CC BY
25РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК
ИНСТИТУТ НАУЧНОЙ ИНФОРМАЦИИ ПО ОБЩЕСТВЕННЫМ НАУКАМ
СОЦИАЛЬНЫЕ И ГУМАНИТАРНЫЕ
НАУКИ
ОТЕЧЕСТВЕННАЯ И ЗАРУБЕЖНАЯ ЛИТЕРАТУРА
РЕФЕРАТИВНЫЙ ЖУРНАЛ СЕРИЯ 4
ГОСУДАРСТВО И ПРАВО
3
издается с 1973 г.
выходит 4 раза в год
индекс РЖ 2
индекс серии 2.4
рефераты 98.03.001-98.03.052
МОСКВА 1998
минимума пенсионеров; осуществление периодической индексации пенсий с учетом потребительских цен.
Е..В.Клинова
98.03.043. ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ.
Sustaining social security / UN. Der. for econ. a. social inform, a. policy analysis. - N.Y.: UN, 1997. - XII, 200 p.
Управление социально-экономической информации и политического анализа секретариата ООН опубликовало (в форме монографии) материалы семинара по проблемам социального обеспечения, прошедшего под эгидой ООН в 1995 г. (г. Лиссабон).
Основное внимание в работе уделено реформированию системы социального обеспечения в развитых, а также в новоиндустриальных странах и странах с переходной экономикой.
Наиболее острыми для современного "государства всеобщего благоденствия" являются вопросы стоимости, достаточности и справедливости социального обеспечения (с. 96), отмечается в главе, подготовленной сотрудниками Корейского института социальной информации и исследований. Социально-экономическое развитие, рост ВВП на душу населения сопровождаются процессом передачи все большей части бремени обеспечения нуждающихся членов общества от семьи органам социальной защиты населения. По оценке МОТ, системы социального обеспечения существуют ныне более чем в 146 странах против 50 в 1950 г. (с. 25). Однако, большинстве случаев они охватывают меньшую часть населения и предоставляют ограниченное число видов социальной помощи. В развивающихся странах лишь наемные рабочие и служащие охвачены социальным страхованием. При этом наемные работники в странах Африки составляют менее 1% экономически активного населения, в странах Латинской Америки этот показатель существенно выше, а в Азии развивающиеся страны находятся на самых разных ступенях развития социального обеспечения.
Лишь наиболее продвинутые "государства всеобщего благоденствия" охватили социальным страхованием практически все экономически активное население и ушли дальше в защите своих граждан от основных рисков, чем требует принятая в 1952 г.
Конвенция МОТ № 102 "О социальном обеспечении (минимальные стандарты)". Конвенцией признаны обязательными девять видов социальной защиты, включая бесплатное медицинское обслуживание, пособия по болезни, по безработице, в случае производственной травмы, пенсии по возрасту, пособия по материнству, по инвалидности, на детей и по случаю потери кормильца (с. 24-25).
В развитых странах социальное обеспечение стало самой крупной статьей общественных расходов (с. 27). Особенно значительная доля ВВП тратится на социальные нужды в Швеции, Великобритании и Германии (с. 115).
Взносы в фонд социального страхования почти во всех странах ОЭСР составляют значительную часть расходов по найму рабочей силы. Во Франции, Бельгии, Италии, Германии и Швеции их доля достигает 25-30% (с. 29).
Расходы на социальное обеспечение многих развитых стран приблизились к максимально допустимому пределу, ибо дальнейшее увеличение налогового бремени, равно как и взносов в фонды страхования, чреваты резким ухудшением условий экономического развития и ослаблением конкурентных позиций в системе мирового хозяйства (с. 30). Странам с переходной экономикой также приходится делать жесткий выбор между инвестициями и социальной защитой (с. 28).
Обострение проблемы финансирования социальных расходов носит "практически универсальный характер" (с. III), утверждает Жан-Клад Миллерон, помощник Генерального секретаря ООН по экономической и социальной информации и политическому анализу. Прежде всего, это касается пенсионного обеспечения. Ввиду тенденции к снижению темпов роста численности населения и увеличения средней продолжительности жизни, повышается доля граждан, нуждающихся в социальной поддержке по возрасту. Согласно оценке, приведенной в докладе Колина Жилиона, директора Управления социального обеспечения МОТ, в мире доля населения в возрасте 60 лет и старше достигла 9% в 1990 г. и ожидается ее увеличение до 16% к 2030 г. При этом в странах ОЭСР предполагается увеличение соответствующего показателя с 18 до 31%. Весьма значительным будет также рост числа пенсионеров в бывших социалистических странах и Китае (с. 30). Увеличение масштабов
безработицы еще более осложняет проблему финансирования, так как соответственно возрастает бремя расходов на социальную защиту в расчете на одного занятого.
Ожидается также периодическое обострение кризиса финансирования, когда пенсионного возраста будут достигать группы населения, появившиеся на свет в периоды бумов рождаемости. Так, в большинстве развитых стран предполагается резкое увеличение числа пенсионеров в первом десятилетии XXI в. за счет родившихся в первые годы после окончания второй мировой войны.
Проблема реформирования систем социального обеспечения состоит также в том, что, в процессе поэтапного развития происходило включение в систему все новых категорий населения со своими условиями социальной защиты, а также все новых видов страхуемых рисков. В результате системы приобрели громоздкий характер. Содержание учреждений социальной защиты обходится весьма дорого, при этом из-за сложности системы не обеспечивается соблюдение принципа справедливости и доступности пособий для всех нуждающихся.
Простые рецепты реформирования не применимы на практике, нет и универсальных решений, годных для всех стран, хотя интеграция в систему мирового хозяйства требует того, чтобы в процессе реформирования осуществлялось сближение национальных систем социального обеспечения.
Например, последовательная реализация принципов "государства всеобщего благоденствия", в соответствии с которыми право на социальную поддержку имеют все граждане без проверки нуждаемости, упростила бы процедуру реализации программ социального обеспечения. Расходы на аппарат социальной защиты были бы минимальными, финансирование программ осуществлялось бы путем прогрессивного налогообложения. При этом, однако, существенно выросли бы масштабы социальной помощи это потребовало бы соответствующего увеличения налогообложения (с. 55-56, 98).
Однако уже существующий уровень налогообложения для большинства развитых стран является предельным или близким к пределу. На этом фоне очевидным является ограничение, состоящее в том, что проблема реформирования систем социальной защиты должна осуществляться без повышения налогообложения (с. 3). Эту точку зрения обосновал в своем докладе на семинаре Морге Брага де
Маседо, бывший министр финансов Португалии, профессор Нового университета в Лиссабоне.
Выборочное или адресное предоставление социальной поддержки позволяет сократить масштабы затрат на социальное обеспечение, но при этом возрастают расходы на содержание аппарата системы социальной защиты, поскольку круг его обязанностей расширяется. Усложнение системы социальной защиты мешает реализации принципов справедливости при предоставлении помощи и может затруднить ее получение или даже лишить помощи лиц, остро нуждающихся в ней (с. 98).
До сих пор развитым странам удавалось решать проблему финансирования систем социальной защиты, не прибегая к их радикальному изменению. Так, уже в течение ряда лет практически не меняется доля ВВП стран ОЭСР, расходуемая на социальное обеспечение. Этого удалось достичь путем сознательного прекращения расширения прав граждан на получение пенсий, а также путем принятия мер по сдерживанию роста государственных расходов на нужды здравоохранения (с. 28). В числе стран, внесших существенные изменения в систему медицинского страхования, названы Великобритания и Нидерланды. По этому же пути идут США (с. 23). В дальнейшем предполагается повышение пенсионного возраста, если существующий порог ниже 65 лет. При этом особенно значительным может быть повышение пенсионного возраста для женщин, поскольку планируется единый пенсионный возрастной порог для мужчин и женщин, который существует в ряде развитых стран. Такое решение проблемы соответствует демографическим сдвигам, которые, свою очередь, являются главной причиной обострения напряженности, существующей в сфере финансирования социального обеспечения. Совершенно очевидно, приходит к выводу Колин Жилион, что невозможно одновременно сохранить существующие ставки взносов в фонды социального страхования, относительный размер пенсий и пособий (в сравнении с уровнем заработной платы) и возраст выхода на пенсию (с. 31).
Весьма критически оценивается возможность применения развитыми странами чилийского опыта реформирования системы социальной защиты, заключающейся прежде всего в переходе к системе индивидуального страхования, реализуемой с помощью частных, а не государственных институтов.
В докладе Рене Кортазара, бывшего министра труда в правительстве Чили, посвященному 15-летнему опыту существования новой системы социального страхования, утверждается, что сильной стороной системы индивидуальных счетов страхования является ее вклад в развитие рыночных отношений, прежде всего рынка капитала. Кроме того, одновременно не только реформируется пенсионная система, но и создается более совершенная, свободная от злоупотреблений система страхования от безработицы. Слабой стороной, считает Кортазар, являются высокие административные расходы на функционирование системы, а также возможность чрезмерной концентрации богатства в частных институтах, осуществляющих управление индивидуальными счетами страхования. По оценке МОТ, административные расходы в системе чилийского типа могут поглащать до 30% суммы страховых взносов (с. 36).
Чилийский опыт реформирования системы социального страхования был в определенной степени использован в Аргентине и Перу. В самой Чили, однако, лишь 10% пенсионеров получают свои пособия в соответствии с новой системой (с. 128). Перспектива получения полновесной пенсии через 30 лет после открытия индивидуального счета не выглядит достаточно привлекательной, чтобы жертвовать текущим уровнем потребления. Во всяком, случае процент вкладчиков в систему страхования от общего числа занятых в народном хозяйстве не изменился сколько-нибудь значительно после введения в Чили новой схемы. Значительное число работающих недотягивают до обязательного стажа страхования и вынуждены довольствоваться минимальной пенсией, гарантированной правительством (с. 130).
Авторы чилийской реформы видят преимущество системы индивидуальных накопительных счетов и в том, что она автоматически приспосабливается к меняющимся условиям развития, не требует политических решений, как это может иметь место в случае возникновения дефицита в финансировании системы, основанной на солидарности поколений, т.е. на текущих обезличенных взносах в фонд страхования (с. 139).
Напротив, позиция развитых стран, нашедшая отражение в докладе МОТ, состоит в том, что предпочтение отдается политическим решениям, когда "бремя сознательно распределяется между работающими, работодателями и пенсионерами", а не
свободной игре рыночных сил, результат которой в части достижения основных целей системы социальной защиты "совсем неясен" (с. 32).
Оптимальная система пенсионного обеспечения, согласно позиции МОТ, должна включать следующие элементы:
- предоставление основной пенсии, достаточной для удовлетворения минимальных потребностей в пожилом возрасте, всем гражданам независимо от их имущественного статуса и взносов в фонды социального страхования;
- осуществление обязательного пенсионного страхования, предусматривающего взносы работников и работодателей, для адекватного замещения заработной платы по выходе на пенсию;
- предоставление возможности для участия в добровольных пенсионных системах с целью получения дополнительного пенсионного пособия;
- защита всех элементов пенсионного обеспечения от обесценения в результате инфляции (с. 33).
Сохранение принципа солидарности поколений позволяете как полагает руководство МОТ:
- улучшить социальное обеспечение менее благополучных групп населения, страдающих от безработицы и ограниченной трудоспособности;
- реализовать технически наиболее простым способом повышение уровня пенсионного обеспечения по мере роста заработной платы экономически активного населения;
- достигнуть значительной экономии на административных расходах, при которой сумма пособий приближается к 100% от суммы взносов (с. 35).
Напротив, системе индивидуальных накопительных счетов при фиксированных взносах в фонды страхования размер пособий весьма неопределенный из-за инвестиционных рисков, колебаний ставок учетного процента и непредсказуемости индивидуальной продолжительности жизни.
При этом, как уже отмечалось, резко возрастают административные расходы системы социальной защиты (с. 35-36).
Е. В. Климова
