CC BY
178Выделяется новый подход, связанный с концептом «внутренний тип ответственности», который означает создание эффективных механизмов управления и контроля внутри самого института госслужбы, его многочисленными подсистемами и организациями. На уровне практической реализации это предполагает осуществление адекватного административного и финансового контроля над подразделениями, ответственными за реализацию конкретных задач; минимизацию административных и финансовых связей между подразделениями.
А.В. Четвернина
2007.02.016. АНДРЕЕВ К.Ю. ФРАНЦУЗСКОЕ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ВЪЕЗДЕ И ПРЕБЫВАНИИ ИНОСТРАНЦЕВ И О ПРАВЕ НА УБЕЖИЩЕ. (Обзор).
До начала 2005 г. административно-правовой режим иностранцев во Франции регулировался целой «россыпью» нормативно-правовых актов, в частности Ордонансом №45-2658 от 2 ноября 1945 г. «Об условиях въезда и пребывания иностранцев во Франции» и Законом № 52-893 от 25 июля 1952 г. «О праве на убежище», а также положениями, содержащимися в ряде других актов, регулирующих помимо статуса иностранцев иные общественные отношения.
В рамках реформы и упорядочения законодательства был разработан Кодекс о въезде и пребывании иностранцев и о праве на убежище1 (далее - Кодекс), утвержденный Ордонансом от 25 ноября 2004 г. № 274. В Кодексе сведены воедино нормы права, регулирующие порядок пребывания иностранцев на территории Франции, виды пребывания, права и обязанности иностранцев, а также ответственность за нарушение законодательства и виды органов, осуществляющих контроль за соблюдением положений данного Кодекса и других нормативных актов в отношении иностранцев (7). Данный акт очень важен для характеристики административно-правового режима иностранцев во Франции и не получил еще отражения в российской литературе.
Ордонансом о введении в действие Кодекса было прекращено действие отдельных положений или целиком ряда актов, в частности
1 Le Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA).
были отменены указанные ранее Ордонанс № 45-2658 от 2 ноября 1945 г. «Об условиях въезда и пребывания иностранцев во Франции» и Закон № 52-893 от 25 июля 1952 г. «О праве на убежище».
Кодекс представляет собой объемный акт, содержащий 271 статью, которые объединены в книги, разделы, главы, некоторые главы разбиты на подглавы. В составе Кодекса восемь книг: I. Основные положения, касающиеся как всех иностранцев, так и жителей определенных государств. II. Въезд во Францию. III. Пребывание во Франции. IV. Воссоединение семей. V. Выдворение с территории. VI. Контроль и санкции. VII. Право на убежище. VIII. Общие и прочие положения.
Действие Кодекса распространяется на всю территорию Франции, т.е. как на метрополию, так и на заморские территории (ст. Ы11-2). Из числа лиц, на которых распространяется действие Кодекса, изъяты дипломатические агенты и карьерные консульские служащие (ст. Ы11-3), впрочем, на них распространяются положения о праве на убежище.
При определении понятия «иностранец» (ст. Ы11-1) Кодекс повторяет положения Ордонанса № 45-2658 от 2 ноября 1945 г., определяя иностранцев как лиц, не имеющих французского гражданства и имеющих гражданство иностранного государства либо не имеющих такового. Однако содержание данного понятия неявно уточняется другими положениями Кодекса, поскольку даже «Общие положения» устанавливают разный правовой статус для таких категорий иностранцев, как: 1) иностранцы - выходцы из стран ЕС, стран - членов Соглашения о едином европейском экономическом пространстве, граждане Швейцарии; 2) остальные иностранцы. Статус первой категории льготный и близок к статусу граждан Франции.
Въезд во Францию регулируется положениями книги II Кодекса. Согласно ст. Ь211-1 для въезда во Францию каждый иностранец должен иметь документы и визу в соответствии с действующими международными договорами и правилами. Таким образом, положения Кодекса отсылают к международным соглашениям, участницей которых является Франция. Требования предъявляются к двум категориям документов: к документам, требуемым международными соглашениями; к документам, предусмотренным декретами Государственного совета и относящимися
как к цели и условиям пребывания, так и к средствам существования и гарантиям покрытия медицинских расходов, а также гарантиям репатриации; кроме того, если предполагается осуществление профессиональной деятельности, иностранец должен иметь документы, необходимые для ее осуществления.
Отказ в выдаче визы, как правило, является немотивированным, однако в Кодексе перечислены категории иностранцев, в отношении которых сделано исключение (в частности, к ним относятся члены семей выходцев из государств Европейского союза, не являющиеся гражданами этих государств и принадлежащие к категориям лиц, определенных декретами Государственного совета; супруги и дети до 21 года, находящиеся на иждивении, а также родственники по восходящей линии выходцев из Франции; усыновленные несовершеннолетние дети и др.).
Кроме отказа в выдаче визы, законодательно установлена возможность отказа во въезде иностранцу: 1) который представляет опасность для общественного порядка; 2) которому было запрещено пребывание на территории Франции; 3) в отношении которого уже было принято решение о высылке.
Все решения об отказе во въезде являются мотивированными и принимаются специально уполномоченным на это должностным лицом.
Лица, въезжающие менее чем на три месяца с частным либо семейным визитом, должны подтвердить гарантии размещения во Франции. Документ о подтверждении размещения вместе с другими документами, определенными декретами Государственного совета, заверяется в мэрии.
Мэрия по своей инициативе может устроить проверку условий пребывания приглашаемого иностранца (ст. Ь211-5) с соблюдением прав хозяев на жилище. В случае отказа впустить проверяющих в жилище условия принимающей стороны считаются неустановленными. Ведется автоматизированный учет всех обращений за подтверждением.
Важным аспектом административно-правового режима иностранца является вопрос о виде на жительство. В Кодексе установлено общее правило, согласно которому иностранцы, достигшие 18-летнего возраста и въезжающие на территорию Франции на срок более трех месяцев, до их истечения должны получить вид на
жительство. Вместе с тем для некоторых категорий сделано исключение. Кроме того, вид на жительство может быть временно заменен квитанцией о принятии заявления на его выдачу или продление. Вид на жительство может быть временным или постоянным.
Временный вид на жительство выдается в рамках международных обязательств, принятых Францией, в случае получения иностранцем визы на пребывание во Франции более трех месяцев. Срок действия временного вида на жительство не может превышать одного года и не может быть больше срока действия документов и виз, требуемых для въезда во Францию. Иностранец должен покинуть Францию по истечении срока действия его временного вида на жительство, если он не получает продления временного вида на жительство или постоянного вида на жительство.
Временный вид на жительство выдается с пометками, показывающими, с какой целью иностранец находится на территории Франции. Кодекс устанавливает следующие виды пометок: «посетитель», «студент», «ученый», «творческая и культурная деятельность», «профессиональная деятельность», «частная и семейная жизнь». Правовой статус иностранца различается в зависимости от этих пометок (так, иностранец, получивший временный вид на жительство с пометкой «посетитель», не может заниматься никакой профессиональной деятельностью, требующей разрешения; для последнего нужно иметь пометку «профессиональная деятельность» и т.д.). Пометки в основном указывают на целевое назначение видов на жительство и четко определяют круг возможных занятий их владельцев. В отличие от них вид на жительство с пометкой «частная и семейная жизнь» не имеет целевого характера, не ограничивает круг возможных занятий владельца и поэтому дает право на осуществление профессиональной деятельности (ст. Ь313-13). Он выдается иностранцам, которые в течение длительного времени (не менее установленного законом срока) проживают на законном основании во Франции либо являются родственниками французских граждан или постоянно проживающих во Франции иностранцев, а также других близких к указанным по обстоятельствам жизни категорий иностранцев, прямо определенных в Кодексе.
Любому иностранцу, пребывание которого представляет угрозу общественному порядку, может быть отказано в выдаче вре-
менного вида на жительство. Предусмотрена также возможность его изъятия.
Постоянный вид на жительство получают иностранцы, документально подтвердившие свое непрерывное проживание во Франции на законных основаниях в течение не менее пяти лет (т.е. по сравнению с действовавшим ранее Ордонансом срок увеличен на два года). Автоматически постоянный вид на жительство выдают иностранцам десяти категорий, в частности, любому иностранцу, имеющему право на получение гражданства в соответствии с Гражданским кодексом; иностранцам, которые имеют право на мотивированный отказ в визе (в отличие от большинства, которым он не мотивируется, см. выше), и некоторым другим. Кодекс предусматривает также постоянный вид на жительство с пометкой «пенсионер». Он выдается лицам, получающим пенсию от французских органов, и не дает права заниматься профессиональной деятельностью.
По желанию вид на жительство получают также граждане государств - членов Европейского сообщества или Соглашения о европейском экономическом пространстве, занимающиеся во Франции хозяйственной деятельностью, и члены их семей, которые намереваются выбрать своим постоянным местом жительства Францию. Исключение составляют случаи, когда данные лица представляют угрозу общественному порядку.
Решение о предоставлении постоянного вида на жительство или отказе в нем принимается с учетом: а) наличия у иностранца средств к существованию, в том числе и условий его профессиональной деятельности; б) фактов, которые свидетельствуют о намерении иностранца устроиться во Франции на долговременной основе.
В Кодексе четко определены категории требования к иностранцам по срокам пребывания и другие условия для получения постоянного вида на жительство, в том числе и в рамках процедуры воссоединения семьи. Вместе с тем в Кодексе содержится положение о том, что «постоянный вид на жительство членам полигамных семей не выдается» (ст. Ь314-5). Недопущение полигамии в среде иностранцев, проживающих во Франции, является одним из «ключевых» моментов Кодекса. В нем установлены различные ограничения для членов полигамных семей. Это отражает общее на-
правление политики Франции, в частности, и потому, что в полигамных семьях, как полагают эксперты, нельзя обеспечить нормальный уровень достатка и необходимый контроль за многочисленными детьми и подростками (4).
Кодексом регулируется также право воссоединения семьи. Это право признается за иностранцем, который проживает во Франции на постоянной основе не менее года и имеет предусмотренные Кодексом либо международными соглашениями действительные в течение минимум одного года документы на проживание. Он может воспользоваться правом на объединение с супругой или супругом и детьми от этого брака младше 18 лет. В Кодексе определены и другие категории лиц, в отношении которых может быть направлена просьба о воссоединении семьи.
В Кодексе содержится исчерпывающий перечень оснований, по которым может быть отказано в воссоединении семьи: во-первых, если заявитель не может подтвердить постоянные и стабильные источники финансирования для обеспечения нужд своей семьи, включая все источники существования как заявителя, так и его супруга, за исключением социальных пособий на семью1; во-вторых, если заявитель не располагает жильем, которое можно считать нормальным (т.е. такое, которое считается нормальным для аналогичной французской семьи), и не будет располагать им на момент приезда семьи во Францию.
Член семьи может быть исключен из процедуры воссоединения семьи, если: а) его присутствие во Франции представляет угрозу для общественного порядка; б) он страдает заболеванием, включенным в международный санитарный реестр. Не подпадают под эту процедуру и члены семьи, уже проживающие во Франции.
Кодексом допускается как полное, так и частичное воссоединение семьи. Членам семьи, въехавшим на французскую территорию на законном основании в рамках воссоединения семьи, выдается временный вид на жительство, но при этом они получают право на занятие профессиональной деятельностью. В случае прекращения совместного проживания может быть отказано в продлении временного вида на жительство, выданного супругу или супру-
1 Отказ в воссоединении семьи не допускается, если пособия превышают размер установленной минимальной заработной платы.
ге иностранца. Постоянный вид на жительство в этом случае может быть изъят.
Проблема полигамии иностранцев получила урегулирование также применительно к вопросам воссоединения семьи. Согласно ст. Ь411-7 «воссоединение полигамной семьи не допускается; возможно воссоединение только с одной супругой и детьми от брака с ней за исключением случаев, когда другие супруги лишены родительских прав». Выданные в нарушение данного положения виды на жительство изымаются.
Особенностью данного Кодекса является подробное регулирование права на убежище, которое ранее регулировалось отдельным актом. Французское законодательство о праве на убежище в последние годы неоднократно обновлялось и реформировалось в направлении рационализации процедур и гармонизации актов с законодательством Евросоюза (8). Эти реформы продолжает и Кодекс.
Признание беженцем осуществляется Французским бюро по защите беженцев и апатридов. Оно является составной частью МИДа и вместе с тем самостоятельным юридическим лицом. Французское бюро по защите беженцев и апатридов осуществляет защиту указанных лиц, координирует деятельность других административных органов в плане соблюдения гарантий международного права в отношении беженцев и сотрудничает с Верховным комиссаром ООН по беженцам. Именно данный орган выдает беженцам необходимые документы. Решения Бюро иностранцы могут обжаловать в Комиссию помощи беженцам, которая рассматривает вопросы нарушения Конвенции.
Контроль за исполнением положений Кодекса и санкции урегулированы в книге VI Кодекса. Содержащиеся в ней положения обязывают иностранцев предъявлять документы в случае проверки документов (ст. Ь611-1). Если иностранец совершает правонарушение, полиция вправе изъять у него паспорт в обмен на документ, удостоверяющий личность иностранца, с указанием даты изъятия паспорта и условий возвращения изъятого документа. Ведется автоматизированный учет иностранцев, причем в электронном виде хранятся их фотографии.
Государственные органы наделены правом преследования в определенных законодательством случаях. Кодексом предусмотрены санкции в виде штрафов, запрета на въезд сроком не более чем
на три года, другие виды административной ответственности и в определенных случаях уголовная ответственность за нарушение порядка въезда в страну и пребывания в ней, за заключение фиктивного брака с целью получения гражданства, несоблюдение мер по высылке и пребыванию в установленном властями месте и другие правонарушения.
Кодекс рассчитан на сокращение количества нелегальных мигрантов. Во Франции, как и в других странах, официальные лица подчеркивают в своих выступлениях необходимость борьбы с нелегальной миграцией (1). Выступая на слушаниях в Сенате, министр внутренних дел Франции Н. Саркози отметил, что «количество высылаемых из Франции иностранцев, находящихся здесь на нелегальном положении, неуклонно растет: 10 тыс. человек в 2002 г., 12 тыс. - в 2003-м, 15 тыс. - в 2004-м. В 2005 г. мы перейдем 20-тысячный рубеж, а на 2006 г. ставим задачу выдворить 25 тыс. нелегальных иммигрантов» (1). Министр подчеркнул, что намерен и впредь неуклонно проводить политику систематической высылки иностранцев, не имеющих законных оснований для пребывания во Франции. Вместе с тем неясно, насколько эффективны эти меры, поскольку, по оценке Саркози, в настоящее время на территории страны, включая заморские департаменты, нелегально проживают от 200 тыс. до 400 тыс. человек, из них 150 тыс. иностранцев, находящихся в неурегулированной ситуации, пользуются государственной медицинской помощью. Соответствующие правовые средства борьбы с нелегальной миграцией нашли отражение и в Кодексе. При этом в нем проводится различие между процедурами выдворения, высылки и запрещения пребывания на территории Франции, и эти процедуры детально урегулированы.
В целом создатели Кодекса пошли по пути некоторого ужесточения режима пребывания иностранцев в стране по сравнению с предыдущим регулированием (установление дополнительных требований, увеличение «испытательных» сроков и т.д.). Вместе с тем анализ Кодекса показывает, что административно-правовой статус иностранцев принципиальным образом не изменился и не мог измениться по сравнению с уже сложившимся статусом, поскольку на него влияет достаточно либеральная социальная политика как в самой Франции, так и с учетом стандартов в гуманитарной области Совета Европы и ЕС.
С юридико-технической точки зрения Кодекс представляет собой более четкую и логичную организацию правовой материи, позволяющую на законодательном уровне устранить противоречия между различными нормативными актами, относящимися к статусу иностранцев во Франции.
Что же касается оценки влияния Кодекса на политические процессы интеграции иностранцев во французское общество, то для них должна быть накоплена практика реализации. Между тем, хотя Кодекс принят совсем недавно, в него уже трижды вносились изменения с целью более четкого регулирования правового статуса иностранцев и некоторого ужесточения их режима: Законом № 2005-32 от 18 января 2005 г. были изменены 11 статей (9), Ордонансом № 2005-759 от 4 июля 2005 г. - две статьи (11) и Законом № 2006-64 от 23 января 2006 г. - одна статья (10).
Конкретная ситуация во Франции способствовала тому, что через полгода после вступления Кодекса в силу (когда произошли известные беспорядки) некоторые политики и правительство заговорили о необходимости внесения серьезных изменений в Кодекс в сторону его определенного ужесточения. Так, предлагалось еще больше увеличить сроки пребывания иностранцев в стране для получения дополнительных прав (в частности, для приглашения семьи иностранца). Премьер-министр Франции Доминик де Вильпен объявил о планах ужесточения иммиграционной политики. Он предложил увеличить срок получения гражданства для тех, кто женится или выходит замуж за французов, ужесточить отбор для допуска в страну иностранных студентов, а также контроль за иностранцами, которые хотят приехать к своим родственникам, уже живущим и работающим во Франции. Главным условием для того, чтобы иммигранты могли привозить в страну свои семьи, он назвал «интеграцию в общество и особенно знание французского языка», что, по его мнению, «даст уверенность в будущем не только их супругов и детей, но и всего общества» (4).
Реализуя данный подход, 9 февраля 2006 г. правительство внесло в парламент проект Закона об изменении Кодекса о въезде и пребывании иностранцев и о праве на убежище. Этот законопроект еще более ужесточает режим пребывания иностранцев во Франции, в частности, в отношении воссоединения семьи в нем содержатся дополнительные требования (в том числе и в плане знания фран-
цузского языка), которые в теории должны обеспечить ускорение интеграции воссоединяющихся членов семьи иностранца во французское общество (6). Однако общественные правозащитные организации не разделяют этого мнения. Как отмечается в заявлении Федерации ассоциаций солидарности с рабочими-эмигрантами, «прагматичный» проект правительства возвращается к взгляду на иммигрантов как на «необходимое зло», игнорируя вклад, который они вносят в экономику Франции (12).
Следует отметить, что ужесточение законодательства Франции не только удлинило сроки интеграции будущих иностранцев, но и затронуло интересы иностранцев, которые уже в определенной степени адаптировались во французском обществе и строили свою жизнь с расчетом на прежнее законодательство (например, средние и мелкие предприниматели, вкладывающие капиталы в экономику Франции, лица, уже имеющие стабильный заработок и рассчитывавшие на воссоединение семьи в определенные ранее законодательством сроки, и т.д.). С другой стороны, Франция вряд ли может проводить долгосрочную жесткую иммиграционную политику, поскольку она «уже на протяжении более 150 лет принимает у себя иностранцев, стремясь таким образом противостоять естественной убыли своего населения» (5). Существующая тенденция старения населения и низкой рождаемости не оставляет иного выбора, чем активное привлечение в страну мигрантов (2; 3).
Список литературы
1. Глава МВД Франции намерен выдворить из страны 25 тыс. нелегальных эмигрантов, 29 ноября 2005 г. - Режим доступа: http://www.newsru.com/world/29nov2005/sarkozi.html
2. Гринблат Ж.-А. Иммиграционный сценарий для стареющей Европы // Отечественные записки. - М., 2004. - № 4 (19). - Режим доступа: http://www.strana-oz.ru/?numid=19&article=914
3. Денисенко М. Изменения в миграционной политике развитых стран // Отечественные записки. - М., 2004. - № 4 (19). - Режим доступа: http://www.strana-oz.ru/?numid=19&article=915#t4
4. Франция ужесточает иммиграционное законодательство, 29.11.2005. - Режим доступа: http://klerk.ru/more/737681.
5. Пеньяр Э. Иммиграция во Франции. Июль 2001 г. - Режим доступа: http://amba.1co.ru/RUS/LOOKS/france today/immigration.asp
6. Analyse de l'avant-projet de loi modifiant le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA). - Mode of access: http://jetable.rezo.net/index.php
7. Le Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA). -Mode of access: http://www.legifrance.gouv.fr/
8. Chetail V. La réforme française de l'asile: prélude à la banalisation européenne du droit des réfugiés // J. du droit intern. - P., 2004. - № 3. - P. 817-865.
9. Loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 art. 145 Journal Officiel du 19 janvier 2005. -Mode of access: http://www.legifrance.gouv.fr/
10. Loi n° 2006-64 du 23 janvier 2006 art. 24 VI Journal Officiel du 24 janvier 2006. -Mode of access: http://www.legifrance.gouv.fr/
11. Ordonnance n° 2005-759 du 4 juillet 2005 art. 19 V Journal Officiel du 6 juillet 2005 en vigueur le 1er juillet 2006. - Mode of access: http://www.legifrance.gouv.fr/
12. Robson D. Projet de loi réformant le Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (Ceseda) : vers une immigration «Kleenex»? - Mode of access: http://www.djrobson.net/article-1858697.html
2007.02.017. ТИНГ Я.С. ЭМИГРАЦИЯ И НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ.
TING I.C. Immigration and national security // Orbis. - Philadelphia, 2006. - Vol. 50, № 1. - P. 41-52.
Терроризм стал злободневной темой последних лет, особенно в свете взрывов небоскребов в Нью-Йорке 11 сентября и взрывов в Лондоне в июне 2005 г. Угроза исламизма, по мнению автора, одинаково нависла как над Европой, так и над Америкой с той разницей, что в Европе эта угроза исходит от эмигрантского населения, постоянно там проживающего (второе и третье поколения молодежи, рожденные в Европе), а США испытывают опасность извне -от лиц, пребывающих в страну любыми путями.
Европа в настоящее время по большому счету платит за политику открытых границ. Несмотря на правительственные усилия интегрировать исламское население, такие факты, как высокие налоги, большая безработица, европейские экономические модели, не принимаются жителями Востока, что ограничивает экономическую и культурную интеграцию. В свете актов жестокости, проявляемых европейскими мусульманами, европейцы убедились, что исламская угроза исходит не из Ирака, а непосредственно от мусульман, проживающих в Европе.
Что касается Америки, считает автор, то после 11 сентября национальные границы США с Мексикой остаются открытыми и
