CC BY
47
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК
ИНСТИТУТ НАУЧНОЙ ИНФОРМАЦИИ ПО ОБЩЕСТВЕННЫМ НАУКАМ
СОЦИАЛЬНЫЕ И ГУМАНИТАРНЫЕ
НАУКИ
ОТЕЧЕСТВЕННАЯ И ЗАРУБЕЖНАЯ ЛИТЕРАТУРА
СЕРИЯ 2
ЭКОНОМИКА
РЕФЕРАТИВНЫЙ ЖУРНАЛ
1999-3
издается с 1972 г. выходит 4 раза в год индекс серии 2.2
МОСКВА 1999
реформирование нынешней организационной структуры реализации политики ОС требует значительных затрат времени и средств.
В.И.Шабаева
99.03.029-030. ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В РОССИИ: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ.(Сводный реферат).
1. Государственный доклад "О состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 1996 году" (краткая версия): Предисловие В.Данилова-Данильяна, председателя Государственного комитета РФ по охране окружающей среды// ЭКОС. - М., 1997/1998. - Т.1, № (4) 16. - С. 6-31.
2. ДАНИЛОВ-ДАНИЛЬЯН В.И. Итоги десятилетия: Приоритетные задачи на будущее: Доклад председателя Госкомэкологии России В.И.Данилова-Данильяна на заседании расширенной Коллегии Госкомэкологии России по итогам работы в 1997 г. и задачам на 1998 г. // ЭКОС. - М., 1997-1998. - Т.1, № (4) 16. - С. 60-71.
В работах анализируются состояние окружающей среды (ОС) в Российской Федерации, меры государственного регулирования природопользования и охраны ОС, а также приоритетные направления деятельности государственных природоохранных органов.
Несмотря на спад производства, сопровождающийся снижением среднегодовых концентраций основных загрязняющих веществ промышленного происхождения (пыли, диоксиды серы и т.д.), отмечают авторы, состояние ОС в основных промышленных центрах остается неблагоприятным за счет увеличения концентрации загрязняющих веществ, характерных для автотранспорта, что обусловлено ростом автомобильного парка в городах. В 1996 г. среднегодовые концентрации загрязняющих веществ превышали установленные санитарно-гигиенические нормы ПДК в воздухе 205 городов с населением 65,4 млн. чел (44% населения страны). Случаи превышения максимальных концентраций 10 ПДК имели место в 70 городах. (1, с. 6). К городам с наибольшим уровнем загрязнения (всего их 44) относятся в частности Москва, Екатеринбург, Красноярск, Магнитогорск, Новосибирск, Челябинск, Кемерово.
Данные мониторинга за трансграничным переносом загрязняющих веществ в атмосфере показывают, что концентрации и выпадения подкисляющих веществ, определяющих трансграничное загрязнение, в настоящее время относительно невелики и, по сущест-
вующим представлениям, не могут вызвать широкомасштабных негативных экологических эффектов в Северо-Западном регионе России. Однако локальные проявления подкисления ОС (при наложении трансграничных выпадений и выпадений от местных источников) имеют место, а их суммарная площадь превышает 150 тыс. кв. км.
В то же время трансграничное загрязнение территории России свинцом и кадмием от других стран — участниц Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния значительно превышает загрязнение территории этих стран от российских источников. "Импорт" этих металлов в Россию из Польши, Германии и Швеции более чем в 10 раз превышает "экспорт" в них из России. " Импорт" свинца из Украины, Белоруссии и Латвии в 5-7 раз превышает его "экспорт" из России в эти страны, а кадмия из этих стран и Финляндии — в 7-8 раз (1, с. 7). Выпадения свинца и кадмия от зарубежных источников составляют около 30% суммарного загрязнения этими металлами европейской территории России, однако в западных регионах эта доля значительно больше.
Несмотря снижение забора воды и уменьшение сброса сточных вод (в 1996 г. по сравнению с 1995 г. он сократился на 1,0 куб. км и составил 58,9 куб. км, из которых 22,4 куб. км отнесены к категории загрязненных) качество воды в большинстве хозяйственно значимых водных объектов России не отвечает нормативным требованиям (1, с.7). Выявлено около 1800 очагов загрязнения подземных вод, из которых почти 80% приходится на долю европейской части России. Из общего объема подземных вод, разбираемых на хозяйственно-питьевые цели, 5-6% загрязнены соединениями азота, сульфитами, хлоридами, нефтепродуктами, фенолами, солями тяжелых металлов и другими вредными веществами, содержание которых достигает 5 ПДК. В связи с тем, что доля поверхностных вод в централизованном водоснабжении является доминирующей (68% от общего объема), а их качество не соответствует санитарно-гигиеническим нормам и требованиям, около 90% забираемых для нужд водоснабжения поверхностных вод подвергается обработке. Однако из-за высокого уровня загрязнения водоисточников, особенно солями тяжелых металлов и биогенными элементами, традиционно применяемые технологии обработки воды далеко не всегда оказываются эффективными. В связи с тем, что значительная часть жителей России вынуждена пользоваться некачественной питьевой водой, проблема обеспечения населения
страны водой нормативного качества и в достаточном количестве остается одной из главных и определяющих во многих регионах, в частности в Архангельской, Кемеровской и Мурманской областях, Приморском крае, республиках Дагестан, Карелия, Саха и др. (1, с.8).
За 1996 г. площадь земель сельскохозяйственного назначения увеличилась на 13,4 млн. га с одновременным сокращением на 2,1 млн. га продуктивных угодий (1, с.9). Из сферы сельскохозяйственного производства в результате деградации земель, перевода в другие виды использования исключались значительные площади земель хорошего качества, а взамен включались в сельскохозяйственный оборот земли низкого продуктивного потенциала. Утрата продуктивных сельскохозяйственных угодий обусловлена недостатками их хозяйственного использования в условиях экономического кризиса, не позволяющего в полной мере осуществить комплекс работ по сохранению и повышению плодородия почв и улучшению культур-технического состояния земель, а также продолжающегося изъятия ценных земель для несельскохозяйственных нужд.
Наиболее разрушительное воздействие на почвенный покров оказывают процессы водной и ветровой эрозии. В составе сельскохозяйственных угодий России эрозионно-опасные и подверженные водной и ветровой эрозии почвы занимают более 125 млн. га, в том числе эродированные — 54,1 млн. га (1, с.9) Другим важным фактором деградации почв является их загрязнение тяжелыми металлами и другими вредными выбросами промышленных предприятий, автотранспорта, стойкими пестицидами, а также нефтепродуктами при многочисленных авариях на нефтепроводах особенно в Западно-Сибирском и Северо-Кавказском регионах, республиках Коми, Башкортостан, Татарстан, а также районах Среднего и Нижнего Поволжья. Подчеркивается, что усиление истощительного сельскохозяйственного землепользования в условиях экономического кризиса с присущим ему существенным сокращением мероприятий по охране и рациональному использованию почв, снижением общего уровня культуры земледелия приводит к углублению деградации почвенного покрова России, представляющей реальную угрозу благополучию настоящего и будущих поколений россиян.
В связи с отсутствием полномасштабного учета объектов растительного мира сведения о состоянии этого важного природного компонента носят фрагментарный характер, а его ресурсный потенциал
используется в основном стихийно и нерационально. Основным фактором, оказывающим негативное воздействие на экологический и ресурсный потенциал лесов являются лесные пожары. В 1996 г. площадь лесных земель, пройденных пожарами, возросла по сравнению с 1995 г. более чем в 5 раз, на корню сгорело 55,9 млн. куб. м леса. Возникают крупные очаги массового размножения вредителей леса. Общая площадь очагов вредителей и болезней леса в 1996 г. составила 4206,8 тыс. га, а общая площадь погибших лесных насаждений достигла 525,2 тыс. га, что в 3,2 раза больше, чем в 1995 г. При этом уровень лесовос-становления по сравнению с 1995 г. снизился на 344 тыс. га (1, с. 10).
На территории Российской Федерации на начало 1996 г. в хранилищах, накопителях, складах, могильниках и других объектах наблюдения накопилось 1407 млн. т отходов производства и потребления. В 1996 г. на предприятиях страны образовалось 84 млн. т токсичных отходов, из них использовано в собственном производстве 51 млн. т, полностью обезврежено 2 млн. т, передано на другие предприятия 10 млн. т. Таким образом 21 млн. т. отходов подлежали огра-низованному захоронению, однако на санкционированные свалки и полигоны твердых бытовых отходов поступило только 1,3 млн. т промышленных отходов. В 1996 г. свыше 15% учтенных мест организованного захоронения отходов общей площадью 14,7 тыс. га не отвечали действующим нормам (1, с. 19).
Из-за старения основных фондов, недостаточности ассигнований на природоохранную деятельность эффективность систем очистки и утилизации вредных выбросов в целом снизилась. Кроме того, неудовлетворительным остается состояние экологической безопасности на промышленных объектах. В 1996 г. произошло 62 крупных аварии на магистральных трубопроводах, 132 случая нарушения в работе жилищно-коммунальных хозяйств городов, причем в пяти случаях значительные объемы неочищенных сточных вод сбрасывались в водоемы. Из общего количества техногенных аварий на водопроводно-канализационных сетях и сооружениях более 38% произошли из-за их ветхости, поэтому дальнейшее увеличение их износа (более 40% нуждаются в полной замене) приведет к резкому увеличению количества аварий, ущерб от которых значительно превышает затраты на их предотвращение (1, с. 19).
Для повышения экологической безопасности и снижения количества промышленных аварий необходимо разработать и принять
федеральный закон о трубопроводном транспорте: оценить техническое состояние выработавшего амортизационные сроки эксплуатации нефтегазопромыслового, бурового, нефтяного и химического оборудования и решить вопрос о возможности его дальнейшего использования; включить в проекты наиболее опасных производственных объектов разделы по оценке степени их риска, надежности, воздействия на ОС.
Вследствие высокой техногенной нагрузки на территории, уровень которой достигает в отдельных случаях опасных значений, сохраняется напряженность экологической обстановки в наиболее крупных агломерациях. В крупных городах и агломерациях обостряются проблемы обеспечения доброкачественной питьевой водой, развития централизованного водоснабжения, улучшения санитарно-технического состояния водопроводных сооружений.
Подводя десятилетние итоги деятельности природоохранных органов в России В.И.Данилов-Данильян отмечает, что нерациональная, а подчас хищническая эксплуатация природных ресурсов способствует деградации локальных экосистем. Вместе с тем на территории России сохранились сплошные массивы ненарушенных экосистем, на которые приходится около 65% территории страны (почти 11 млн. кв. км). Они образуют крупнейший в мире центр стабилизации ОС (2, с.60).
Для предотвращения ухудшения экологической обстановки и нормализации состояния ОС, необходима целенаправленная экологическая политика, учитывающая реалии рыночной экономики и возможности государственного регулирования. Ее основы изложены в утвержденной Президентом Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию и ряде других документов.
При экономическом кризисе спад производства обгоняет сокращение негативных воздействий на ОС — они уменьшаются в валовом исчислении, но соответствующие удельные показатели в расчете на единицу продукции возрастают. Ближайшая и главная цель экологической политики — добиться экономического роста без увеличения нагрузки на ОС, т.е. на новой технологической базе. Только в этом случае можно предотвратить экологический кризис в стране, обеспечить экономическую эффективность производства в долгосрочном плане и конкурентоспособность на мировом рынке.
Инструментом осуществления этой политики является природоохранная система. Опыт зарубежных стран показывает, что охраной ОС и обеспечением экологической безопасности должен заниматься один специально уполномоченный государственный орган. Его функции должны быть строго определены и отделены от смежных задач, таких как контроль за экономической эффективностью эксплуатации природных ресурсов, управление их воспроизводством, охрана от несанкционированного использования.
Принятие в декабре 1991 г. рамочного Закона "Об охране окружающей среды" дало возможность приступить к разработке системы нормативно-правового обеспечения природоохранной деятельности. За 6 лет было принято более 30 законодательных и нормативно-правовых документов, касающихся охраны ОС. Вместе с тем многие важные законопроекты очень медленно проходят стадии согласования с другими ведомствами и принятия в Госдуме.
Анализ применения природоохранного законодательства свидетельствует о неадекватности реакции правоохранительных органов на обострение экологической ситуации в стране. Так, в 1996 г. органами прокуратуры выявлено 18 531 нарушение природоохранного законодательства, однако к различным видам ответственности было привлечено чуть более 7 тыс. лиц (1, с.22). При этом нормы уголовной ответственности применяются главным образом к преступлениям, связанным с незаконным посягательством на природные ресурсы, незаконным занятием водным промыслом, незаконными порубками леса и незаконной охотой, тогда как количество дел о загрязнении водных объектов и атмосферного воздуха не превышает 1%, хотя практика повсеместного загрязнения воды и воздуха наносит ущерб здоровью десятков миллионов жителей России (1, с.22). В связи с этим первоочередными задачами борьбы с экологическими преступлениями являются: совершенствование правовых, экологических и социальных мер предупреждения преступлений и правонарушений в сфере экологии; совершенствование законодательства, предусматривающего ответственность за экологические преступления; применение правовых мер борьбы с экологической преступностью своевременно, невзирая на лица и в полном объеме.
Для предотвращения экологически несостоятельных решений в России была создана достаточно четкая система государственной экологической экспертизы, осуществляющей предупредительный кон-
троль на стадии разработки документации. В 1991-1997 гг. ежегодно рассматривалось 50-90 тыс. документов. Однако уровень обоснованности представляемых материалов в части оценки воздействия на ОС все еще довольно низок. Более 40% документов возвращается на доработку (2, с.62).
Развивается система государственного экологического контроля, создается федеральная система управления отходами производства и потребления. В частности, установлен контроль за трансграничными перевозками опасных отходов в соответствии с требованиями Базель-ской конвенции.
В плане обеспечения экологической безопасности усилия Госкомэкологии были сосредоточены на осуществлении неотложных мероприятий организационного и практического характера, а также на формировании основ необходимой нормативно-правовой базы. Комитет подготовил материалы по проектам программ комплексного мониторинга ОС и здоровья населения в районах хранения и уничтожения химического оружия, создается система аналитического контроля за размещением диоксиноопасных отходов химической и целлюлозно-бумажной промышленности, совершенствуется деятельность сети могильников для долговременного хранения твердых радиоактивных отходов. Ближайшими задачами в этой сфере являются: создание системы контроля за обращением с токсичными химическими и радиоактивными веществами, за деятельностью предприятий атомной промышленности; обеспечение контроля перевозок опасных грузов всеми видами транспорта и создание систем обязательного экологического страхования и лицензирования перевозок. Особая задача — способствовать применению достижений оборонной промышленности и космической техники в интересах охраны ОС.
Нуждается в дальнейшем совершенствовании действующий экономический механизм регулирования природопользования и охраны ОС. Основная работа должна осуществляться по следующим направлениям: более полный учет отраслевых особенностей загрязнения ОС при расчете взимания платы; совершенствование системы оценки интенсивности природоохранной деятельности и ее результатов; формирование методов и средств управления системой экологических фондов, являющихся важным источником финансирования системы природоохранных органов в условиях бюджетного дефицита.
Разработка экономического механизма регулирования природоохраны характеризуется следующими этапами. В 1992 г. Правительство утвердило и ввело в действие Порядок взимания платежей за загрязнение окружающей природной среды, служащий основой всего экономического механизма охраны ОС, реализации принципа "загрязнитель — платит". За 1992-1996 гг. платежами охвачены все субъекты Федерации и около 70% предприятий — основных загрязнителей (2, с.68).
Вторым крупным шагом стало создание системы лицензирования деятельности по охране ОС. Пока она находится в стадии становления и ее еще не один год придется отлаживать. В целом системой выдано более 10 тыс. лицензий по 22 видам деятельности.
Третий шаг — создание систем экологического страхования, сертификации и аудита. В предыдущие годы были разработаны научные основы этой деятельности, подготовлен и принят ряд правовых актов, позволивших перейти к организации практической работы. Сегодня уже имеется организационная структура федеральной системы обязательной экологической сертификации, начата подготовка специалистов, а также практическая деятельность. Созданы условия для широкомасштабного внедрения экологического аудита, в частности, сформирована система подготовки экоаудиторов, определены основы государственной деятельности и структура построения сети экоаудиторских организаций. Определенные результаты достигнуты в становлении обязательного и развитии добровольного экологического страхования. В частности, проработан механизм образования при Комитете страхового пула с целью привлечения внебюджетных средств для реализации природоохранных мероприятий, а также созданы предпосылки для образования компаний, специализирующихся на экологическом страховании, с привлечением средств экологических фондов. Эти направления деятельности и в дальнейшем останутся приоритетных для государственных природоохранных организаций.
И.Ю.Жилина
