CC BY
18
2009.01.049. РАСШИРЕНИЕ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ
САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ ШКОЛ В СТРАНАХ ЕВРОПЫ. School autonomy in Europe: Policies and measures. - Brussels: Eurydice. - 2007. - 64 p.
В исследовании, инициированном Комиссией ЕС, дается сравнительный анализ различных форм автономии школ в 30 странах Европы (исключая Турцию). Сведения относятся к 2006/2007 уч. г. и учебным заведениям 1-й и 2-й ступеней по международной системе классификации образования (International Standard Classification of Education, ISCED), что соответствует начальному и общему среднему образованию в российской образовательной системе. Анализ охватывает только государственные учебные заведения во всех странах, кроме Бельгии, Ирландии и Нидерландов, где преобладают частные учебные заведения, получающие государственные субсидии.
За последние 20 лет школы стран ЕС были объектом многочисленных и разнообразных реформ, в частности, касающихся их автономии в управлении государственным и частным финансированием и кадровой политике. В настоящее время принцип, согласно которому школьные заведения должны располагать автономией в принятии решений по отдельным вопросам управления, получил поддержку практически повсеместно в Европе. Путь к такому консенсусу был долгим: первые шаги в этом направлении были сделаны в 1980-е годы, затем в 1990-е годы движение за предоставление автономии школам приняло массовый характер, хотя концепции реформ в отдельных странах существенно различались. В последнем десятилетии к этому движению присоединились новые страны -члены ЕС.
Концепции, которые лежат в основе решений о расширении автономии школ, в каждый исторический период имеют свою специфику. Так, в большинстве европейских стран движение за автономию школ в 1980-е годы было направлено на то, чтобы включить школьное образование в процесс демократизации общества и сделать его более прозрачным, открытым для местных сообществ граждан. В 1990-е годы к этой задаче добавилась другая - задача повышения эффективности работы школьных администраций в контексте политики контроля государственных расходов. Школьные
реформы в этот период стали частью двух процессов - политической децентрализации (перераспределения государственных полномочий в пользу регионального и местного уровней власти) и реализации концепции «Нового государственного менеджмента» (New public management)1, которая предполагает использование в государственном управлении принципов управления частного сектора.
В 2000-е годы концепция автономии школ меняется - отныне автономия не связывается с глобальным обновлением политических и административных структур, а рассматривается в качестве особого инструмента повышения качества образования. При этом акцент делается на глубоком анализе компетенций (полномочий), которые следует передать школьной администрации.
Использование государственного финансирования. По степени автономии школ в вопросе об использовании бюджетных ассигнований, предоставленных для финансирования определенных категорий расходов (капитальные, текущие расходы, приобретение компьютерного оборудования), выделяются три группы стран:
1) страны (Бельгия, Латвия и Швеция), где школы располагают полной автономией, конечно, в действующих правовых рамках. В Нидерландах, Дании и Финляндии такой автономией могут быть наделены отдельные школы, но она не является повсеместной;
2) страны (Болгария, Ирландия, Франция, Кипр и Румыния), где школы не имеют никакой автономии в вопросе расходования бюджетных ассигнований. Здесь соответствующие решения принимают только высшие органы управления образованием, причем без консультаций с учебными заведениями;
3) страны, в которых степень автономии различается по категориям расходов. В целом, как правило, больше автономии предоставляется по текущим расходам. По капитальным расходам чаще всего школы совсем не имеют автономии.
1 New public management - новое общественное управление, новый государственный менеджмент: модель государственного управления, которая во многом заимствует методы корпоративного управления, применяемые в бизнесе и некоммерческих организациях; ориентирована на повышение гибкости принятия решений в государственном аппарате, уменьшение его иерархичности, делегирование полномочий на нижний уровень принятия решений и усиление механизмов обратной связи и др. - Прим. реф.
Привлечение и использование частного капитала. Школы Бельгии и Италии вправе самостоятельно принимать решения по вопросу о привлечении и формах использования частного капитала (в том числе пожертвования, доходы от аренды и займы). К этой модели близки Ирландия (общее среднее образование) и Великобритания (Англия, Уэльс и Северная Ирландия). Напротив, в Исландии, Германии, Люксембурге, на Кипре школы не имеют никаких полномочий в данной сфере. В остальных странах степень автономии школ в рассматриваемой сфере различается. В Испании, например, школы не могут привлекать средства ассоциаций родителей или учеников, а использование частного капитала здесь регламентируется. Финансирование школ с помощью займов обычно является компетенцией центральных органов власти: лишь школы Словении вправе брать кредиты после получения одобрения вышестоящих органов.
Сдача в наем недвижимого имущества может служить источником дополнительных поступлений в бюджеты школ, но данная практика более жестко контролируется, чем привлечение пожертвований или снонсорских денег. В Люксембурге такой возможности вообще не существует. В Нидерландах ситуация различается по отдельным школам. В Бельгии, Чешской Республике, Эстонии, Франции (общее среднее образование), Латвии, Португалии, Словении, Словакии, Швеции и Норвегии школы полностью автономны в вопросах сдачи помещений в наем и использования полученных средств. В Литве и Мальте школы должны проконсультироваться по данному вопросу, а в Болгарии, Испании, Венгрии, Польше и Румынии - получить согласие вышестоящих органов управления образованием.
Необходимо отметить, что автономия в сфере привлечения частного капитала не влечет за собой обязательной автономии в вопросе об использовании собранных денег. Например, школы Мальты не имеют полномочий принимать решения по поводу использования таких средств. Школы Эстонии и Испании свободны лишь в вопросе покупки движимого имущества. В Венгрии и Словакии школы обязаны получить согласие вышестоящих органов на использование привлеченного частного капитала на определенные цели.
В целом в сфере управления финансами школы рассмотренных стран обладают наибольшей самостоятельностью в таких во-
просах, как использование государственных ассигнований на текущие расходы, привлечение частного капитала в виде пожертвований и спонсорских денег, сдача в наем помещений и использование привлеченного частного капитала на покупку движимого имущества. Напротив, решения, касающиеся расходов на недвижимое имущество (за счет государственного финансирования и за счет привлеченного частного капитала), внешнего финансирования за счет займов и использования привлеченного частного капитала для оплаты труда персона, часто являются прерогативой вышестоящих органов управления.
Кадровая политика. В рассматриваемой группе стран школы чаще получают большую автономию в управлении вспомогательным персоналом, чем в управлении преподавательскими кадрами и руководящим составом.
Что касается управления руководящим составом, то степень автономии школ в данной сфере носит обычно однородный характер: либо существует полная автономия по всем вопросам (подбор кадров, определение функций и компетенций, дисциплинарные меры, увольнение), либо такая автономия полностью отсутствует.
В половине стран школы не имеют никаких полномочий в сфере управления руководящим составом, и только в Бельгии (причем не во всех частях страны), Ирландии и Словении школы располагают полной автономией в данном вопросе.
В управлении преподавательскими кадрами школам, как правило, предоставляется большая автономия. Среди рассматриваемых стран только в Ирландии, на Кипре и Мальте у школ нет никаких полномочий в данной сфере. В ряде стран по некоторым решениям требуются согласования с вышестоящими органами управления образованием (Бельгия, Греция, Люксембург, Португалия, Лихтенштейн).
В сфере управления непедагогическим составом автономия школ в рамках рассматриваемых стран либо достаточно широкая (полная или почти полная), либо вообще отсутствует. Лишь в небольшом числе стран ситуация различается по отдельным регионам. Почти у половины стран соответствующие вопросы управления полностью или почти полностью переданы на уровень школ. Другие страны приближаются к данной схеме. Например, в Слове-
нии школы должны получить одобрение заявки на прием на работу у вышестоящих органов.
Меньшинство составляют страны, где школам не предоставлено полномочий самостоятельно управлять непедагогическими кадрами. В эту группу входят Германия, Ирландия (начальная школа), Испания, Франция, Кипр, Люксембург, Мальта, Лихтенштейн, Греция (но только в отношении административного персонала, а в управлении вспомогательный персоналом, занимающимся уборкой и охраной, школы автономны), Дания и Австрия.
В целом самой значительной самостоятельностью в принятии решений в области финансирования и управления кадрами располагают школы стран Балтии, Бельгии, Ирландии, Словении, Швеции и Великобритании. Близко к ним находятся Венгрия и Польша, хотя здесь сохраняется практика обязательного получения одобрения у вышестоящих органов целого ряда решений или ограничения автономии.
В меньшинстве стран школы почти не имеют автономии в принятии решений в области финансирования и управления кадрами. В эту группу входят: Германия, Греция, Люксембург, Мальта, Австрия, Португалия, Лихтенштейн, Кипр.
Уровни принятия решений в школах. В пределах школьных учебных заведений решения могут приниматься на трех уровнях: 1) руководитель учреждения; 2) преподаватели и 3) управляющий совет. Возможен и четвертый вариант, когда все три уровня принимают участие в принятии решений. В распределении компетенций между указанными уровнями можно выделить общие закономерности и модели, хотя существуют и отклонения от наиболее распространенной практики.
Что касается вопросов финансирования (за счет государственных и частных средств), то наиболее широко применяется модель совместного принятия решений руководителем и управляющим советом школы (Бельгия - фламандская часть страны, Словения, Великобритания и др.). Конечно, конкретные процедуры принятия решений различаются: например, предложения руководителя школы могут приниматься только при одобрении их управляющим советом; противоположной вариант - предложения совета должны быть одобрены руководителем школы.
Очень редко руководитель школы полностью (или почти полностью) отвечает за финансовые вопросы (Эстония, Венгрия и Словакия).
Вопросы управления персоналом школ - отбор кадров, дисциплина и увольнение - в большинстве стран находятся в ведении руководителей школ и лишь в нескольких странах - в ведении управляющих советов, например в Великобритании (Англия).
Г. В. Семеко
