CC BY
34РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК
ИНСТИТУТ НАУЧНОЙ ИНФиНМАЦИУ ПО ОБЩЕСТВЕННЫМ НАУКАМ
СОЦИАЛЬНЫЕ И ГУМАНИТАРНЫЕ НАУКИ
ОТЕЧЕСТВЕННАЯ И ЗАРУБЕЖНАЯ ЛИТЕРАТУРА
РЕФЕРАТИВНЫЙ ЖУРНАЛ СЕРИЯ 4
ГОСУДАРСТВО И ПРАВО 4
издается с 1973 г.
выходит 4 раза в год
индекс РЖ 2
индекс серии 2.4
рефераты 98.04.001 -98.04.043
МОСКВА 1998
заключение, Хартия должна и может играть важную роль в модернизации социальной политики государств и ее координации.
Е. В. Климова
98.04.041. СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА ПРАВ ТРУДЯЩИХСЯ-МИГРАНТОВ (Обзор)
1. Abeila M.I. Sending workers abroad: A manual for low- a/ middle-income countries / With the ass. Abrera-Mangahas M.A. — Geneva: Intern, labour office, 1997. — IX, 114 p.
2. Social security of migrants in the European union of tomorrow / Ed. by Eichenhofer E. — Osnabruck: Univ. — Verl. Rasch, 1997. — 129 p. — (Schriften des Inst, fur Migrationsforschung u. Interkulturelle Studien der Univ. Osnabruck: Bd 4).
Защита прав иностранных рабочих и необходимость регулирования процесса миграции рабочей силы превратились в одну из острых социально-экономических проблем в странах мирового сообщества. В последние годы этой проблеме уделяется значительное внимание как на национальном, так и международном уровнях.
В работе, написанной Маноло И.Абема, главным специалистом по проблемам миграции департамента занятости и профессиональной подготовки МОТ, содержится обстоятельный анализ проблем, с которыми сталкиваются официальные власти как в странах, которые отсылают или планируют отправить своих граждан на работу за границу, так и в странах, их принимающих. В ней исследуется опыт стран, пытающихся управлять процессом занятости трудящихся мигрантов, их наймом и защитой их прав в сфере социального обеспечения. В работе содержится краткий анализ конвенций и рекомендаций МОТ, регулирующих права иностранных рабочих. Даются рекомендации по осуществлению контроля за правами иностранных рабочих.
В настоящее время примерно 60-65 млн. людей работает за пределами своих стран, отсылая домой не менее 66 млн. долл., заработанных за границей. Большая часть трудящихся-мигрантов выполняет работу, на которую местные жители не только не претендуют, но и от которой они отказываются даже в случае безработицы из-за низкой оплаты и тяжелых условий труда. Создается парадоксальная ситуация, когда во многих странах имеет место
30-6348
безработица и вместе с тем ощущается нехватка рабочей силы, подчеркивает автор.
Глобальная эмиграция профессионалов высокой квалификации, крупных ученых с мировым именем, деятелей искусства, инженеров, архитекторов, менеджеров (“утечка мозгов”), а также строительных рабочих приняли в последние годы невиданные масштабы. Однако основную массу людей, покидающих свою страну, составляют простые рабочие — “синие воротнички”. Большинство из них при найме на работу сталкивается с откровенной дискриминацией. Как правило, их нанимают на временную работу, лишают права на социальное обеспечение, они не имеют перспективы продвижения по службе. Во многих странах иностранным рабочим запрещено создавать профсоюзы и вступать в действующие. В большинстве стран существуют препятствия при овладении некоторыми профессиями, ограничена возможность передвижения по стране определенными территориальными рамками (город, регион). Им нередко отказывают в таких основных правах человека, как свобода слова, свобода отправления религиозных обрядов. Особенно в тяжелых условиях находятся те рабочие, которые не имеют документов, их нелегальный статус может служить препятствием для защиты их права на безопасность жизни.
Увеличивается доля женщин среди иностранной рабочей силы. Их положение особенно уязвимо: большинство выполняемых ими видов работ приходится на предприятия теневой экономики, где условия найма и труда находятся вне поля зрения государства. Многие из них работают в качестве прислуги, труд которых не регулируется трудовым законодательством, их положение усугубляется тем, что многие вынуждены оставлять дома своих малолетних детей.
Иностранные рабочие, как правило, уезжают в страны с более высокоразвитой экономикой, нередко в соседние страны. Так, тысячи сельскохозяйственных рабочих из Мексики перебрались в Калифорнию, огромная армия китайских рабочих трудится во многих городах Японии, странах Персидского залива и Иордании.
Число стран, одновременно отсылающих и принимающих у себя рабочих-мигрантов, увеличилось за период 1970-1990 гг. с 4 до 24. Среди европейских стран, принимающих у себя иностранных рабочих, следует назвать Испанию, Португалию, Италию и Грецию.
Так, например, число иностранцев Испании в 1990 г. насчитывало 750 тыс. человек, из которых 330 тыс. относились к группе экономически активного населения, при этом 1,7 млн, собственных граждан страны проживали за рубежом.
Однако такие факторы, как нищета и безработица, не всегда являются определяющими при выявлении причин миграции рабочей силы. Многие беднейшие страны мира не имеют массового оттока рабочей силы. Возможно, это происходит из-за отсутствия информации и знаний или средств на оплату проезда. С другой стороны, ряд богатых и высокоразвитых стран лишаются многих профессионалов высокого класса, которые эмигрируют из своих стран. Очевидно решающим является структура спроса на рабочую силу в тех странах, куда направляется поток эмиграции. Нехватка рабочей силы в таких странах угрожает ведущим отраслям производства и отрицательно влияет на уровень жизни населения. Эти страны открывают свои границы для иностранных рабочих. Такое давление изнутри рано или поздно вынуждает правящие круги прибегать к более гибкой политике в отношении иностранных рабочих.
Миграция рабочей силы стала массовым явлением и породила целый ряд проблем. Наиболее острой из' них стала проблема защиты прав и интересов своих граждан, живущих и работающих за границей. Все больше государств считают для себя необходимым вмешиваться в эмиграционный процесс, чтобы предотвратить злоупотребления при найме и использовании рабочих из их стран. Не менее важной является экономическая сторона проблемы — как убедить работающих за рубежом беречь свои заработки и большую их часть отсылать домой. Как обеспечить их защиту в сфере социального обеспечения, предоставления возможности получить профессиональную подготовку и переподготовку, повысить уровень образования; следует ли контролировать или регулировать процесс миграции рабочей силы, как это осуществлять, не нарушая прав личности; какова должна быть роль государства и частного сектора в этом процессе.
В работе рассмотрены различные точки зрения по вопросу роли государства в регулировании эмиграционного процесса. Так, многие признают законное право своих граждан стремиться улучшить свое материальное положение и не видят оснований для вмешательства
30*
государства. Другие призывают к более активному вмешательству государства по содействию временной эмиграции, поскольку в стране на данный момент людские ресурсы используются не полностью. Однако такую позицию государство должно занимать лишь до тех пор, пока не наступит такой рост экономики, который позволит эффективно использовать рабочую силу в собственной стране. Существует мнение, что отъезд рабочих за границу способствует сокращению безработицы и их денежные переводы улучшают финансовое положение в стране.
В работе даны рекомендации по регулированию проблем иностранных рабочих. Специальный раздел работы посвящен рассмотрению мер, которые должны быть приняты для защиты прав трудящихся-мигрантов. Подчеркивается, что многое зависит от степени демократизации страны. Так демократические государства могут в незначительной степени вмешиваться в принятие мер по защите прав и интересов своих граждан, выезжающих на работу за границу. Они могут попытаться обеспечить работу для них в странах, где признаны права рабочих-мигрантов и где условия занятости в целом более благоприятны, чем дома. Государства могут вступить в переговоры с принимающей страной с целью заключения двустороннего соглашения, берущего под свою защиту его граждан, выезжающих на работу за границу. Государства могут также попытаться разубедить своих граждан выезжать на работу в страну, в которой явно не соблюдаются права трудящихся, могут попытаться ограничить выезд из страны лицам, имеющим определенную профессию. Однако, подчеркивается в работе, государство не может воспрепятствовать своим гражданам покинуть страну, и “как только они покинут ее территорию, их действия уже не подлежат контролю. Они вправе ехать,куда хотят, и делать, что хотят”. В числе мер, направленных на защиту прав трудящихся-мигрантов в стране пребывания, в работе названы: заключение двустороннего трудового соглашения; соблюдение минимальных стандартов и условий контракта, соблюдение конвенций и рекомендаций МОТ; а также Конвенции ООН о правах трудящихся-мигрантов и др.
Среди международных организаций проблеме занятости и защите трудовых прав иностранных рабочих наибольшее внимание уделяет Международная организация труда (МОТ). Конвенции и рекомендации МОТ могут служить в качестве директив при
заключении контрактов о найме и двусторонних трудовых соглашений. Они применимы ко всем работающим, как своим, так и к иностранным. Названные документы, запрещающие дискриминацию работающих, включая трудящихся-мигрантов, предусматривают равенство возможностей и обращения при найме и создании условий труда. Соответствующие положения содержат, в частности, Конвенция МОТ № III о дискриминации в области труда и занятий (1958 г.) и соответствующая ей Рекомендация под тем же номером и названием; Конвенция МОТ № 97 о трудящихся-мигрантах (1949 г.); Конвенция МОТ № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения (1975) и соответствующая Рекомендация. Рекомендация № 86 предусматривает право трудя-щихся-мигрантов на получение информации об условиях найма и условиях жизни в стране занятости перед тем, как покинуть свою страну. Согласно Конвенции № 97 прежде, чем покинуть страну, с ними должен быть заключен контракт в письменной форме. Они не должны оплачивать (Рекомендация № 100) свой проезд в страну занятости.
В течение всего срока занятости, согласно конвенциям МОТ, им должны быть обеспечены равные возможности которыми пользуются рабочие страны прибывания, а именно — минимальная заработная плата и форма оплаты, условия труда, гарантия предоставления работы, возможность продвижения по службе, право на социальное обеспечение, на охрану здоровья, членство в профсоюзах, свободу передвижения и доступ к судам. Ряд конвенций МОТ предусматривает социальные и гражданские права трудящихся-мигрантов, и в том числе воссоединение с семьей и трансфер денежных средств домой. Трудящиеся-мигранты имеют право на апелляцию в случае расторжения контракта о найме и не должны нести расходы по административным и юридическим процедурам, если они высылаются из страны (Рекомендация № 151).
В декабре 1990 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Международную Конвенцию о защите прав трудящихся-мигрантов и членов их семей. В нее были инкорпорированы принципы, содержащиеся в конвенциях МОТ и более детально перечислены основные права трудящихся-мигрантов — гражданские, политические и социальные. Так, в частности, Конвенция содержит
положения, подтверждающие право трудящихся покидать любое государство, включая собственное; право на жизнь, которое должно быть обеспечено законом; право на свободу выражения своего мнения; право на свободу вероисповедания и др. Чтобы обеспечить трудящимся-мигрантам получение легитимной работы и предотвратить всякие незаконные формы найма правительства стран, посылающих своих трудящихся на работу за границу, должны принять меры по обеспечению контроля за претворением в жизнь прав трудящихся-мигрантов и, в частности, по соблюдению всех законных мер перед выездом в страну занятости (exit control). Этому посвящены ст.ст.8, 21, 32, 66, 68 Конвенции ООН. В работе неудобно рассмотрен механизм создания и действия системы контроля за осуществлением прав трудяшихся-мигрантов.
Вторая работа содержит материалы Международного симпозиума, посвященного проблеме социального обеспечения трудящихся-мигрантов в Европе, анализу принятой программы (ERASMUS). Симпозиум проходил в январе-апреле 1995 г. в Университете Оснабрюка (Германия). Материалы были опубликованы в феврале 1997 г. В симпозиуме приняли участие 55 известных ученых из стран Европы, и в том числе из России, Белоруссии, Польши. Прочитанные лекции и проведенные семинары были посвящены различным аспектам социальной политики в отношении трудящихся-мигрантов в странах, входящих в Европейский Союз (ЕС), вопросам европейской интеграции и перспективам миграции рабочей силы. Участники симпозиума подытожили шестилетний опыт (начиная с 1989 г.), когда впервые были проведены серьезные исследования политического и юридического аспекта процесса миграции в Европе.
ЕС объединяет государства, имеющие свой собственный суверенитет. Вместе с тем ЕС наделен правом издавать директивы и претворять их в жизнь. Это главная задача состоит в обеспечении гарантии свободы граждан государств-членов. Но если Европейский Совет в Страсбурге основной акцент делает на гарантии и защите гражданских и политических прав в странах Европы, то основная цель ЕС состоит в защите свободы экономической активности граждан, в регулировании их экономических прав. Право ЕС предусматривает четыре вида свобод — свободу передвижения трудящихся, грузов, свободу предоставления услуг и капитала. Право ЕС устраняет все
ограничения на экономическую активность, оно имеет целью создать единое экономическое пространство, обеспечив равные условия конкуренции граждан всех государств-членов.
Во введении к работе, написанном Эберхардом Айхенхофером, профессором права в Оснабрюке (Германия), специалистом по сравнительному и международному трудовому праву и праву социального обеспечения, дается обстоятельный анализ действующего права ЕС, регулирующего социально-экономические права граждан государств-членов ЕС, и в том числе трудящихся-мигрантов. Как подчеркивает автор, несмотря на стремление создать единую систему социального обеспечения, в настоящее время этого достигнуть не удалось, несмотря на существование единого рынка и достаточной законодательной базы. Причина этого кроется в уровне развития демократии в странах, в особенностях национальных традиций, в состоянии финансовых систем и в ряде других факторов.
В настоящее время правила (regulation) образуют всеобъемлющую систему международной координации права социального обеспечения. Толкование этим правилам дано в сотнях решений, принятых Европейским судом. В наши дни эта система служит основой социального обеспечения трудящихся-мигрантов в странах — членах ЕС. Так, в частности, Regulation (EEC) № 1408/71 преследует две цели: создать единое европейское правовое
пространство из национальных систем социального обеспечения и добиться того, чтобы полученное по национальному законодательству право на пособие по социальному обеспечению было признано в рамках созданного единого европейского правового пространства. Это позволит избежать двойной, дублированной защиты по социальному обеспечению и не допустить каких-либо проколов в социальной защите. Последнее, в частности, возможно в том случае, если лицо, нуждающееся в социальной защите, остается не охваченным ни одной системой социального обеспечения
В свою очередь, двойная защита может иметь место, если система социального обеспечения охватывает всех занятых или всех проживающих в стране. Этого можно избежать путем установления общих правил, принятых в едином европейском пространстве и обязательных к применению в системах социального обеспечения всех государств-членов Союза. Однако действующие правовые нормы, регулирующие социальное обеспечение в рамках ЕС,
нуждаются в пересмотре, подчеркивает Эберхард Айхенхофер. Они сфокусированы на государственное социальное обеспечение и не касаются предоставления пособий по профессиональным, негосударственным программам, которые в последние годы получают все более широкое распространение. Действующие правила касаются права на получение пособия, вытекающего из факта занятости, и практически не принимают во внимание факт безработицы среди трудящихся-мигрантов.
Предлагаемая вниманию работа состоит из трех частей
В первой части рассмотрены общие факторы воздействия социального обеспечения в созданном международном пространстве на национальные системы социального обеспечения.
Бент Грев — координатор Программы социальной политики в Европе, автор многочисленных публикаций по различным аспектам социального обеспечения в Европе и странах мирового сообщества, исследует факторы влияния миграции на развитие национальных экономик, рассматривает микроэкономические и макроэкономические последствия. Он также аналилизирует процесс развития миграции в различных страна-членах ЕС, подразделив мигрантов на четыре группы: внутренние мигранты в пределах ЕС; беженцы из стран третьего мира; мигранты из стран, не входящих в ЕС; семьи рабочих-мигрантов. Проследив влияние использования труда рабочих-мигрантов на состояние рынка труда, на человеческий капитал, социальное обеспечение в целом, автор приходит к выводу, что трудящиеся-мигранты улучшают экономическое благосостояние стран. Они сокращают безработицу, увеличивают приток капитала в свои страны и, наконец, увеличивают производство в тех странах, где они работают. С учетом этих факторов, считает Бент Грев, необходимо пересмотреть международный аспект применения систем социального обеспечения. Он выступает за изменение ситуации, когда при предоставлении социального обеспечения доминирует фактор места работы над фактором страны проживания.
Джое Бергманн — вице-президент Европейского института социального обеспечения, профессор Центра исследований социального обеспечения при Тилбургском университете, специалист по сравнительному праву социального обеспечения, анализирует изменения в развитии миграции с началом действия координационной системы в рамках ЕС. Наибольшие социальные
трудности, считает он, создают рабочие-мигранты из стран, не входящих в ЕС (беженцы, нелегальные мигранты, лица, требующие предоставления жительства). Отмечая имеющиеся трудности, он выступает за усиление сотрудничества между ЕМ и традиционными странами Центральное и Восточной Европы, Северной Африки, из которых идет основной поток рабочих-мигрантов.
Майкл Адлер — социолог, специалист по вопросам экономики и политических наук, анализирует вопрос о том, насколько необходимо и целесообразно связывать вопрос о местожительстве с предоставлением права на получение социальной помощи в Великобритании. По его мнению, необходимо принять меры, чтобы предотвратить незаконное получение пособий. Но проведение специального теста не вызывает у него поддержки. Он также отмечает серьезные трудности, с которыми сталкиваются административные чиновники при проведении теста.
Вторая часть работы содержит материалы трех исследований результатов применения права Европейского сообщества в отдельных странах ЕС.
Джанкарло Пероне — профессор Римского университета, член Комиссии по трудовым спорам, один из руководителей Латиноамериканского центра при Римском университете, анализирует последствия применения рассматриваемого права в Италии, законодательные нормы о праве трудящихся-мигрантов на доступ в страну и местожительство; останавливается на характеристике принципов итальянского права социального обеспечения в части, касающейся трудящихся-мигрантов из стран, не входящих в ЕС. Подчеркивает, что в последние годы Италия из страны эмигрантов превратилась в страну иммигрантов и перевалочный пункт миграции. В недавнем прошлом страну наводняли рабочие-мигранты из стран, не входящих в ЕС. Этот поток шел в основном из Африки, Магрибских стран, Филиппин, Китая, Индии, Пакистана, а также из Центральной и Восточной Европы. Теперь процесс миграции наблюдается и внутри стран-членов ЕС. Большое влияние международные нормы оказывают на итальянское законодательство в части, касающейся доступа в страну. Автор коротко останавливается на положениях итальянского законодательства, регулирующего право трудящихся-мигрантов их стран, не входящих в ЕС. Подчеркивает, что в стране был признан принцип равенства обращения как в
31-6348
отношении итальянских рабочих, так и иностранных рабочих. И хотя этот принцип включен в тексты международных конвенций, на практике он применяется в незначи-тельном масштабе. Это особенно ярко проявляется при предоста-влении социальной помощи, медицинского обслуживания, жилья, доступа к образованию и, наконец, при осуществлении права трудя-щихся-мигрантов из стран, не входящих в ЕС, на воссоединение с семьей.
Лотта Вестерхал — профессор публичного права Школы права и экономики Гетенберского Университета (Швеция), специалист по законодательству социального обеспечения и, в частности, регулирующего права трудящихся-мигрантов, исследует опыт Швеции, последствия вступления Швеции в ЕС на развитие законодательства о социальном обеспечении. Особое внимание автор уделяет применению принципа свободы передвижения; анализирует существующие ограничения свободы передвижения, содержащиеся в правилах, регулирующих право на проживание; проводит сравнительный анализ права ЕС и законодательства Швеции. На этой основе она обсуждает вопрос о том, насколько шведское законодательство о социальном обеспечении гарантирует равное обращение в отношении трудящихся-мигрантов из стран — членов ЕС и насколько действующее шведское законодательство отвечает требованиям права Сообщества.
Людвик Флорек — профессор Варшавского университета, руководитель Института публичного права, уделяет большое внимание процессу миграции и его влиянию на состояние системы социального обеспечения в Польше; рассматривает временную занятость польских рабочих за рубежом и иностранных рабочих в Польше; определяет роль и значение пересечения границ мигрантами с точки зрения интересов Польши; анализирует развитие польского законодательства, регулирующего права лиц, временно работающих за границей. Он также рассматривает права польских рабочих, занятых на 'польских предприятиях за границей и на иностранных предприятиях, предусмотренные в двусторонних соглашениях, заключенных Польшей с Германией, Бельгией, Францией, Чехией. Здесь же он затрагивает вопрос о том, в какой степени социальное законодательство Польши защищает права временно занятых в Польше иностранных рабочих.
Третья часть работы посвящена характеристике развития современной системы социального обеспечения ЕС и перспективам ее развития в будущем.
Данни Ритерс — профессор публичного права Католического университета в Левине (Бельгия), директор программы ERASMUS и TEMPUS (“Социальное обеспечение в Европе”), Генеральный секретарь Европейского института социального обеспечения, останавливается на исследовании возможностей интеграции стран Tpetbero мира в существующую международную систему социального обеспечения.
Филипп Ланглуа — профессор Парижского университета (Paris х Nanterre), специалист по трудовому праву и праву социального обеспечения, рассматривает положения законодательства Сообщества, касающиеся координации государственных пенсионных программ. Подчеркивает, что “право Сообщества не содержит норм, координирующих профессиональные пенсионные программы, в то время как последние приобретают все большее значение для работающих лиц пожилого возраста и это при условии, что в большинстве стран государственные и профессиональные программы взаимосвязаны. Он выступает ярым сторонником международной координации профессиональных программ пенсионного обеспечения.
Материалы симпозиума не дают ответа на все вопросы, касающиеся социального обеспечения трудящихся-мигрантов. Вместе с тем сделанные рекомендации свидетельствуют о необходимости внесения изменений в законодательство ЕС о социальном обеспечении трудящихся-мигрантов. Участники симпозиума признали, что в настоящее время действующая система социального обеспечения ЕС, несмотря на свои недостатки, является наиболее прогрессивной и может служить моделью для стран мирового сообщества. В связи с этим в Конвенцию МОТ № 157 (1982 г.) были внесены изменения с целью распространить Европейскую коодионнационную систему социального обеспечения на все страны мирового сообщества.
Е. В. Климова
31*
