового метода — аудита эффективности и новой формы — мониторинга.
Модель организации исполнения бюджетного процесса, ориентированного на результат, и место аудита эффективности в нем представлена на рисунке.
Аудит эффективности стал внедряться в практику деятельности органов финансового контроля многих развитых стран после принятия на IX Конгрессе Международной неправительственной
организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в 1977 г. Лимской декларации руководящих принципов финансового контроля. В последующие годы он получил высокую оценку и международное признание. В настоящее время в развитых странах (Швеция, Канада, Великобритания, США и др.) органы государственного финансового контроля широко используют аудит эффективности бюджетных расходов. В ряде государств доля аудита эффективности достигает 50-60 % в совокупном объеме проверок высших органов финансового контроля [5]. К числу факторов, способствующих возникновению и быстрому развитию в зарубежных странах аудита эффективности, относятся:
— повышение экономического потенциала общества, при котором закономерно происходят качественные изменения в социально-экономической, политической и др. сферах, что прямо или косвенно оказывает влияние на повышение роли высших органов финансового контроля и результативность их деятельности;
— реализация общепринятых международных принципов и правовых основ подготовки проекта государственного бюджета, его исполнения, а так-
Правительство РФ
Цели социально-экономическои политики
1
/
Стратегические
(социально-экономический результат, который должен быть достигнут при реализации государственной политики)
Тактические
(планируемые конечные результаты деятельности министерств, федеральных служб и агентств, способствующие решению конкретных проблем, наплавленных на достижение стратегических целей)
I
Фактически полученные результаты реализации целей социально-экономической политики
Показатели (индикаторы) измерения результатов
I этап сравнительный анализ
11 этап подготовка заключений, выводов рекомендаций по повышению эффективности использования государственных финансовых ресурсов
III этап отчет о результатах аудита эффективности использования государственных финансовых ресурсов
Щ 0
к ^^
Й ш
с К
3 к
а CÖ щ а « Ю (U о
е о
Организация исполнения бюджетного процесса, ориентированного на результат и место аудита эффективности в нем
же разработка международных стандартов финансовой отчетности и стандартов аудита. Результатом этого процесса является возрастание степени прозрачности и публичности бюджетного процесса, что гарантирует предупреждение различного рода злоупотреблений и нарушений при расходовании бюджетных средств;
— возможность использовать практики зарубежных стран, сформировавших эффективную систему государственного финансового контроля, в которой законодательно разграничены функции внешнего контроля, осуществляемого независимыми и подотчетными лишь парламентам своих стран высшими органами финансового контроля, и внутреннего контроля, действующего в рамках исполнительной власти через систему казначейства и различных органов контроля министерств и ведомств. При этом высшие органы финансового контроля играют ведущую роль по отношению к структурам внутреннего контроля. Поскольку в процессе проведения финансового контроля (проверок, ревизий и т. д.) они оценивают контрольно-ревизионную деятельность последних и, в зависимости от уровня ее качества, соответствующим образом используют полученные результаты при организации своей работы по контролю за исполнением бюджета.
Мировой опыт свидетельствует о существенном положительном влиянии аудита эффективности на качество принятия и исполнения органами государственной власти решений, касающихся бюджетно-финансовой сферы, повышение ответственности властных структур, а также прозрачности и подотчетности их деятельности.
Многолетний опыт использования аудита эффективности в государственном финансовом контроле зарубежных стран позволил создать его прочную правовую основу, разработать критериальные показатели деятельности пользователей бюджетных средств, издать и постоянно пополнять обширные методические материалы. Для России большое значение имеет обращение к опыту развитых стран, изучение и критическое осмысление которого позволит использовать его в практике государственного финансового контроля. Следует отметить, что этот опыт не является исчерпывающим и бесспорным. К нему необходимо относиться критически, творчески сопоставляя с экономическими возможностями, практическими реалиями современного состояния российской экономики, целями, задачами экономической и социальной политики государства. Необходимо постоянно
развивать собственную нормативно-правовую базу, регламентирующую деятельность контрольно-счетных органов РФ, совершенствовать организацию и методологию их деятельности.
На основе анализа действующей в зарубежных странах практики аудита эффективности, теоретических обоснований необходимости и возможности его применения в системе государственного финансового контроля, сформулированы основные положения аудита эффективности бюджетных расходов, учитывающие специфику деятельности бюджетополучателей. Цель аудита эффективности бюджетных расходов — проверка и анализ принятия решений органами законодательной и исполнительной власти, а также хода реализации этих решений. Поэтому методики контроля и анализа должны быть построены таким образом, чтобы результаты проверок дали возможность органам исполнительной власти всех уровней разрабатывать мероприятия по совершенствованию управленческих технологий и внедрять их в свою действительность [9]. Организация и проведение контрольных проверок и анализа в рамках аудита эффективности обязаны способствовать повышению ответственности, прозрачности и подотчетности в работе федеральных и региональных органов исполнительной власти. Задача аудита эффективности — выявлять результативность расходования бюджетных ассигнований и способствовать эффективному их использованию.
Аудит эффективности бюджетных расходов является важным этапом перевода системы контроля на уровень, отвечающий потребностям реформирования российской экономики в целом, а также модернизации системы государственного финансового контроля. Это является актуальной проблемой государства в условиях бюджетных реформ.
Аудит эффективности государственных финансовых ресурсов — новый метод государственного финансового контроля, который позволяет на основе анализа индикаторов оценить эффективность управления государственными финансовыми ресурсами и государственной собственностью, определить организационные возможности улучшения реализации властных решений, разработать рекомендации по проведению мероприятий, направленных на получение положительного результата от использования государственных финансовых ресурсов бюджетополучателями.
Смысл аудита эффективности заключается в определении того, насколько экономно, про-
изводительно и результативно федеральные и региональные органы исполнительной власти и бюджетополучатели используют государственные средства в процессе осуществления своих функций и выполнения поставленных перед ними задач.
Следует отметить, что финансовый аудит — это метод государственного финансового контроля, который помогает определять правильность ведения, полноту учета и отчетности, законность и целевой характер использования государственных средств.
В аудиторских стандартах Международной организации высших органов финансового контроля подчеркивается, что «в отличие от аудита финансовой отчетности, который проводится в соответствии с совершенно особыми требованиями и целями, аудит эффективности в большей степени доступен для оценки и интерпретации» [4]. Основным отличием аудита эффективности от финансового аудита является проверка экономичности, результативности и действенности использования государственных ресурсов при выполнении федеральными органами исполнительной власти и получателями бюджетных средств поставленных перед ними задач, касающихся стратегических социально-экономических программ и программ межведомственного характера, т. е. целевых программ, в исполнении которых задействованы различные министерства и ведомства [6].
Таким образом, аудит эффективности государственных финансовых ресурсов — это не только проверка их целевого использования, как при проведении финансового аудита, но и оценка эффективности деятельности федеральных и региональных органов государственной власти как главных распорядителей и получателей бюджетных средств. Аудит эффективности позволяет получить более полную, качественно иную картину использования государственных средств, чем это имеет место при проведении финансового аудита. Внедрение аудита эффективности является, в определенной степени, революционным переворотом в системе государственного финансового контроля. У него другой предмет контроля, так как наряду с целевой проверкой использования бюджетных средств проводится проверка эффективного их использования, и выносится заключение о результативности управленческой деятельности органов государственной власти [3].
С помощью аудита эффективности может осуществляться контроль за решением таких вопросов, как:
— экономичность использования бюджетных средств, определяемая сопоставлением объема использованных бюджетных средств с полученными конкретными результатами;
— результативность деятельности проверяемой организации по выполнению поставленных перед ней задач, а именно достижения фактических результатов по сравнению с плановыми показателями с учетом объема выделенных для этого ресурсов;
— продуктивность использования проверяемых бюджетным учреждением трудовых, финансовых и других ресурсов в процессе оказания услуг населению;
— степень использования при этом современных информационных систем и технологий [2].
Организация аудита эффективности бюджетных расходов строится в целом на основе общих принципов и положений. Однако основные принципы имеют и свою специфику, вытекающую из особенностей деятельности. К ним относятся:
— принцип парсипативности — обеспечение «прозрачности» целей и методов проведения проверок, а также используемых показателей и критериев оценки эффективности расходования государственных средств, выводов и заключений по результатам проверки;
— принцип эмерджентности или целостности проведения аудита, заключающийся в масштабности охвата проверкой всех параметров и показателей функционирования объекта, учете внутренних и внешних связей проверяемого объекта, за счет которых достигается синергетический эффект аудита, высокое качество результатов проверки;
— принцип инвариантности: 1) включающий независимость проведения аудита эффективности от внутренних и внешних факторов; 2) унификацию методов проверки; 3) объективность и самостоятельность принятия решений на основе анализа и оценки существующих рисков, обоснованность выводов и заключений по результатам проверки;
— принцип фискальной эквивалентности, проявляющийся во взаимодействии и согласовании интересов проверяющих и проверяемых, преодоления «конфликта интересов», равнонаправленность их ответственности за полноту, своевременность и достоверность исходных и результирующих данных об использовании государственных средств;
— принцип субсидиарности, т. е. взаимной ответственности субъекта и объекта проверки за ее результат [2].
Наиболее важной частью аудита эффективности являются не только выводы по результатам
проверок, но и рекомендации по повышению эффективности использования государственных средств. Он должен быть ориентирован как на полное освоение бюджетополучателями выделенных им государственных средств, так и на достижение ими конкретного результата от использования этих средств. Для такой системы государственного финансового контроля характерна прямая увязка ресурсного обеспечения бюджетных организаций с итогами их деятельности.
Стоит отметить, что до настоящего времени аудит эффективности в РФ применяется редко1, потому что отсутствует необходимая для его осуществления нормативно-правовая база. Внедрение аудита эффективности в контексте государственных и муниципальных финансов тормозится в силу фрагментарности методической базы. В связи с этим остается нерешенным вопрос о том, кто должен заниматься аудитом эффективности, координировать и регулировать его развитие — только Счетная палата и контрольно-счетные органы в регионах или также и другие органы в системе государственного финансового контроля.
Как считают многие специалисты [1], одной из основных проблем внедрения в российскую практику аудита эффективности является незаконченность реформы бюджетного процесса в части внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, на всех уровнях бюджетной системы. Как следствие, во многих случаях проведение аудита эффективности тормозит отсутствие информационной базы: нет отчетности о результатах деятельности, о достижении поставленных целей и задач, сведений о качестве предоставленных государственных и муниципальных услуг. К тому же проведение аудита эффективности — достаточно сложное и затратное мероприятие, которое зачастую требует привлечения дополнительных ресурсов и организационной поддержки, а также высокой степени квалификации и профессионализма инспекторского состава. К сожалению, пока система обучения и переподготовки государственных и муниципальных служащих по вопросам контроля и аудита с учетом современных требований не создана. Разработка методологии аудита эффективности представляется гораздо более сложной задачей. Прежде всего, это касается выбора и формирования критериев оценки эффективности для
1 Счетной палатой РФ в 2007 г. был проведен 21 аудит эффективности, что в 1,4 раза больше, чем было в 2006 г. Контрольно-счетной палатой Ростовской области в 2008 г. было проведено одно экспертно-аналитическое мероприятие по аудиту эффективности.
сектора государственного управления, к которому неприменимы или мало применимы понятные и универсальные критерии и показатели коммерческой деятельности [7].
Мировой опыт свидетельствует, что аудит эффективности и мониторинг результативности и эффективности оказывают существенное влияние на качество принятия и исполнения органами исполнительной власти решений, касающихся бюджетно-финансовой сферы, а также способствуют повышению ответственности, прозрачности и подотчетности в их деятельности.
Список литературы
1. Бликанов А. Аудит эффективности как методическая основа совершенствования государственного финансового контроля// Бюджет. — 2008. №7. С. 62.; Индутенко А. Н. Модернизация системы государственного финансового контроля на региональном уровне и возможности применения аудита эффективности// Финансы и кредит. 2008. №2. С. 58;
2. Карепина О. И. Теоретико-методологические проблемы внедрения аудита эффективности бюджетных расходов в РФ // Финансовые исследования. — 2009. №1.
3. Озеряков А. С. Финансовый аудит и аудит эффективности в системе ГФК // Финансы. 2008. № 10.
4. Ревизионные стандарты ИНТОСАИ, ст. 183.
5. Саунин А. Н. Аудит эффективности в государственном финансовом контроле. М: Издательский дом «Финансовый контроль», 2004. С. 13.
6. Семенихина Н. А., Государственный финансовый контроль: реальность и задачи. // Бюджет. 2008. №2. С. 64.
7. Синягин А, Дубинина И. Аудит эффективности: международный опыт и российские реалии // Бюджет. 2008. №9. С 78.
8. Степашин С. В. Выступление на 15-м заседании Рабочей группы ИНТОСАИ (17 марта 2009 г.) //Бюллетень Счетной палаты РФ. 2009. № 4. С. 4.
9. Технологии бюджетного процесса: повышаем качество управления// Бюджет. 2008. №5. С. 40-41.
