CC BY
113
лизации проекта, рассчитанного на 10-12 лет, начались. Но история не дала стране этих 10-12 лет (с. 410).
В период Первой мировой войны среди крестьян возросла потребность в грамотности. Одной из причин этого было желание самому узнать о событиях на фронте, написать солдату, прочитать письмо фронтовика. К удивлению учителей, опасавшихся, что тяготы военного времени опустошат школы, классы были полны учащимися (с. 431). К 1917 г. число грамотных в стране по сравнению с 1897 г. возросло и в городе, и в деревне: грамотные горожане составляли 69,4%, сельские жители - 37,1%. Число обучавшихся в средней школе за этот период увеличилось почти в три раза (с. 489).
В. С. Коновалов
2016.02.014. ЗЕМСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ИСТОРИИ РОССИИ: К 150-ЛЕТИЮ ЗЕМСКОЙ РЕФОРМЫ: Материалы Международной научно-практической конференции (Москва, 22-23 мая 2014 г.). - М.; СПб.: ИРИ РАН: Центр гуманитарных инициатив, 2015. - 253, |3| с.
Ключевые слова: местное самоуправление в России; земская реформа; российская модернизация; правовая культура.
В сборнике материалов Международной научно-практической конференции «Местное самоуправление в России: к 150-летию земской реформы» представлены статьи ученых разных научных школ1, посвященные предыстории земского самоуправления, подготовке и реализации реформы 1864 г., взаимодействию земских учреждений с государством, основным направлениям земской деятельности в условиях российской модернизации конца XIX - начала XX в. Особое внимание уделено таким вопросам, как история земских учреждений в общеевропейском контексте, роль местного самоуправления в развитии российской правовой культуры.
Предыстория земского самоуправления в России кратко освещается в статях А.Ю. Шутова, Л.Е. Лаптевой, Т. Г. Архиповой, в
1 Среди авторов статей - ведущие специалисты по истории земского самоуправления, представляющие вузы и академические учреждения России, Германии и Польши. Россия представлена исследователями из Москвы, Калининграда, Калуги, Курска, Орла, Саратова, Ростова Великого и Таганрога.
которых показано, что до создания в 60-70-е годы XIX в. институтов земского и городского самоуправления общественная самодеятельность в России прошла долгий путь развития. Наиболее полно процесс становления общественного самоуправления в России в форме власти выборных институтов представлен в статье д-ра ист. наук Л.Ф. Писарьковой (ИРИ РАН) «Исторические корни самоуправления в России». По мнению автора, широкое распространение выборного начала, не ограниченного пределами общинных и посадских интересов, дает основание отнести Россию к числу стран, имеющих глубокие демократические традиции. Однако в связи с историко-географическими особенностями развития государства общественная самодеятельность в России получила специфические черты, не свойственные странам Западной Европы. Они заключаются в следующем.
Во-первых, в России выборные люди были необходимой составляющей государственного управления, и даже при Петре I по численности они значительно превосходили коронных служащих. Во-вторых, в связи с государственной необходимостью выборная служба в России носила двойственный характер: наряду с мирскими делами, которых государство не касалось, общины на выборных началах несли многочисленные «службы государевы», в большинстве своем лежавшие за пределами непосредственных интересов местного населения. Такая служба не приносила пользы ни общине, обязанной круговой порукой за своего избранника, ни ее исполнителю, который не только отвлекался от дел и терпел убытки, но и рисковал имуществом. В-третьих, выборная служба носила в значительной степени принудительный характер и была не столько правом, сколько повинностью. В таких условиях ее исполнение вызывало естественное желание избежать выборных должностей, что в конечном итоге сказывалось на отношении к общественной службе в целом (с. 10).
Многочисленные реформы первой четверти XVIII в., предусматривавшие введение в организацию местного управления начал европейского самоуправления, не увенчались успехом. Тем не менее они стали важным этапом в процессе превращения сословных групп в «регулярные» сословия - этапом, подготовившим их сближение, а впоследствии и общую деятельность в местном управлении.
Права, «всещедро» данные дворянскому сословию Петром III и Екатериной II, были неразрывно связаны с обязанностью служить в местных учреждениях на выборной основе. Александр I считал выборную службу обязанностью дворян, а не желавших исполнять ее - достойными наказания. Николай I рассматривал выборную службу как разновидность государственной. В этом отношении политика правительства, направленная на привлечение органов дворянского самоуправления, прежде всего предводителей дворянства, к административной службе, совпадала со стремлениями дворянства к превращению выборной дворянской службы в государственную. С усилением правительственного начала центр деятельности сословных дворянских органов, и прежде всего предводителей дворянства, перемещался от сословных к всесословным обязанностям (с. 16).
После отмены крепостного права общество ожидало переустройства местного управления на принципиально новых началах, далеких от тех, которые сформировались под влиянием российской действительности.
Законы 1860-1870-х годов давали органам местного управления больше прав и самостоятельности, чем прусское или французское законодательство; за администрацией сохранился лишь общий контроль над их деятельностью. Но, передавая обществу местные хозяйственные дела, государство не ушло из этой сферы. Наряду с земскими и городскими существовали казенные дороги, здания, школы, приюты, находившиеся в ведении не общественных, а административных органов власти. Параллелизм этих структур приводил к делению сфер местного хозяйства и управления на правительственные («казенные») и общественные, способствовал развитию между ними неизбежной конкуренции и даже антагонизма (с. 18).
Как показали дальнейшие события, в деятельности земств и городов, призванных законодателями к решению хозяйственных вопросов, значительное развитие получила политическая составляющая. С начала XX в. политическое направление в деятельности органов местного самоуправления стало преобладающим. Под его влиянием сформировались и особенности местного самоуправления, созданного земской и городской реформами: полное неприятие правительственного надзора над деятельностью обществен-
ных учреждений и оппозиционность по отношению к государственной власти.
Противостояние общества и власти, отмечает Писарькова, закончилось победой общества. Но общественные учреждения, получив после Февральской революции несвойственные им полномочия, проявили полную несостоятельность, во многом предопределив дальнейший ход событий в стране (с. 19).
Статья д-ра ист. наук А.Ю. Шутова (МГУ им. М.В. Ломоносова) «Земское реформирование в России» предлагает общий обзор хода земской реформы и земского избирательного процесса. Автор отмечает, что уже первые выборы в земские собрания создали новую ситуацию в территориальном управлении российскими губерниями и уездами. Правящим кругам удалось сохранить преимущественное положение в новых органах местного управления за дворянским сословием, обеспечив в то же время участие в них и других классов и сословий общества. Стабильный политический фон этих преобразований, полагает Шутов, удалось сохранить в немалой степени за счет вовлечения в дискуссии о будущем земском устройстве наиболее активных представителей сословий, лидеров общественного мнения, чьи предложения становились предметом обстоятельного обсуждения в правительственных структурах. Это был первый позитивный опыт согласования позиций в то время уже политически неоднородного правившего сословия, что позволило разработать достаточно эффективную избирательную систему (с. 29).
Однако после 1890 г. в земское представительство были внесены существенные изменения. Цензовый механизм избрания земских гласных, существование избирательных курий, отсутствие мелкой земской единицы сдерживали развитие земств, деформировали в них представительство. Правительство медлило с земской избирательной реформой, постоянно откладывая ее. Введение новой муниципальной избирательной системы, построенной на последовательно демократических началах и отвечавшей общественным ожиданиям, стало возможным только после Февральской революции. Но в условиях массовой мобилизации новых социальных групп и конкуренции земств с советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов традиционные органы самоуправления не смогли действовать полноценно. Большинство земств не поддер-
жали большевиков и возлагали свои надежды на Учредительное собрание. Это и предопределило отношение новой власти к земской системе. С января по май 1918 г. прошла активная ликвидация земств и формирование советов в губерниях, уездах и волостях (с. 33).
Взаимосвязь земской реформы с опытом теории и практики местного самоуправления стран Западной Европы, соотношение в этом процессе заимствований и своеобразия прослеживается в статье канд. ист. наук Т.А. Свиридовой (Калужский гос. пед. университет им. К.Э. Циолковского). В ней рассмотрено происхождение термина «самоуправление», его корни и бытование в России и Европе XIX в. Свиридова считает, что в целом развитие российских институтов в этой области осуществлялось в русле общеевропейских тенденций.
Д-р юр. наук Л.Е. Лаптева (Ин-т государства и права РАН, РАНХ и ГХ при Президенте РФ) в статье «Земская реформа 1864 г.: дань традиции или модернизация европейского типа? К вопросу о роли местного самоуправления в развитии правовой культуры пореформенной России» показала, что облаченная в «традиционные одежды» земская реформа в то же время несла в себе новые принципы, не свойственные ранее институтам публичной власти в России. В ней была реализована плодотворная идея соединения государственного и общественного элементов в управлении (с. 62). Но несомненно и то, полагает автор, что власть стремилась включить их в систему полицейского государства наравне с традиционными структурами управления и поэтому на протяжении всего пореформенного периода проводила в отношении земств ограничительную политику. В качестве ответной реакции общества происходил процесс политизации земств, который шел тем быстрее, чем активнее власти ограничивали их возможности.
Д-р ист. наук Е.Н. Морозова (Саратовский гос. университет им. Н.Г. Чернышевского) в статье «Формирование концепции земской реформы: от Н.А. Милютина до П. А. Валуева (1856-1864 гг.)» описала борьбу внутри правящей элиты Российской империи вокруг проекта земской реформы и процесс выработки «Положения» 1864 г. Автор подчеркивает, что в ходе подготовки «Положения» 1864 г. общая концепция реформы менялась и конечный результат реформы разительно отличался от первоначальных планов. Первый
вполне законченный проект земской реформы был предложен Н. А. Милютиным и его единомышленниками. В нем были разработаны основные принципы деятельности (всесословность, выборность, гласность), а также структура и компетенция земских учреждений. Эти положения вошли в законопроекты, предложенные П.А. Валуевым. При этом ни Н.А. Милютиным, ни П.А. Валуевым земская реформа не задумывалась в качестве самостоятельного законодательного акта. Она мыслилась как составная часть более широких преобразований.
Одна из магистральных тем сборника - взаимодействие земств с центральными и местными государственными учреждениями. Д-р ист. наук Л.А. Жукова (Государственный университет управления, Москва) в статье «Земские учреждения и административный контроль» отмечает, что земское самоуправление, функционируя в условиях самодержавной системы, обладало самостоятельностью в вопросах избрания гласных и мировых судей, финансирования собственных социальных и экономических программ и выбора форм организации местного хозяйства. Оно вовлекало активную часть местного населения в общественную жизнь и находилось в центре сложного переплетения многообразных социальных и хозяйственных интересов на местах.
В развитии гражданского общества большую роль сыграла публичная функция земства по формированию мировой юстиции и материальному обеспечению ее деятельности. Она не только создавала возможности для повышения эффективности земской деятельности, но и усиливала значение земства как института самоуправления на государственном уровне (с. 115).
Другим наглядным подтверждением влияния земств на формирование гражданского общества в стране стал земский либерализм. Вопреки ожиданиям правительства земства стали основой либерального движения и способствовали формированию конституционных идей и многопартийной системы в России.
Однако принципы самоуправления, пишет Жукова, не получили должного развития в России. Внутренняя политика правительства, направленная на защиту сословных привилегий дворянства, не позволила полностью раскрыть созидательный потенциал земских учреждений. Административно-иерархическая вертикаль власти плохо сочеталась с выборными земскими учреждениями.
Несмотря на многочисленные примеры и формы сотрудничества с правительством и губернской бюрократией, конфликтный узел противоречий затягивался все туже (с. 117).
Д-р ист. наук Т.Г. Архипова (РГГУ) в статье «Институт земств в системе управления Российского государства» придерживается взгляда, что земства являлись не общественными, а государственными учреждениями. При проведении столыпинской реформы земства много сделали для ее пропаганды, а их полномочия несколько расширились. Все это улучшило взаимоотношения земств с властью, но конфликты между бюрократией и земствами, между самодержавием и местным самоуправлением сохранились до 1917 г.
Таким образом, с точки зрения Архиповой, правовое поле организации и деятельности земств, бывшее изначально довольно противоречивым, развивалось в направлении не только ограничения их прав, но и их последовательного огосударствления. Земства действовали при сохранении местных органов управления, полномочия которых сужались за счет передачи части функций земствам, но одновременно расширялись за счет функции надзора за теми же земствами. В итоге земства дали населению лишь элементы самоуправления, были государственным институтом, находившимся под контролем центральной и местной администрации (с. 98-99). Попытку значительно расширить полномочия земств предприняло Временное правительство. Однако история отпустила реформаторам слишком мало времени (с. 99).
Д-р ист. наук А.С. Минаков (Орловский государственный университет) в статье «Земства и губернаторы: система взаимодействия» и д-р ист. наук П. В. Галкин (Московский государственный социально-гуманитарный институт) в статье «Московское земство и столыпинские реформы» на отдельных примерах показали альтернативы взаимодействия губернского и уездного земства с правительством и губернаторами.
Д-р ист. наук К.А. Соловьев (ИРИ РАН) в статье «Земцы в Государственной думе» обратил внимание на малоизученную тему присутствия и попыток консолидации земцев в Государственной думе Российской империи. Сила депутатов-земцев заключалась в том, что они переводили взаимодействие народных избранников и правительственных чиновников в деловое русло. Они представляли
собой складывавшуюся политическую элиту, за ними стояли серьезные группы интересов, влиятельные на местах. Недооценивая их авторитет и значимость, правительство невольно ковало себе весьма деятельную оппозицию (с. 140).
Д-р ист. наук В.В. Шелохаев (ИРИ РАН) в статье «Местное самоуправление: бюрократическая и либеральная модели в пореформенной России» предложил свое видение развития общественной дискуссии о местном самоуправлении в дореволюционной России. По мнению автора, компетенция органов местного самоуправления преимущественно ограничивалась рамками местной экономической, хозяйственной и культурной жизни.
Общественная активность органов местного самоуправления, находившихся в тесном контакте с населением, их осведомленность относительно его нужд и чаяний выявляла «зоны» и «очаги» нестыковок между земцами и центральной и местной администрацией по самому широкому кругу тем. Решение региональных проблем выводило земцев на постановку общегосударственных политических вопросов, которых они по закону не имели права касаться (с. 102). Постепенно в недрах земских учреждений стали формироваться принципиально иные модели модернизации пореформенной России, которые не только не совпадали с бюрократическими представлениями о преобразовании страны, но и перманентно порождали конфликты между земствами и администрацией.
Опыт деятельности органов местного самоуправления с 1864 по февраль 1917 г. преподал как позитивные, так и негативные уроки. Благодаря настойчивости и инициативности земцы добились существенных результатов в области экономической, хозяйственной и культурной жизни. Но скованные административными инструкциями и распоряжениями земства не смогли полностью раскрыть свой творческий потенциал.
Участие земств в экономическом преобразовании деревни в период столыпинских реформ стало основным объектом внимания канд. ист. наук Н.Г. Королевой (ИРИ РАН) «Социальная направленность земской хозяйственно-экономической деятельности 19071914 гг.». Автор анализирует, какими принципами руководствовались земства при проведении хозяйственно-экономических мероприятий в деревне в 1907-1914 гг., в чем проявился общественный
характер их работы, направленный на подъем благосостояния российского крестьянства в целом, а не отдельных его групп.
Осуществление нового курса П.А. Столыпина, полагает автор, привело к изменению взаимоотношений власти и органов самоуправления. Земства внесли существенную лепту в упорядочение работы государственных структур, связанных с проведением переселенческой политики. В данном случае интересы земства и правительства совпадали. Позитивно развивалось сотрудничество земств и кооперативов в вопросе сбыта сельскохозяйственной продукции. В условиях жесткой конкуренции на международном рынке он приобрел национально-государственное значение. Однако Столыпину фактически пришлось смириться с отказом большинства земских собраний нарушить главный принцип самоуправления -обязанность осуществлять свою деятельность в интересах всего населения местности.
В целом же, отмечает автор, земские деятели, в первую очередь интеллигенция, оказались оперативнее и прозорливее депутатов Государственной думы и правительственных чиновников, которые слабо и с большим опозданием реагировали на общественные инициативы, что привело к серьезным негативным последствиям в годы Первой мировой войны (с. 175).
Д-р ист. наук Г.Н. Ульянова (ИРИ РАН) освещает историю земской благотворительности и социальной поддержки в период 1864-1917 гг. В годы Первой мировой войны, полагает автор, деятельность земства в области призрения и благотворительности сыграла важнейшую роль в поддержании физических и нравственных сил народа (с. 192).
Налоговая база самоуправления рассмотрена в статье «Налоговая база земского самоуправления» д-ра ист. наук Е.С. Кравцовой (Курский гос. медицинский университет).
В отдельных статьях более подробно освещен региональный аспект земской реформы. Так, в статье польского историка, д-ра ист. наук Д. Шпопера (Варминско-Мазурский университет, Оль-шын, Польша) рассмотрена реформа местного самоуправления в Царстве Польском в 1861-1862 гг., которая была проведена параллельно с подготовкой земской реформы. Замыслам и проектам земского реформирования посвящена также статья канд. ист. наук А.А. Волвенко (Таганрогский институт им. А.П. Чехова) «Донское
земство (1864-1917): земский опыт и земская идея в казачьем крае», в которой рассмотрены попытки учреждения земств в Области войска Донского.
Немецкая исследовательница, доктор истории Ф. Шедеви (Германский исторический ин-т в Москве, Йенский ун-т им. Фридриха Шиллера, Германия) в статье «Крестьяне и земство: местное самоуправление и социальные изменения в четырех уездах Воронежской губернии» представила основные выводы своего монографического исследования об отношении крестьян Воронежской губернии к земским учреждениям.
В. С. Коновалов
2016.02.015. ВЕРТ П. ИНОСТРАННЫЕ ИСПОВЕДАНИЯ ПОД ВЛАСТЬЮ ЦАРЕЙ: ВЕРОТЕРПИМОСТЬ И СУДЬБЫ В ИМПЕРАТОРСКОЙ РОССИИ.
WERTH P. The tsar's foreign faiths: Toleration and the fate of religious freedom in imperial Russia. - Oxford; N.Y.: Oxford univ. press, 2014. -XVI, 288 p.
Ключевые слова: Российская империя; мультиконфессио-нальное православное государство; религиозная свобода.
В монографии профессора истории Пола Верта (университет Невады, США) исследуется религиозная политика России, которую автор определяет как мультиконфессиональное православное государство, подчеркивая, что вплоть до 1917 г. управление многонациональной империей опиралось главным образом на конфессиональные категории и институты. По словам Верта, религиозное разнообразие являлось одной из самых поразительных черт Российской империи. Начиная с завоевания Казани в 1552 г. в ее состав входили все новые земли, население которых не было православным. По данным переписи 1897 г., примерно 30% подданных принадлежали к «иностранным вероисповеданиям», причем большинство из них проживало на «геополитически важных» западных и южных окраинах империи. Соответственно, эффективное управление «иноверцами» имело первостепенное значение для государственной безопасности и поддержания отношений с соседними странами (с. 3-4).
