CC BY
26принципы (правила) экологического правотворчества (демократизм, законность, научная обоснованность); принципы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды (законности, системного подхода, сочетания административно-территориального и бассейнового принципов организации управления); принципы государственного управления недрами и др., а также принципы экологической политики Европейского союза. Здесь речь идет о принципах высокого уровня защиты окружающей среды, субсидиарности, интеграции, предосторожности, предотвращения и профилактики и иных, выработанных европейским законодателем и доктриной экологического права ЕС. Эти принципы ориентированы на решение задач, касающихся лишь охраны окружающей среды, и не охватывают обеспечение рационального природопользования. Автор расценивает такой подход как «дефект современной доктрины права окружающей среды Европейского союза» (с. 189-190).
Завершается монография главой, посвященной началам экологического права в доктрине Китая. Ссылаясь на труды профессора Хун Янь Лю, автор выделяет такие принципы, как: умеренность (ограничение); непрерывность (постоянство); справедливость; жизнь (существование); единство природы и человека; гармония (согласие); дух; человеколюбие (гуманизм); чувственность.
А.А. Рёрихт
2013.04.031. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ РЫБОЛОВСТВА С ЦЕЛЬЮ ДОСТИЖЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ УСТОЙЧИВОСТИ. (Реферативный обзор).
1. На пути к экологически устойчивому законодательству о рыболовстве: Сравнительный анализ.
Toward sustainable fisheries law: A comparative analysis / Ed. by G. Winter. - Gland: IUCN, 2009. - XIV, 340 p.
2. МАРКУС Т. Европейское рыболовное право: От развития к управлению.
MARKUS T. European fisheries law: From promotion to management. -Groningen: Europa law publishing, 2009. - XXI, 390 p.
В последние годы проблемы развития и управления рыболовством вызывают оживленные дискуссии среди специалистов и
общественности. Данная отрасль экономики является важным источником доходов для многих государств, а также обеспечивает занятость и пропитание населения прибрежных районов. В связи с этим наиболее сложной проблемой становится поиск баланса между потребностями развития рыболовной отрасли и сохранением рыбных ресурсов.
В книге «На пути к экологически устойчивому законодательству о рыболовстве: Сравнительный анализ» (1), редактором и одним из авторов которой является Герд Винтер - профессор публичного права и социологии права Университета г. Бремен (ФРГ), - отмечено, что в связи с уменьшением рыбных ресурсов управление ими становится все более важным. Разработка эффективного правового подхода к данной проблеме может существенно улучшить систему управления.
Книга состоит из вступления, предисловия и трех частей.
Автор первой части Марион Марковски (Marion Markowski), стажер-юрисконсульт, доктор права, анализирует международно-правовое регулирование рыболовства в исключительных экономических зонах, вопросы сохранения и экологически устойчивого использования рыбных ресурсов, принцип предупреждения, сотрудничество государств в данной сфере.
Около 90% экономически значимых запасов рыбы находятся в исключительных экономических зонах прибрежных государств. Поскольку развитые страны не могут обеспечить сохранение рыбных ресурсов, важное значение приобретают нормы международного права. Так, § 2 ст. 61 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. предусматривает такие обязательства прибрежных государств, как «обеспечение путем принятия надлежащих мер по сохранению и управлению, чтобы состояние живых ресурсов в исключительной экономической зоне не подвергалось опасности в результате чрезмерной эксплуатации». При этом под надлежащими мерами следует понимать экологически обоснованные меры, соответствующие международному праву. Параграф 4 ст. 61 Конвенции устанавливает открытый перечень мер, которые могут быть установлены прибрежными государствами. К таким мерам относятся лицензирование рыбаков и кораблей, меры контроля и т.п.
Чрезмерная эксплуатация Конвенцией не запрещена, хотя она представляет опасность для живых ресурсов, однако § 3 разъ-
ясняет, что принимаемые меры должны быть направлены на поддержание или восстановление популяций вылавливаемых видов на уровнях или до уровней, при которых может быть обеспечен максимальный устойчивый улов.
Максимальный устойчивый улов является биологическим понятием, которое указывает на наиболее высокий уровень, сверх которого улов не может считаться экологически устойчивым.
Некоторые исследователи полагают, что требования ст. 61 указанной Конвенции вступают в противоречие с требованием о том, что прибрежное государство содействует оптимальному использованию живых ресурсов исключительной экономической зоны. Однако оптимальное использование не означает полного или максимального использования ресурсов.
Согласно § 1 ст. 62 Конвенции, прибрежное государство определяет допустимый улов живых ресурсов в своей исключительной экономической зоне, что является его дискреционным полномочием. Однако оно связано обязательством по предотвращению чрезмерной эксплуатации ресурсов, а также по поддержанию популяций видов, являющихся объектом специализированного лова, или по их восстановлению до пределов экологически устойчивого уровня.
Соглашение ООН по рыбным запасам 1995 г. (UN Fish Stock Agreement) в целом применяется к сохранению мигрирующих стай и далеко мигрирующих рыб в открытом море, и лишь немногие его положения действуют на территориях, подпадающих под национальную юрисдикцию.
Соглашение опирается на предупредительный принцип, рассматривая максимальный устойчивый улов как минимальный стандарт для установления ограничений, а не как управленческую цель. Иными словами, ограничения по улову, содержащиеся в Соглашении, являются более строгими, чем того требует Конвенция ООН по морскому праву.
Многие государства воздерживаются от участия в Конвенции ООН по морскому праву и Соглашении ООН по рыбным запасам. В связи с этим возникает вопрос о том, связаны ли такие государства обязательствами по сохранению рыбных ресурсов в своей исключительной экономической зоне по международному обычному праву и в какой мере?
По делам о континентальном шельфе Северного моря (North Sea Continental Shelf cases) Международный Суд ООН установил условия придания положению международного договора статуса обычая: а) фундаментальный нормотворческий характер; б) широкая распространенность и участие многих государств в Конвенции; в) наличие обширной и универсальной практики государств; г) существование в течение достаточного периода времени.
Статус международного обычая имеют следующие обязательства, предусмотренные Конвенцией ООН по морскому праву: меры по сохранению и управлению, чтобы состояние живых ресурсов в исключительной экономической зоне не подвергалось опасности в результате чрезмерной эксплуатации; поддержание или восстановление популяций мигрирующих рыб до экологически устойчивого уровня; установление допустимого улова живых ресурсов.
В отличие от международного обычного права общие принципы права, которым также обязаны подчиняться все страны, должны отвечать одному критерию - признанию цивилизованными государствами. Среди таких принципов: сохранение видов, не являющихся объектом специализированного лова, выше уровня, на котором их возобновление может оказаться под угрозой, или в случае, если эти виды прямо затрагиваются рыболовной деятельностью, на экологически устойчивом уровне; обязанность прибрежных государств обосновывать меры по сохранению и управлению научным знанием и проводить исследования, необходимые для исполнения своих обязательств, с учетом финансовых возможностей государства.
Статья 6 Соглашения ООН по рыбным запасам, касающаяся предупредительного принципа, применяется к сохранению и управлению мигрирующими рыбами как в открытом море, так и в пределах действия национальной юрисдикции.
Конвенция ООН по морскому праву содержит множество требований к сотрудничеству государств. Обязанности по сотрудничеству, предусмотренные ст. 63, 64, 66 и 67 Конвенции, приобрели статус норм международного обычного права.
Вторая часть книги представляет собой обзор рыболовства в пяти странах - Индонезии, Кении, Намибии, Бразилии, Мексике -и Европейском союзе, которые имеют на своей границе основные океаны Земли - восточную часть Тихого океана, южную и север-
ную части Атлантического океана, восточную и западную части Индийского океана. Представлены данные о рыбных ресурсах, объемах рыболовства, имеющихся спорах и конфликтах, национальном праве, институтах управления рыбными запасами и развития рыболовства.
Третья часть, автором которой является Г. Винтер, содержит выводы и предложения о реформировании рыболовного права и основывается на описанных в книге международных стандартах регулирования рыболовства, а также на примерах различных стран.
Г. Винтер предлагает модель юридической консультации, или клиники (legal clinic), для управления рыболовством, которая выходит за рамки Кодекса поведения для достижения экологически устойчивого рыболовства (Code of Conduct for Sustainable Fisheries) Продовольственной и сельскохозяйственной организации (Food and Agricultural Organization) и представляет собой набор более конкретных рекомендаций.
Методология юридической клиники включает в себя:
1. Анализ признаков неудачного управления, в первую очередь с точки зрения избыточного вылова рыбы.
2. Составление списка потенциальных управленческих ошибок и их причин, что требует, в частности, ответа на вопросы о применимых инструментах управления, об эффективности мер контроля и принуждения, о применении норм международного права в конкретной стране.
Автор предлагает 12 правил добросовестного поведения в сфере управления рыболовством:
1. Принимать закон всерьез; создавать культурные, институциональные и экономические условия для его применения.
2. Обеспечить соответствие национального законодательства нормам международного права.
3. Использовать рыбные ресурсы при условии наличия конституционной обязанности государства и граждан по их сохранению.
4. Создавать четкие, обоснованные и всеохватывающие кодексы рыболовства.
5. Устанавливать нормы, регулирующие деятельность административных органов, включая экологически устойчивое исполь-
зование ресурсов, соблюдение предупредительного принципа и защиту экосистем.
6. Четко разграничивать компетенцию конкурирующих институтов и обеспечивать их взаимодействие.
7. Поддерживать небольшие рыболовные хозяйства; предоставлять возможности для выхода на рынок новым участникам; разрешить частичную национализацию рыболовства.
8. Проводить независимые исследования рыбных запасов и экосистем, отделить процессы оценки ресурсов и принятия решений от управления, обеспечить социально-правовые исследования для поддержки процесса принятия решений.
9. Привязывать предоставление субсидий к максимальному устойчивому улову; привлекать к ответственности в случае истощения рыбных ресурсов.
10. Установить объем допустимого вылова, запретить неизбирательные технологии рыболовства, ограничить рыболовство исходя из объема имеющихся рыбных запасов.
11. Разделить самоуправление, совместное управление и участие в процессе принятия решений.
12. Совместить самоконтроль с контролем со стороны публичных органов власти; привлекать сертифицированных экспертов в процесс контроля; гарантировать правовую охрану прав индивидов.
Монография «Европейское рыболовное право: От развития к управлению» (2) подготовлена в рамках международного междисциплинарного исследовательского проекта «Согласование различных потребностей прибрежных зон с акцентом на водные экосистемы и рыболовство», в котором ее автор Тилл Маркус - магистр правоведения, принимал участие с 2005 по 2008 г.
Книга состоит из введения, семи глав, выводов, а также списка судебных дел и нормативных правовых актов.
Общая политика Европейского союза в области рыболовства призвана гарантировать, что использование живых водных ресурсов в ЕС и рыболовными компаниями ЕС производится на экологически устойчивом уровне. С этой целью был установлен комплексный режим управления, включающий в себя меры сохранения, контроля и ответственности. Однако так как рыбные запасы истощаются, сокращается вылов, а занятость населения падает, можно считать, что политика в целом не достигла поставленных целей.
Чтобы объединить процессы развития и управления рыболовством, необходимо достичь соразмерности роста производства и экологически устойчивых лимитов использования ресурсов.
Несмотря на высказанную в книге критику, Т. Маркус отмечает, что режим, установленный ЕС, является наиболее развитой международной системой управления рыболовством в мире. Существуют экологические, социально-экономические и политические предпосылки общей политики в области рыболовства, учитывающие состояние рыбных ресурсов, потребности прибрежных зон, связи между рыболовным сектором и политическими процессами.
Режим управления рыболовством в ЕС включает в себя, в частности, такие меры, как субсидии на морское рыболовство, общий допустимый улов, ограничение мощностей, технические меры, многолетние планы по восстановлению ресурсов и т.п.
Важно, что физические и юридические лица (включая природоохранные организации) имеют доступ к судебной системе ЕС с целью пересмотра мер общей политики в области рыболовства.
В рамках общей политики в области рыболовства возникают дополнительные правовые проблемы: действующее законодательство государств-участников и сложившаяся практика его применения не всегда соответствуют международному праву и праву ЕС; ограничения в области рыболовства по законодательству ЕС могут ущемлять основные права человека.
Чрезмерный вылов рыбы признается одним из основных факторов, приводящих к истощению рыбных ресурсов. В ЕС наблюдается недостаток рыбной продукции, а также негативный торговый баланс. Несмотря на относительно небольшую долю, которую составляют доходы от рыболовства в ВВП ЕС, многие прибрежные области зависят от этого промысла.
Союз распределяет доступные ресурсы между государствами-участниками, которые затем делят свою квоту между собственными рыболовными хозяйствами; принимает меры по стабилизации рынков; устанавливает общие рыночные стандарты и систему торговли с государствами, не являющимися его участниками, а также заключает соглашения с ними. Указанные соглашения дают право суднам ЕС осуществлять рыболовство в водах третьих стран. Кроме того, ЕС является членом международных организаций ры-
боловства, которые занимаются управлением рыбными ресурсами в открытом море.
Ежегодное установление общего допустимого улова является основным инструментом рыболовной политики. Ограничения на улов устанавливаются в отношении наиболее экономически значимых ресурсов. Распределение квот корректируется практикой перераспределения между государствами-участниками с целью получения доступа к новым ресурсам.
Часто использование общего допустимого улова в качестве основного инструмента управления подвергается критике. Его установление требует комплексного и дорогостоящего научного обоснования, и при этом оценка многих ресурсов остается заниженной. Кроме того, использование общего допустимого улова признается непригодным в отношении нескольких видов рыбы, а для обеспечения краткосрочной экономической выгоды общий допустимый улов часто устанавливается выше рекомендованного учеными.
Общий допустимый улов должен определяться на основе критерия экологической устойчивости и предупредительного подхода, т.е. меры по сохранению ресурсов должны приниматься даже при отсутствии полной научной информации о возможном причинении вреда.
Введение в 2002 г. многолетних планов управления рыболовством не смогло изменить практику установления общего допустимого улова выше экологически устойчивого уровня. Не существует жесткого обязательства гарантировать восстановление перерасходованного ресурса до безопасного биологического уровня. Кроме того, автор отмечает, что полномочие Совета ЕС по изменению уровня использования ресурсов, предусмотренного планом их восстановления, подрывает стабильность планирования.
Полномочия по контролю и наложению ответственности в области рыболовства в основном принадлежат государствам - членам ЕС. Союз, однако, контролирует эти процессы в соответствии с общей политикой в области рыболовства, устанавливая правовой режим, требующий, чтобы государства-участники выполняли определенные требования, затрагивающие рыболовную и любую иную связанную с ней деятельность, включая контроль процесса управления, а также рыночные меры.
В частности, государства-участники обязаны следить за рыболовной деятельностью судна, длина которого превышает 15 м, с помощью спутниковой системы мониторинга. Законодательство ЕС требует, чтобы капитан судна документировал улов в бортовом журнале и предоставлял портовые декларации местным властям.
На протяжении всей истории существования общей политики в области рыболовства государства-участники часто не выполняли своих обязательств. В связи с этим Комиссия ЕС организует инспекции, аудиторские проверки, делает запросы. Комиссия может инициировать процесс о нарушении обязательств в Суде ЕС с целью принятия предупредительных мер, сокращения финансовой помощи или, в случае превышения квоты на вылов, уменьшения будущей квоты государства-участника.
На раннем этапе меры по развитию в рамках общей политики в области рыболовства заключались в увеличении производства, что достигалось посредством предоставления грантов для модернизации судов, улучшения портов и т.п. С 2002 г. финансовая помощь в большем объеме стала предоставляться для компенсации потерь в результате наложения моратория на вылов и сокращения квот, а предоставление помощи для модернизации и строительства новых кораблей было значительно сокращено.
По мнению автора, права индивидов и предприятий, преду -смотренные в рамках общей политики в области рыболовства, могут быть охарактеризованы как исключительные права по использованию экономических ресурсов, которые, однако, могут быть отменены или изменены. Лимиты на вылов затрагивают субъективное право собственности и право на выбор профессии и занятие предпринимательской деятельностью. Тем не менее по причине того, что данные лимиты необходимы для сохранения рыбных ресурсов, подобные ограничения прав являются допустимыми. Кроме того, субъективное право собственности и право на выбор профессии рыболова сами по себе требуют от Совета ЕС активных мер по охране рыбных ресурсов, так как рыболовные хозяйства не могут обеспечить ее самостоятельно.
И.И. Нагорная
