CC BY
39
2011.04.014-015. ГУБЕРНСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ XIX -НАЧАЛА ХХ в. (Сводный реферат).
2011.04.014. ГВОЗДИКОВА И М. Гражданское управление в Оренбургской губернии в первой половине XIX в., (1801-1855) / Ин-т истории, языка и литературы УНЦ РАН. - Уфа: Китап, 2010. - 384 с.
2011.04.015. МИНАКОВ А.С. Губернаторский корпус и центральная власть: Проблема взаимоотношений: (По материалам губерний Черноземного центра второй половины XIX - начала XX в.). -Орел: Орлик, 2011. - 488 с.
Ключевые слова: Россия, XIX - начало XX в., губернское управление, гражданское управление, механизмы правительственного контроля.
В монографии к.и.н. И.М. Гвоздиковой (014), состоящей из введения, двух глав, заключения и приложений, анализируется система гражданского управления в Оренбургской губернии при Александре I и Николае I, в том числе взаимоотношения военных и гражданских губернаторов.
Автор отмечает, что проведение министерской реформы и дальнейшее преобразование системы государственного управления в первой четверти XIX в. способствовали централизации и единообразию в управлении на высшем и местном уровнях. Они вели к политической и правовой интеграции губерний обширной Российской империи и тем самым - к укреплению государственного единства. Но реформы Александра I не решили многих важных вопросов местного управления, в том числе не определили с необходимой чёткостью компетенцию генерал-губернаторов, губернаторов и их отношения с министерствами. Во второй четверти XIX в. в программах, разрабатывавшихся в окружении Николая I, присутствовали идеи, касавшиеся рационализации местного управления и проведения административных реформ.
В первой половине XIX в. основными административно-территориальными звеньями системы местного управления были генерал-губернаторства, губернии и уезды, сложившиеся в соответствии с «Учреждениями для управления губерний» 1775 г. и указом «О новом разделении государства на губернии» от 12 декабря 1796 г.
В 1802 г. император Александр I восстановил почти всю систему местного управления, учрежденную Екатериной II в 17751786 гг. и отмененную или измененную Павлом I. Однако некоторые преобразования, внесенные в местное управление в 17961797 гг., были сохранены. Среди них - введение должности военного губернатора с целью развести военные и гражданские функции между военными и гражданскими губернаторами. При этом в указах Александра I заявлялось о подчинении отдельных гражданских губернаторов военным. Военные и гражданские губернаторы назначались в «окраинные» губернии.
Военные губернаторы, так же как и генерал-губернаторы, являлись доверенными лицами императора и были ответственны только перед ним. Они наделялись чрезвычайными полномочиями, осуществляя политическую связь между высшими, центральными и местными органами управления.
Оренбургская губерния занимала обширную территорию на юго-восточной окраине страны. На Оренбургскую губернию распространялась трехзвенная система управления: император - военный губернатор или Главный начальник края - гражданский губернатор или начальник губернии. Такая структура была обусловлена пограничным положением губернии, особенностями социально-правовых отношений и юридического статуса значительной части населения, политическими целями полной интеграции Башкирии в состав Российской империи и внешнеполитическими задачами. Эта четко выстроенная вертикаль власти существовала до 1851 г., когда было учреждено Оренбургское и Самарское генерал-губернаторство.
Таким образом, ответственность за гражданское управление краем разделяли военный и гражданский губернаторы. В период правления Александра I и Николая I в губернии служили шесть военных губернаторов - Главных начальников края и 12 гражданских губернаторов - начальников и «хозяев» губернии. Успешное решение политических, хозяйственных задач, укрепление кадров чиновников и канцелярских служителей во многом зависели от личностных отношений между Главным начальником (военным губернатором) и начальником губернии (губернатором). «Замечательный тандем сложился у военного губернатора В.А. Перовского с губернаторами Н.В. Жуковским, А.П. Гевличем, Я.В. Ханыковым, с которыми он решал вопросы об открытии временных уездных учреждений,
внесении изменений в структуру присутственных мест, сокращении делопроизводства в губернском правлении и др.
Несмотря на контроль со стороны Сената, Комитета министров, Министерства внутренних дел и передачи части функций по гражданскому управлению военным губернаторам, ас 1851 г. -генерал-губернаторам, оренбургские губернаторы обладали широкими полномочиями, представляя центральную власть в регионе. В функциях губернаторов, отмечает И.М. Гвоздикова, присутствовала некоторая двойственность: будучи наделены распорядительной властью, они осуществляли общее руководство губернскими учреждениями и одновременно их контрольная власть давала право надзора за работой этих же присутственных мест.
Первыми помощниками начальников губерний по закону были вице-губернаторы, до 1837 г. возглавлявшие важнейший хозяйственно-финансовый орган - казенную палату, а затем включенные в состав присутствия губернского правления. Губернатор, вице-губернатор и губернское правление, как основное по закону административное учреждение, во главе которого стоял губернатор, осуществляли управление губернскими и уездными учреждениями. Они следили за функционированием всех учреждений ведомства МВД и осуществляли общий надзор за местными структурами других ведомств.
С 1830-х годов, по мнению И.М. Гвоздиковой, заметно выросла эффективность управления в губернии. Оренбургские гражданские губернаторы не только добросовестно исполняли свои обязанности, но демонстрировали инициативу и активность во многих начинаниях. Именно при Николае I, как отмечает автор монографии, прекратилась продолжавшаяся с начала века практика назначения на должность губернатора отставных чинов высшего офицерского состава. Вместо малосведущих в гражданском управлении генералов и полковников в 1832-1865 гг. губернаторами были чиновники гражданского ведомства, как правило, вообще не проходившие ранее военную службу.
Система государственных учреждений в губернии развивалась довольно быстро. Количество губернских учреждений за первую половину XIX в. удвоилось - с 12 до 24, в основном за счет создания новых комиссий и комитетов ведомства Министерства внутренних дел. К губернским учреждениям в 1838 г. прибавилась
палата государственных имуществ. Если в период правления Александра I функционировали четыре губернские комиссии и комитета, то к началу 1850-х годов было 18 финансово-налоговых, землеустроительных, дорожных, строительных, статистических, хозяйственных, благотворительных комитетов и комиссий. Некоторые из них имели свои отделения в уездах. В период проведения буржуазных реформ 1860-1870-х годов многие функции этих комитетов и комиссий перешли к земским учреждениям. В уездах губернии на середину века было более 160 административно-полицейских и судебных государственных учреждений и официальных должностных лиц, органов дворянского и городского самоуправления системы МВД и свыше 40 учреждений других ведомств.
В учреждениях, подконтрольных министерствам финансов, юстиции, государственных имуществ, центральным комитетам, административно-полицейские и надзорные функции губернаторов были лимитированы законом. Губернаторы не имели права ревизовать их, но все четыре палаты - казенная, две судебные и госиму-ществ оставались «в ведении» губернской администрации. Министры обращались к губернаторам за содействием в налаживании работы своих местных структур. Полностью вне распорядительной и контрольной власти губернаторов была система военного управления, учреждения учебного, почтового, таможенного, удельного, епархиального управлений. Такое ограничение прав «хозяина» губернии, по словам И.М. Гвоздиковой, свидетельствовало об отсутствии по-настоящему единого гражданского управления в крае.
Губернаторы и вице-губернаторы ежегодно объезжали с ревизией подведомственные учреждения, обращая основное внимание на работу административно-полицейских и судебных учреждений. Проверку периодически производили и чиновники министерств, главных управлений и комитетов. «Формой вневедомственного надзора и одним из лучших средств обозрения губерний считались сенаторские ревизии. Сенаторская ревизия А.Н. Пещурова (октябрь 1842 г. - июль 1843 г.) была крупнейшей в истории края проверкой работы всех губернских и уездных учреждений. В материалах ревизии Пещурова зафиксированы многочисленные факты медлительности и небрежности при производстве дел в учреждениях, многочисленные злоупотребления практически во всех органах власти. «Сенаторская ревизия подхлестнула работу присутствий.
В течение последующих пяти-шести лет в ходе реализации замечаний А.Н. Пещурова и обер-прокурора Сената А.Ф. Веймарна, в июне-июле 1844 г. обследовавшего судебные учреждения Уфы и Мензелинска, была достигнута некоторая упорядоченность в местном управлении, велась борьба с должностными преступлениями» (014, с. 350).
Трудности в работе учреждений, несовершенство механизма управления оренбургские губернаторы объясняли «молодостью края» в сравнении с «древнейшими областями империи», «неразвитостью гражданственности» - общественного самосознания. Последнее, по их наблюдениям, приводило к тому, что на службу по выборам в губернские и уездные учреждения не стремились богатые и в целом образованные дворяне, для купцов она считалась тягостью. Уровень общего образования и профессиональной подготовки у многих чиновников и большинства канцелярских служителей был низок. Ответственность и деловитость административного аппарата, по выводам начальников губерний, должна была возрастать по мере пополнения его выпускниками высших и специальных учебных заведений.
В монографии д.и.н. А.С. Минакова (015), основанной на широкой источниковой базе, исследуются формирование губернаторского корпуса пореформенной России, его взаимодействие с губернским административным и общественным окружением, а также - механизмы правительственного контроля над губернаторами. Хронологические рамки исследования охватывают период с середины XIX в. по 1914 г. Книга состоит из предисловия, трех глав («Формирование губернаторского корпуса», «Годовой губернаторский отчет как механизм взаимодействия центральной и местной власти», «Функциональная эффективность губернаторской власти») и заключения; снабжена приложениями.
Автор пишет, что если в первую половину 1860-х годов правительство в духе либеральных программ было решительно настроено привести объем административных ресурсов губернаторов в соответствие с полномочиями появившихся земских органов, то в период с 1866 г. и до начала Русско-турецкой войны 1877-1878 гг., несмотря на отказ от либеральных начал, реформы были продолжены, но уже в охранительном ключе. При Александре III еще большую практическую реализацию получили меры консерватив-
но-охранительного характера. Они усиливали карательные, надзорные функции хозяев губернии. Такая политика была продолжена и в первые годы царствования Николая II. Всплеск интереса к проблеме укрепления губернаторской власти снова возник в первые годы XX столетия, когда вновь активизировались радикальные общественные силы. Однако разработанная программа реформ так и не была претворена в жизнь. Вначале она была отложена из-за смерти В.К. Плеве, а затем, при П.А. Столыпине, уже не получила поддержки правящих кругов в целом.
Несмотря на различие побудительных мотивов, определивших возобновление реформаторской активности по отношению к губернаторской власти в различные временные периоды, всякий раз круг основных, базисных объектов внимания реформаторов оставался неизменным. В их числе была проблема укрепления кадрового состава, рычагов административного влияния и инструментов взаимодействия с остальными губернскими органами власти, а также в целом проблема взаимоотношений губернаторов и центрального руководства.
Отметив, что «в исследуемый период в Российской империи, с учетом изменений в ее административно-территориальном делении, было произведено свыше полутора тысяч назначений и увольнений губернаторов» (015, с. 78), автор показывает функции и полномочия губернатора, их нормативно-правовой статус.
В пореформенный период юридический статус губернаторов во многом базировался на принятом еще в первой половине XIX в. «Общем наказе губернаторам». По нему полномочия губернаторов охватывали все стороны общественной жизни и социально-экономического развития региона. Закон прямо называл их - «блюстители неприкосновенности верховных прав самодержавия, пользы государства и повсеместного, точного исполнения законов, уставов, Высочайших повелений, указов Правительствующего Сената и предписаний начальства» (015, с. 80).
В правительстве хорошо понимали неизбежность реформирования системы коронного управления с учетом намечавшихся социально-экономических преобразований. Появление органов земского самоуправления, судебная реформа стимулировали выработку курса на децентрализацию управленческих функций местного аппарата. Однако в первые пореформенные годы стало очевид-
но, что «на пути децентрализации стояла мощная преграда в виде законодательных актов, закреплявших действовавшую систему управления». Более того, процесс концентрации властных полномочий в руках губернаторов и предоставления администрации большей свободы подзаконной деятельности со второй половины XIX в. шел по нарастающей. Поэтому законодательное оформление губернаторской власти в рамках сохранения самодержавной модели в целом было реализовано предоставлением им комплекса чрезвычайных полномочий, которые могли усиливать уже действующее законодательство, а при необходимости и подменять его.
Назначение на губернаторские должности относилось к делам, которые поступали на Высочайшее усмотрение через Комитет министров. Наиболее распространенной средой, откуда рекрутировались кадры начальников губерний, был губернаторский и вице-губернаторский корпус. Из 57 назначений, произведенных за исследуемый период в указанном регионе, более половины касались переводов губернаторов в другие губернии или назначения губернаторами вице-губернаторов.
«Несмотря на то, что губернаторы назначались императором и были представителями монаршей власти на местах, на практике они были более связаны деловыми и личными отношениями с министрами внутренних дел. МВД руководило повседневной деятельностью губернатора, прямо или косвенно держало в своих руках судьбу каждого чиновника-губернатора... Вместе с тем руководители других ведомств предпринимали попытки влиять на назначения, лоббировать свои кандидатуры. Явная и скрытая борьба ведомств находила свое проявление и здесь» (015, с. 191).
Императоры участвовали в выборе и обсуждении губернаторских кандидатур, но их инициатива проявлялась, как правило, при назначении в наиболее важные регионы (Санкт-Петербург, Московскую губернию, Царство Польское и т.п.). В случае перемещения губернаторов активность императоров заметна при назначении на руководящие посты высшего и центрального управления. Соответственно требования к кандидатам на губернаторские посты в окраинах были высокими. Решающее слово при назначении губернатора оставалось за императором. Он никогда не назначал губернатором чиновника, не исповедовавшего его правительствен-
ный курс, особенно если это касалось губернаторств в «проблемных» регионах (Кавказ, Прибалтика, Польша, Финляндия).
Кадровые рычаги регулирования внутренней политики часто оказывались действенной мерой. Это показали, например, события Первой мировой войны, когда смена губернаторов положительно сказалась на борьбе с антиправительственными выступлениями. Необходимость смены губернаторов диктовалась переменами в общественно-политическом и социально-экономическом развитии страны. Судьба чиновника, прослужившего губернатором, могла складываться в дальнейшем по-разному. После окончания губернаторской карьеры он мог быть назначен на более высокий пост, перемещен в другую губернию или отправлен в отставку. Обстоятельства, при которых покидали губернаторский пост, могли быть разными. Чаще всего чиновника переводили на аналогичные должности в другие регионы. Переход на более высокую должность был самым благоприятным итогом пребывания чиновника на губернаторском посту. Повышением губернатора по службе могли быть его назначение в Сенат или Государственный совет, генерал-губернатором, министром (его товарищем) либо каким-нибудь руководителем в центральном аппарате.
Увольнение губернаторов также было одной из мер, которой правительство снимало напряженность в регионе и открывало возможность для стабилизации ситуации. В целом губернаторские отставки были вызваны причинами объективного свойства (упущения по службе и пр.). Центральная власть ревностно заботилась о репутации губернаторов и редко допускала широкой огласки их противоправных действий. Так, даже случаи явного служебного несоответствия, как правило, скрывались, а губернаторы наказывались «почетной» отставкой в виде перевода на какую-нибудь менее заметную должность. Перемещения между губерниями также были важной составляющей ротации губернаторского корпуса. Определение состава местных руководителей являлось «одним из важнейших условий реализации основных положений внутренней политики пореформенной России» (015, с. 194). К началу XX в. кадровые рычаги не только не исчерпали себя, но продолжали оставаться одними из популярных мер, посредством которых самодержавие старалось контролировать обстановку в стране.
Назначение на губернаторский пост способного и ответственного администратора еще не являлось гарантией эффективности губернской администрации. Окружение губернатора, арсенал его средств управления в не меньшей степени определяли действенность всего губернского аппарата.
Другое важное системообразующее звено губернской администрации - органы общественного управления - также не реализовали в полной мере свой конструктивный потенциал. Большинство губернаторов с большим энтузиазмом шло на открытое сотрудничество с органами самоуправления. По многим важным вопросам, таким, как формирование хлебозапасной системы, развитие кустарной промышленности, здравоохранение, просвещение и др. между губернаторами и земствами шло активное взаимодействие. Земства и губернаторы взаимно нуждались друг в друге. Без помощи коронной администрации органы самоуправления не могли приводить в исполнение свои решения. Губернаторы в свою очередь видели в земстве индикатор народных нужд, четко определявший актуальные вопросы хозяйственно-экономической сферы. Но между губернаторами и органами самоуправления имели место и серьезные разногласия. Они были вызваны попыткой отдельных земских структур вывести свою деятельность за рамки, установленные законом. Особенным раздражителем для губернаторов было участие в работе земских структур, так называемого «третьего элемента». Губернаторы жестко пресекали попытки земств действовать вне рамок их определенной законом ответственности.
К началу XX в., после долгого периода противоречивых отношений взяла верх конструктивная, позитивная сторона во взаимоотношениях администрации и самоуправления. Губернаторы и органы общественного управления стали интенсивно использовать такой инструмент администрирования, как обязательные постановления. Взаимная работа по их подготовке свидетельствовала о высоком уровне контактов между ними. Между властью и общественностью имелась возможность направлять свои профессионализм и компетенцию в позитивное русло. Губернаторы прислушивались к земским инициативам, передавали их в центр, доказывали их перспективность. Не случайно именно в это время, а особенно после прихода к руководству в МВД П. А. Столыпина, инициативы земств
становятся одним из приоритетных объектов государственного финансирования.
Ежегодные всеподданнейшие отчеты губернаторов проделали сложный путь своего становления и трансформации от узковедомственного документа до одного из важнейших делопроизводственных инструментов. За XIX столетие из узковедомственного документа отчеты превратились в сложный механизм взаимоотношений центральной и местной власти. МВД, координируя составление и представление на высочайшее имя губернаторских отчетов, объединяло в этом направлении работу остальных ведомств. Более того, с последней четверти XIX в. губернаторские отчеты стали неотъемлемым атрибутом выработки важнейших политических решений. На их страницах обсуждались перспективные политические и социально-экономические новации, давалась оценка проводимых реформ. По сути, они давали аналитическую панораму перспектив развития страны.
Будучи обобщенным и отредактированным показателем уровня развития губернии, губернаторские отчеты являлись одновременно формой доклада императору. Этот их статус имел даже большее значение и для императора и для губернатора, нежели факт представления каких-либо сведений. Тем самым подчеркивался самодержавный характер взаимоотношений внутри российской бюрократии.
Для императора и правительства губернаторские отчеты были важным инструментом контроля над деятельностью губернаторов. Высочайшие резолюции на отчетах являлись как оценкой итогов проводимой политики в регионе, так и отправной точкой каких-либо преобразований. Если содержательная сторона отчетов делала их своего рода энциклопедией российской жизни, то высочайшие резолюции говорили о постоянном диалоге монарха и губернаторов. Соответственно всеподданнейшие отчеты не терялись в огромной бумажной массе имперского делопроизводства. «Несмотря на скептическое отношение к губернаторским отчетам у отдельных высокопоставленных современников, следует признать, что информация, содержащаяся в них, вызывала живой интерес императора. Об этом неоспоримом факте говорит разнообразие царских резолюций на них... Правительство было постоянно занято исполнением высочайших резолюций. Пускай не все предложения гу-
бернаторов превращались в указы и законы, но даже те, которые оказывались на сукне министерских столов, все равно служили отправной точкой для разработки каких-либо нововведений в управлении страной. Все они в целом рисовали перед монархом и его министрами картину внутреннего состояния империи» (015, с. 297-298).
Все это свидетельствовало о том, что система местного управления, с одной стороны, имела признаки эффективной модели (руководство губернаторами осуществлялось из единого центра, при их ротации учитывалось мнение как представителей других ведомств, так и местной общественности). С другой стороны, баланс распределения влияния на губернатора из центра был смещен в сторону МВД. В условиях неразвитости демократических институтов и расплывчатой регламентации полномочий губернатора это ведомство фактически узурпировало право влияния на все стороны жизни страны.
Таким образом, заключает автор, самодержавие с пониманием относилось к необходимости реформирования местного управления. «Вместе с тем проведенный анализ изученного круга проблем показал, что одной из причин, определивших нарастание кризиса самодержавной системы управления, стало все-таки недостаточное внимание правительства к потенциалу общественных сил в управлении государством» (015, с. 401).
С.В. Беспалов, В.М. Шевырин
2011.04.016. БРЭДЛИ Дж. ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ В ЦАРСКОЙ РОССИИ: НАУКА, ПАТРИОТИЗМ И ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО.
BRADLEY J. Voluntary associations in tsarist Russia: Science, patriotism, and civil society. - Harvard: Univ. press, 2009. - XIV, 366 p.
Ключевые слова: Россия, конец XVIII- начало XXв., общественные организации, государственная власть, наука, гражданское общество.
Монография профессора Джозефа Брэдли (университет Талса, Оклахома, США), состоящая из введения, шести глав и заключения, посвящена деятельности научных организаций в Российской
