CC BY
28
ПРОБЛЕМЫ СОЦИАЛЬНО-ДЕМОГРАФИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
2012.03.045. ЭЛЛИС К., ФЭРИСИ К. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА И ОБЩЕСТВЕННОЕ МНЕНИЕ: КАК ИДЕОЛОГИЧЕСКАЯ НАПРАВЛЕННОСТЬ СОЦИАЛЬНЫХ РАСХОДОВ ВОЗДЕЙСТВУЕТ НА НАСТРОЕНИЕ В ОБЩЕСТВЕ.
ELLIS Ch., FARICY Ch. Social policy and public opinion: How ideological direction of spending influences public mood // J. of politics. -West Nyack: Cambridge university press, 2011. - Vol. 73. - N 4. -P. 1095-1110.
К. Эллис, преподаватель Университета Бакнелла, и К. Фэри-си, преподаватель Университета штата Вашингтон, разработали модель, отражающую то, как общество реагирует на социальную политику в США. Особо акцентируется внимание на прямых и непрямых государственных расходах как способах финансирования социальных благ. Общественное мнение, утверждают авторы, отзывается на прямые расходы (из федерального бюджета) и на непрямые (налоговые вычеты, стимулирующие частные расходы на социальное обеспечение). Причем общественное мнение реагирует не на суммарные социальные расходы, а на изменения в отдельных их видах (прямые и непрямые).
Непрямые расходы незаслуженно исключаются из анализа социальной политики в работах многих ученых. Только в 2009 г. через налоговые механизмы американское государство фактически субсидировало социальные расходы на сумму в 600 млрд. долл. (с. 1095). К. Эллис и К. Фэриси пришли к заключению о том, что непрямые социальные расходы рассматриваются обществом как консервативная социальная политика, которая двигает общественные предпочтения в сторону либерализма. Напротив, прямые социальные расходы оцениваются как либеральные, но в конечном итоге способствуют росту консерватизма. Обычно наиболее образован-
ная часть электората способна выделять эти типы социальной политики.
Непрямые социальные расходы в форме налоговых вычетов рассматриваются как форма «налоговых расходов». Данная концепция позволяет сопоставить эффективность социальной политики, которая проводится непосредственно через федеральный бюджет, и социальной политики, которая выражается в предоставлении налоговых вычетов и льгот. Например, отмечают К. Эллис и К. Фэриси, введение программы налоговых льгот на 100 млрд. долл. для корпоративных пенсионных программ будет иметь такие же последствия для дефицита федерального бюджета, как и выделение той же суммы через фонд социального страхования (с. 1097).
Для определения объема прямых социальных расходов американские ученые исследуют следующие бюджетные статьи: здравоохранение, бесплатная медицинская помощь, обеспечение получения дохода (income security), образование, повышение квалификации, социальные услуги, социальное страхование, льготы и услуги ветеранам. С целью определения размеров непрямых социальных расходов используется база данных Объединенного комитета по налогам Конгресса США, вычисляющего «налоговые расходы» как потери федерального бюджета по каждой налоговой льготе. Данный комитет был создан в 1974 г. в результате реформы бюджетного процесса в США, реализованной после ухода Р. Никсона с поста президента.
С 1974 по 2006 г. общий объем социальных расходов, с учетом инфляции, увеличился на 30%. В 2006 г. прямые и непрямые социальные траты составили более 2 трлн. долл., из них 20% приходилось на налоговые вычеты и льготы (с. 1097).
Прямые и непрямые социальные расходы различаются по четырем параметрам. Во-первых, эти расходы имеют разный перераспределительный эффект. Прямые социальные расходы содействуют перераспределению доходов в пользу малоимущих граждан. Например, 53% средств фонда социального страхования «Social Security» идет к четверти самых бедных граждан, в то время как четверть самых богатых получают лишь 23% выплат этого фонда1.
1 Статистические органы США распределяют население по доходам на четыре группы. - Прим. реф.
Социальные расходы в США уменьшают коэффициент Джини (Gini coefficient)1 на 12% (с. 1098). Большая часть «налоговых расходов» оказывает регрессивное воздействие на перераспределение доходов в США. Налоговая система в США в целом структурирована как прогрессивная, однако налоговые льготы и вычеты снижают степень ее прогрессивности. Иными словами, налоговыми послаблениями в большинстве своем могут воспользоваться состоятельные американцы, а не малоимущие.
Во-вторых, государственные и частные системы социального обеспечения обслуживают разные группы населения. Бенефициары прямых социальных расходов - это пенсионеры, люди с ограниченными возможностями, безработные и бедные. Более того, эти системы зачастую обслуживают этнические меньшинства, а также матерей-одиночек. Выгодоприобретатели непрямых социальных трат - это в основном более обеспеченные люди, которые относятся к белому большинству и заняты на квалифицированной работе.
В-третьих, вышеупомянутые виды социальных расходов находятся под управлением разных субъектов. Прямые социальные расходы требуют непосредственного участия государства, непрямые - частного сектора. Возьмем, к примеру, здравоохранение. В случае с прямыми социальными ассигнованиями государство напрямую предоставляет медицинскую помощь через программу Медикейд. Непрямые социальные расходы в виде налоговых льгот стимулируют физические лица и корпорации самостоятельно покупать полисы добровольного медицинского страхования.
В-четвертых, имеются существенные различия в степени открытости процесса принятия решений в области прямых и непрямых социальных расходов. Первые сначала утверждаются в соответствующем профильном комитете Конгресса США, затем ежегодно - в Комитете по бюджету, после чего направляются в Комитет по ассигнованиям. После чего Главное контрольно-финансовое управление США проводит аудит государственных расходов. Непрямые социальные траты утверждаются один раз и только в одном комитете - в Комитете по налогам и сборам. Последующий аудит отсутствует. Американские ученые выражают
1 Коэффициент Джини - показатель, характеризующий степень отклонения фактического распределения доходов от абсолютного равенства или абсолютного неравенства. - Прим. реф.
озабоченность недостаточной открытостью процесса принятия решений в области непрямых социальных расходов, что ограничивает способность граждан анализировать изменения в политике и приводит к снижению общественного контроля над элитами. Доля непрямых социальных расходов менялась со временем: по подсчетам авторов, в начале 1970-х годов они составляли 17% всех прямых затрат государства на социальную сферу. Позднее - в 19821987 и 2002-2007 гг. - они выросли до 25% (с. 1099).
Специалистами признается тот факт, что американская общественность не обладает достаточной компетентностью и заинтересованностью, необходимыми для глубокого понимания различных нюансов социальной политики. К. Эллис и К. Фэриси утверждают, что, во-первых, факторы, детерминирующие общественную реакцию на прямые и непрямые социальные расходы, идентичны; во-вторых, изменения в перераспределительных эффектах социальных трат приводят общество к диаметрально противоположным реакциям на прямые и непрямые расходы; в-третьих, идеологические различия в сущности прямых и непрямых социальных расходов обусловливает то, что общество не реагирует на общий их размер. Населению партийная система дает ориентир в социальной политике: республиканцы отдают предпочтение непрямым социальным тратам, тогда как демократы - прямым ассигнованиям из федерального бюджета на конкретные социальные программы.
В 2008 г. более 158 млн. американцев пользовались корпоративными полисами добровольного медицинского страхования, более 100 млн. участвовали в пенсионных программах, предлагаемых работодателями. Кроме того, более 600 млрд. долл. в форме налоговых субсидий было направлено на частные программы социального обеспечения (с. 1102).
В ходе статистического исследования К. Эллис и К. Фэриси установили, что увеличение социальных «налоговых расходов» на душу населения на 1 тыс. долл. в год приводит к росту либеральных настроений электората на 4,5%. В отношении прямых социальных трат зависимость менее существенна. Так, рост ассигнований из федерального бюджета США на социальную сферу на 1 тыс. долл. на душу населения в год стимулирует увеличение консервативного электората на 1% (с. 1104). Учитывая жесткую конкурентную борьбу между демократами и республиканцами, когда порой
счет идет на сотни голосов (как на президентских выборах в 2000 г.), американские специалисты полагают, что даже незначительный сдвиг в этой области имеет большое значение для политической системы США.
Население неоднородно по способности оценивать изменения в социальной политике. Например, наиболее компетентны в этом вопросе люди с высшим образованием. Лица с дипломом об окончании средней школы реагируют как все население США в целом, а люди без школьного образования не изменяют политических предпочтений.
В заключение К. Эллис и К. Фэриси отмечают, что в целом общественное мнение способно интерпретировать идеологические изменения в социальной политике США. Социальные программы, финансируемые через прямые и непрямые бюджетные расходы, обычно имеют всеобщую поддержку. Общество волнует не столько размер социальных затрат, сколько роль и границы влияния государства в экономике. Идея обеспечения получения дохода после выхода на пенсию (через «Social Security») настолько общепринята, что по сути обладает иммунитетом против атак ультраправых консерваторов. После неудачной попытки урезать бюджет фонда социального страхования в 1982 г. республиканцы с помощью фонда «Наследие» (Heritage Foundation) попытались предложить альтернативные схемы с использованием налоговой системы в качестве стимула. Данный пример представляет собой способ политического решения, которое изменяет баланс между государством и обществом посредством смещения приоритетов от прямого государственного финансирования к субсидированию частных социальных программ через налоговые механизмы и наоборот. Кроме того, проведенное исследование ставит под сомнение широко распространенное в литературе представление о неспособности общественного мнения реагировать на «налоговые расходы».
С.С. Костяев
