CC BY
22
2007.03.060-063. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ КАК ИНСТРУМЕНТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ. (Сводный реферат).
1. АФАНАСЬЕВ М., КРИВОГОВ И. Бюджетная реформа в России: Первые итоги и возможные перспективы // Вопр. экономики. - М., 2005. - № 11. - С. 57-69.
2. ГОРЕГЛЯД В. «Бюджетная трехлетка» (2006-2008 гг.) и экономическая политика государства // Вопр. экономики. - М., 2005. -№ 8. - С. 106-114.
3. ОГУРЦОВА А.Н. Федеральные целевые программы как инструмент государственной инвестиционной политики // Финансы и кредит. - М., 2005. - № 10. - С. 46-55.
4. РЯБУХИН С.Н. Система оценки результатов реализации ФЦП и подходы к проведению аудита эффективности национальных проектов // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. - М., 2006. - № 3. - С. 8-12.
Социально-экономическое развитие России в современных условиях невозможно без высоких темпов инвестиций в народное хозяйство. Привлечение инвестиций является важнейшей предпосылкой эффективного функционирования всех отраслей экономики страны в целом и отдельных ее регионов. Доля валового накопления основного капитала в ВВП имеет тенденцию к росту, однако она остается существенно меньшей (21,0-23,8%), чем в первой половине 1990-х годов. В настоящее время этот важный экономический показатель в России значительно ниже, чем в большинстве развитых стран (1).
В условиях плановой экономики советского периода предприятия были ориентированы в основном на внешние (госбюджетные) источники финансирования инвестиций, но с переходом к рыночной экономике все острее ощущается недостаток таких источников. Инвестиции, финансируемые за счет бюджетных ассигнований, характеризуются тенденцией к снижению; главным источником инвестиций становятся собственные средства предприятий и организаций. Так, в 2004 г. в России структура инвестиций в основной капитал по источникам финансирования выглядела следующим образом: собственные средства предприятий - 46,8%, привлеченные средства - 35,8, средства из бюджетов всех уровней - 17,4%. В этих условиях все большее значение приобретает проблема эффективного использования тех от-
носительно небольших бюджетных ассигнований, которые выделяются из федерального бюджета на инвестиции. Эти ассигнования важны не только сами по себе, но и как катализатор привлечения в экономику средств из всех прочих источников, в частности, частных инвестиций и иностранного капитала.
Один из основных инструментов реализации государственной инвестиционной политики - федеральные целевые программы (ФЦП). Достоинства этих программ заключаются в следующем:
- целостность - каждая программа представляет собой взаимоувязанный комплекс мероприятий, направленных на достижение конкретной цели в определенный период времени;
- управляемость - в программе регламентирован механизм ее реализации и управления с указанием конкретных исполнителей;
- ресурсная обеспеченность, т.е. определение того, в каких объемах, за счет каких источников планируется ее реализация, что позволяет не только управлять государственными финансовыми ресурсами, но и оказывать влияние на объем внебюджетных средств, привлекаемых в сферу реализации программы;
- универсальность - программы могут использоваться в любой отрасли национальной экономики, любом регионе или группе регионов, они могут быть по своим свойствам межотраслевыми и межрегиональными.
Опыт реализации ФЦП в 1993-2003 гг. показывает, что первоначально номенклатура объектов государственной поддержки и ее масштабы значительно превышали объем имеющихся у государства ресурсов, уровень финансирования по отдельным программам был незначительным - иногда он составлял лишь доли процента от запланированного объема. С 1995 г. бюджетные расходы по каждой ФЦП стали устанавливаться в федеральном бюджете, что не означало, однако, полного финансирования утвержденных программ.
Во второй половине 1990-х годов существенно увеличилось количество ФЦП, связанных с развитием отдельных российских территорий. В условиях недостаточной урегулированности межбюджетных отношений эти программы стали дополнительным источником федеральной финансовой помощи для решения проблем региона. Если в 1995 г. насчитывалось всего четыре такого рода ФЦП, то в 1998 г. -20, а в 2000 г. - уже 32 программы, которые реализовывались на территориях более 50 субъектов РФ (3, с. 47).
В 2000 г. была предпринята первая попытка применения рационального подхода к программному регулированию экономики, согласно которому сначала определяются народно-хозяйственные приоритеты, а уже затем формулируются соответствующие ФЦП.
Основные показатели реализации ФЦП в 2002-2003 гг. следующие:
- объем средств из федерального бюджета в среднем на каждую программу существенно возрос по сравнению с периодом 1990-х годов: в 1999-2001 гг. он составлял 230-350 млн. руб. в текущих ценах, в 2002 г. - 2,85 млрд., в 2003 г. - 3 млрд. руб.;
- в структуре финансирования программ доля капитальных вложений в этот период составляла 22-27% общего объема федеральных средств, выделяемых на ФЦП; доля НИОКР - 10-11%, а наибольшая часть средств выделялась на текущие расходы;
- объемы финансирования программ из федерального бюджета не достигли уровня, предусмотренного при их утверждении: в 2002 и 2003 гг. данные величины составили лишь 72 и 61,7% от запланированных;
- в общем объеме финансирования ФЦП за счет всех источников доля средств из федерального бюджета составила в 2002-2003 гг. 21 и 13,6%, средств бюджетов субъектов РФ - 20 и 16%, средств из внебюджетных источников - 59 и 71% соответственно. На реализацию инвестиционной части программ направлялись в основном средства из последнего из указанных источников - 84 и 93% соответственно от общего объема внебюджетных средств (3, с. 47-52).
По итогам десятилетнего опыта реализации ФЦП можно сделать следующие выводы.
1. В отсутствие четких приоритетов, отлаженных алгоритмов разработки ФЦП и методик оценки их эффективности они становятся формой государственных закупок или выдачи преференций отдельным территориям либо предприятиям, а не инструментом инвестиционной политики.
2. Принятие большого количества программ ведет к необеспеченности их в полном объеме источниками финансирования. В то же время существующая практика не предусматривает вариантов реализации программы в случае изменения условий ее финансирования. Все это сказывается на существенном снижении программно-целевого потенциала.
3. Для обеспечения инвестиционной направленности программ и их результативности необходимо строгое соблюдение принятой при их утверждении структуры федерального финансирования, в первую очередь приоритетного финансирования капиталовложений. ФЦП следует освободить от проблем, которые могут быть решены с помощью текущего финансирования министерств и ведомств.
Указанные недостатки ФЦП и межбюджетных отношений в целом заставили правительство разработать Концепцию реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг., предполагающую смещение акцента бюджетного процесса на управление результатами, привязку бюджетных ассигнований к функциям (видам деятельности), расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования. В настоящее время доля программных расходов, структурированных только в виде ФЦП, составляет в федеральном бюджете около 9%, причем в последние годы эта доля постоянно возрастала - с 2,04% в 2002 г. до 8,52% в 2006 г. (2, с. 110).
Реализуемые сегодня ФЦП позиционируются правительством как наиболее прозрачный и эффективный метод расходования бюджетных средств, причем метод, основанный на программно-целевом принципе планирования. Действительно, в последние годы произведены существенные усовершенствования, касающиеся разработки требований относительно критериев результативности и эффективности бюджетных расходов, перечня целевых индикаторов для мониторинга реализации программы.
Ряд показателей, характеризующих реализацию ФПГ, внушают оптимизм и соответствуют современным мировым тенденциям. Например, в 2004 г. на 1 рубль, выделенный на ФЦП из федерального бюджета, приходилось 5,5 рубля из региональных бюджетов и внебюджетных источников. В 2005 г. соотношение изменилось до 1 к 5,7, а в 2006 г. (по предварительным оценкам) - до 1 к 6,1. В 2006 г. действовала 51 программа с общим объемом федерального финансирования 339,7 млрд. руб.; а общий объем средств, направленных на все программные мероприятия, превысил 2 трлн. руб. Таким образом, цель федеральных ассигнований на ФЦП - «запустить» проект и привлечь дополнительные инвестиции из других источников - на первый взгляд, решена (4, с. 9).
Вместе с тем, как отмечает аудитор Счетной палаты С.Н. Рябухин (4), по-прежнему остаются непонятными главные во-
просы: действительно ли такой значительный объем средств необходим для достижения программных целей и какова эффективность использования этих средств? Анализ, проведенный Счетной палатой, показывает, что большая часть программ представляет собой список разрозненных мероприятий с неэффективным управлением и неясными целями. По-прежнему реализация программ характеризуется чрезмерным распылением средств (значительный объем долгостроя), непрозрачностью их использования (отсутствие открытых состязательных конкурсов при размещении заказов), перебоями в финансировании из региональных, местных бюджетов и внебюджетных источников. Кроме того, существенный недостаток современных программ -отсутствие системного администрирования и стратегического управления. В большинстве случаев не представляется возможным идентифицировать органы управления ФЦП, определять их функции, полномочия и ответственность. Типичной является ситуация, при которой несколько федеральных ведомств контролируют выполнение одной программы. Слишком большая доля статьи «прочие нужды» во многих программах - признак того, что они не имеют стратегической направленности.
На данном этапе бюджетного реформирования в России наиболее важный элемент оценки эффективности той или иной программы - не столько конечный количественный результат ее реализации, выраженный в баллах или денежных единицах, сколько возможность выявления качества всех аспектов данной программы (процессы планирования, финансирования, закупок, мониторинга, управления).
В РФ региональная инвестиционная политика (ИП) формируется под воздействием общегосударственной ИП, хотя последняя не является механическим объединением региональных политик. Федеральное правительство разрабатывает общегосударственную ИП, определяет ее основные цели, задачи и ожидаемый результат. В свою очередь, субъекты Федерации при разработке стратегии и тактики региональной ИП исходят из общегосударственных приоритетов, но при этом учитывают их объективную трансформацию на региональном уровне. Региональная ИП призвана содействовать решению следующих задач: развитие экономики региона, ликвидация структурных деформаций, формирование рыночной среды и единого экономического пространства региона.
Исходя из вышесказанного, эффективность мероприятий ФЦП, реализуемых в регионах, во многом зависит от того, в какой мере эти мероприятия по своему масштабу, направленности и механизму реализации соответствуют сложившейся в регионе экономической ситуации. Продуктивность взаимодействия региональных властей с государственными заказчиками - федеральными министерствами и ведомствами также имеет большое значение. Эффективность ФЦП повышается, если объекты и мероприятия в рамках программ финансируются федеральным бюджетом на паритетной основе с бюджетами других уровней и с привлечением внебюджетных источников. Примером может служить реализация в 2005 г. подпрограммы «Переселение граждан из ветхого и аварийного жилого фонда» в Ярославской области, где 30% финансовых ресурсов было выделено из федерального бюджета, а 70% обеспечивалось за счет бюджетных и внебюджетных средств администрации субъекта. По мнению специалиста А. Огурцовой, доля федерального бюджета в таких случаях должна составлять не менее 25% необходимых финансовых ресурсов (3, с. 50).
Одним из стимулов повышения заинтересованности органов власти субъектов РФ в реализации ФЦП стала передача из федерального бюджета в бюджеты регионов доходов от федеральных вложений в объекты собственности субъектов РФ.
В настоящее время на первый план выходят задачи определения стратегии и перенесения центра тяжести с текущих проектов на проекты, имеющие долгосрочную перспективу. Особое беспокойство вызывает ситуация, сложившаяся с программами развития отдельных субъектов РФ, призванных решать задачи межрегионального выравнивания. Эти программы представляются специалистам недостижимыми ввиду их плохой разработанности. Так, основной целью программы «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера» является создание условий для перехода коренных народов к устойчивому развитию на основе роста традиционных отраслей хозяйства, их ресурсной и производственной базы; условий для национально-культурного развития. Однако планируемые итоги мероприятий программы носят декларативный характер, не содержат количественно измеримых результатов; объем финансирования явно недостаточен для выполнения заявленных целей. Примерно те же недостатки присущи программам социально-экономического развития республик Татарстан и Башкортостан.
Для дальнейшего роста эффективности реализации ФЦП в регионах, необходимо:
- определять приоритеты в финансировании, с тем, чтобы сокращать количество объектов и увеличивать объем средств в расчете на один объект;
- проводить четкую инвестиционную политику в рамках ФЦП, т.е. осуществлять последовательное финансирование выбранных объектов вплоть до их ввода в эксплуатацию;
- планировать объемы финансирования исходя из нормативных сроков строительства объектов, с тем чтобы избежать инфляционного обесценения вложенных средств (в настоящее время наиболее эффективны капиталовложения в недорогие проекты со сроком строительства до трех лет);
- планировать объемы финансирования из федерального бюджета исходя из размеров долевого участия субъектов Федерации.
Е.Е. Луцкая
2007.03.064-068. ПРИОРИТЕТНЫЕ НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОЕКТЫ - НОВЫЙ ИНСТРУМЕНТ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ. (Сводный реферат).
1. КИЯТКИН А. Императивы // Финанс. - М., 2005. - № 43. -С.18-25.
2. ПРИВАЛОВ А. О национальных проектах // Эксперт. - М., 2006. -№ 9. - С. 16.
3. РУБЧЕНКО М. Только вверх // Эксперт. - М., 2006. - № 28. -С.33-36.
4. РЯБУХИН С.Н. Актуальные вопросы реализации приоритетных национальных проектов // Федеративные отношения и региональная политика. - М., № 8. - С. 6-11.
5. СТУПИН И. Другие города // Эксперт. - М., 2006. - № 8. -С.31-36.
В 2005 г. в России был разработан проект перспективного трехлетнего бюджета на 2006-2008 гг., в котором были учтены итоги первого этапа бюджетной реформы. В рамках данного бюджета по инициативе Президента РФ был сформирован новый инструментарий бюджетной политики, также основанный на программно-целевом методе, - «приоритетные национальные проекты» (НП).
