CC BY
20
для Китая альтернативные политические сценарии развития: переход к демократии тайваньского или южнокорейского образца либо к квазидемократии коррумпированного олигархического типа с доминирующей партией, какая существовала в Мексике под властью Институционально-революционной партии (с. 357).
Что касается Индии, то здесь больше проблем, связанных с межэтническими и межконфессиональными отношениями. Неуклюжая система социальных служб, неспособность преодолеть популистские помехи на пути долгосрочных инвестиций в инфраструктуру, сверхполитизированное управление, заваленные исками суды, коррумпированная полиция и политика патронажа, делающие верховенство закона издевательством в глазах простого народа, - все это по-прежнему будет серьезной помехой на пути экономического роста и смягчения массовой бедности. Тем не менее разные экономические и управленческие способности штатов со временем могут привести к здоровой конкуренции в инвестиционном климате и политике по борьбе с бедностью.
«И Китай и Индия с точки зрения экономического роста за последние четверть века добились намного большего, чем за предыдущие 200 лет. При этом политики обеих стран продемонстрировали замечательную устойчивость - каждая по-своему. И все же не следует недооценивать структурных слабостей в их механизмах управления и огромной степени социальной и политической неопределенности, которые омрачают горизонт для этих двух стран» (с. 357).
К.А. Фурсов
2011.04.025. КУМАРАСИНГХАМ Х. ИНДИЙСКАЯ ВЕРСИЯ ПЕРВОГО СРЕДИ РАВНЫХ - ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В ПЕРВОЕ ДЕСЯТИЛЕТИЕ НЕЗАВИСИМОСТИ. KUMARASINGHAM H. The Indian version of first among equals -executive power during the first decade of independence // Modern Asian studies. - L., 2010. - Vol. 44, N 4. - P. 709-751.
Сотрудник университета Виктории в Веллингтоне (Новая Зеландия) анализирует начальный этап формирования индийского государственного устройства.
Индия привыкла к гибкой вестминстерской модели управления, но это мешает политической элите уделять внимание взаимо-
отношениям президента, премьер-министра и кабинета. Между тем в первые годы независимости - определяющие для страны - эти отношения подчас были конфликтными. Сегодня ни у кого не вызывает сомнений, что именно премьер-министр обладает полнотой исполнительной власти в Индии; однако так было не всегда.
Первый премьер-министр Индии Джавахарлал Неру рано отказался от низкопоклонства перед британской культурой, предпочитая индийскую одежду. Однако в интеллектуальном отношении он сформировался на Западе, дружил с А. Эйнштейном и Б. Расселом. В политическом плане Неру стоял за вестминстерскую модель и еще до независимости стал ключевой фигурой этой модели, когда вице-король лорд Уэйвелл пригласил его своим заместителем в совет министров. В августе 1947 г. он стал премьер-министром де-юре. По британской конституции полномочия премьер-министра велики, особенно в назначении чиновников; полномочия индийского премьер-министра еще значительнее, поскольку он назначает губернаторов штатов, а в случае господства одной партии влияет на избрание главных министров штатов и их кабинетов. Одним из отличий между британским и индийским Вестминстером является то, что полномочия индийского премьер-министра прописаны в конституции, а не освящены традицией. И все же недостаточная проясненность положений индийской конституции в первые годы независимости привела к конфликту на вершине исполнительной власти.
Еще до образования республики, в 1947-1950 гг., власть Неру была ограничена авторитетом другого крупного политика -Валлабхаи Пателя, который стал его заместителем и министром внутренних дел. Дуумвират Неру и Пателя был определяющим фактом индийской политики от Раздела до конца 1950 г. Два лидера резко различались происхождением, образованием, темпераментом, идеологией, источником власти. Их сферы влияния не были четко разграничены; «вотчиной» Пателя считались партия ИНК, организационные и административные дела, тогда как Неру в основном занимался внешней политикой и конституционными вопросами. Два политика выступали друг для друга демократическими противовесами, но часто присутствовали напряженность и соперничество. Острый конфликт возник в декабре 1947 г., когда два министра обменялись резкими письмами. Неру настаивал на
том, что как премьер-министр имеет право определять политику всего кабинета и вмешиваться в деятельность любого министерства. Патель отстаивал самостоятельность МВД. За четыре года пребывания в должности Патель четырежды угрожал отставкой (причем трижды извещал об этом Ганди и один раз - председателя ИНК Р. Прасада, но никогда - Неру, который как премьер-министр и был ответствен за назначение и увольнение всех министров). И все же, по мнению видного гражданского чиновника В.П. Менона, существование в правительстве двух центров силы гарантировало Индии средний путь, без шараханья.
Лишь после смерти Пателя в 1950 г. Неру удалось полностью подчинить правительство и Индийский национальный конгресс (ИНК). Неру избавился от ставленника Пателя - П.Д. Тандона во главе ИНК, лично контролировал отбор более 4 тыс. кандидатов на всеобщих выборах 1952 г. и вообще держал в руках все нити управления (с. 718). Будучи премьер-министром, Неру занимал и пост министра иностранных дел и председателя могущественной Плановой комиссии, которая занималась экономическим планированием. В функционировании его кабинета существовала двойственность: с одной стороны, Неру выступал за демократические процедуры, но с другой - с трудом удерживался от их нарушения, когда кто-либо выступал против его видения будущего Индии. Неслучайно, что после Пателя поста заместителя премьер-министра никто не занял.
Другим центром силы наряду с Неру в какой-то степени выступал первый генерал-губернатор доминиона Индии лорд Маун-тбэттен. По сравнению с декоративной ролью генерал-губернатора в других доминионах (Канада, Австралия и т.д.) роль Маунтбэттена была более весомой: он выступал председателем Комиссии по чрезвычайной ситуации (возникла в связи с межобщинным насилием в ходе Раздела 1947 г.), председателем Объединенного совета обороны (решал вопросы безопасности в отношениях между Индией и Пакистаном), сыграл видную роль в распределении государственного имущества имперской Индии между двумя доминионами. Используя свой опыт последнего вице-короля Индии, Маунтбэттен давал Неру и Пателю ценные советы по ключевым назначениям в гражданской службе, вооруженных силах и т.д. Также он немало сделал для смягчения разногласий между двумя политиками, ука-
зав однажды Неру на то, что даже Черчилль в зените власти так не пренебрегал мнением своих министров, как это делал Неру.
На посту генерал-губернатора доминиона Маунтбэттена сменил Ч. Раджагопалачари - во многом ставленник Неру. Однако в первые годы республики относительная свобода выбора у премьер-министра исчезла. При учреждении республики Неру хотел, чтобы Раджагопалачари автоматически превратился из генерал-губернатора в президента. Однако ИНК и Учредительное собрание рассудили иначе и выбрали президентом Раджендру Прасада, консервативный индуизм которого раздражал известного своими секуляристскими взглядами Неру. (Раджагопалачари оттолкнул многих своей позицией в ходе движения «Вон из Индии!» 1942 г., когда вопреки мнению большинства Конгресса призвал к урегулированию отношений с британцами и Мусульманской лигой.)
Согласно 53-й статье Конституции Республики Индии: «Исполнительная власть Союза принадлежит президенту - напрямую или через подчиненных ему чиновников»; согласно 74-й статье: «Существует совет министров во главе с премьер-министром, который помогает и советует президенту в осуществлении тем своих полномочий» (с. 734). Несмотря на беспрецедентный объем индийской Конституции, раздел об исполнительной власти относительно короток и ему не хватает ясности. Прасад и попытался внести сюда ясность, вступив с Неру в конфликт: каждый толковал Конституцию в свою пользу.
Конфликтом, в ходе которого президент и премьер-министр Индии выясняли границы своих полномочий, стал спор по поводу билля об индуистском кодексе. Неру собирался законодательно реформировать индуистское личное право, касавшееся брака, развода, наследования, собственности и прав женщин. Премьер-министр стоял за модернизацию архаических религиозных практик; президент выступал против этой инициативы. В сентябре 1951 г. Прасад и Неру обменялись резкими письмами: спор шел о том, имеет ли право президент отклонить билль, принятый парламентом. Прасад настаивал на том, что в Конституции присутствует не менее 121 статьи, в которых упомянут президент, что его полномочия не являются ничтожными и что он не должен слепо подписывать любые документы, а обладает привилегией и обязанностью влиять на решения совета министров. Прасад утверждал, что фигура президента Индии отличается от фигуры короля Великобрита-
нии, поскольку он - лицо выборное, а значит, наделен некими реальными полномочиями. Однако по сути Прасад не защищал Конституцию, а размывал прерогативы президента, оспаривая полномочия премьер-министра, кабинета и парламента.
Неру категорически не соглашался и заручился поддержкой генерального атторнея М.Ч. Сеталвада и известного юриста А. К. Айяра. Последний разъяснил, что, согласно индийской Конституции, президент страны - полная аналогия конституционного монарха в Великобритании или его представителя в доминионах (генерал-губернатора), а значит, он может действовать исключительно в соответствии с советами своих министров, ответственных перед парламентом; более того, по конституции у президента нет собственных прерогатив, что делает его даже более слабой фигурой, чем британский монарх. Выборность главы государства не прибавляет ему полномочий. Генеральный атторней и Айяр были уверены, что Прасад выступает не только против практики вестминстерской модели управления, но и против духа собственной конституции. По мнению Айяра, создатели конституции хотели привнести в государственное устройство Индии гибкость и избежать учреждения президентства по американской модели, при которой глава государства не подотчетен по сути никому; в случае уступок кабинета Прасаду индийская Конституция стала бы гибридом, какого не знают ни в США, ни в Британии и ее доминионах, ни во Франции режима Четвертой республики (с. 748).
Получив юридическую поддержку, Неру продавил свой билль, хотя разделил его на части и выждал до всеобщих выборов 1952 г. Успех премьер-министра в конституционном отношении утвердил его преобладание над президентом и отверг какую-либо отчетность по отношению к президенту, а последний утратил прерогативу влиять на премьер-министра. Прасад не был президентом с авторитарными амбициями, но неправильно истолковал полномочия главы государства при вестминстерской модели управления; целью его было не свалить правительство, а блокировать законодательство, которое, по его мнению, вредило нации.
Потерпев поражение, Прасад оставался президентом до 1962 г., но уже не доставлял кабинету хлопот. Атаковав правительство со слабых конституционных позиций, он оказал медвежью услугу институту президентства в Индии. После того конфликта президент
стал скорее церемониальной фигурой, чем эффективным гарантом конституции. Индира Ганди в 1976 г. закрепила успех отца, проведя 42-ю поправку к Конституции. Теперь статья 74 (1) гласила: «Существует совет министров во главе с премьер-министром, который помогает и советует президенту, а тот в осуществлении своих полномочий действует в соответствии с полученными советами» (с. 750). Президент даже не пытался защитить конституцию, когда Индира Ганди ввела чрезвычайное положение, приостановив функционирование демократии. Пришедшее на смену ИНК правительство «Джанаты» убрало из Конституции почти все добавления Индиры, но 42-ю поправку сохранило.
«Весь период конституционного развития Индии в первые десять лет независимости продемонстрировал два фундаментальных момента. Во-первых, существовала неясность относительно полномочий и границ этих полномочий у различных ключевых фигур исполнительной власти; эта неясность была большей, чем в других странах с вестминстерской моделью, из-за отсутствия в Индии прецедента кабинетного управления, а также из-за того, что Индия была первой республикой вестминстерского типа в Содружестве. Во-вторых, в этот критический период утвердилась устойчивая самоочевидная власть премьер-министра Индии над остальной частью исполнительных органов, несмотря на иные толкования, выдвигаемые другими ключевыми членами этой ветви власти. К тому же Неру сам не всегда знал, где провести линию между демократическим коллективизмом и верховенством премьер-министра в политике и власти» (с. 750-751).
С 1952 г. Неру перестал быть первым среди равных, сделавшись «первым без равных».
К.А. Фурсов
ЭКОНОМИКА
2011.04.026. КОЗУБ П. ПОЧЕМУ КИТАЙ ОБОГНАЛ ИНДИЮ? KOZUB P. Dlaczego Chiny wyprzedzily Indie? // Zagadki wzrostu gospodarczego. Sily nap^dowe i kryzysy - analiza porównawcza / Ed. by L. Balcerowicz, A. Rzonca. - W-wa, 2010. - S. 278-308.
Автор - член коллектива польских ученых, давших сравнительный анализ экономического роста по ряду стран.
