CC BY
82ным. Органы ЕС представляют не только страны-участницы, но и опосредованно граждан этих стран. В особенности это утверждение распространяется на Европейский парламент, который избирается непосредственно гражданами стран ЕС. Заключение комплекса договоров, учреждающих ЕС, и создание таким образом первичного европейского права может рассматривается как создание единого европейского союза личностей, так как соответствующие договоры были заключены представителями правительств, которые действуют не только в интересах страны, но и в интересах граждан. Кроме того, договоры в соответствии с конституциями отдельных стран-участниц были ратифицированы органами законодательной власти государства или одобрены референдумом.
В.Н. Гиряева
2006.02.008. КЛЕР ДЕ БОСС ДЕ ЛА ХУГ. ОДИН ИЗ АСПЕКТОВ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ В ВЕЛИКОБРИТАНИИ: «ИСЧЕЗНОВЕНИЕ» ЛОРДА-КАНЦЛЕРА. ОТ НЕПИСАНОЙ К ПИСАНОЙ КОНСТИТУЦИИ?
CLAIRE DE BEAUSSE DE LA HOUGUE. Un aspect des réformes constitutionnelles au Royaume-Uni: La disparition du Lord Chansler. D'une Constitution non écrite vers une Constitution écrit? // Rev. fr. de droit constitutionnel. - Р., 2005. - N 62. - P. 291-309.
Автор - доктор права, член Центра по изучению прав человека и гуманитарного права при Университете Париж II - посвятил свою статью последним конституционным реформам в Великобритании. 12 июня 2003 г. при «перетасовке» правительства премьер-министр объявил об упразднении должности лорда-канцлера, т.е. должности, существовавшей более тысячи лет; первым таким лицом был Ангмендус (Angmendus) еще в 606 г., а современное положение получило закрепление в XI в. Лорд-канцлер обладал многочисленными функциями, он носил официальное название Lord Higb Chancellor of Great-Britain and Keeper of the Great Seal. «Исчезновение» этого должностного лица вписывается в проводимые с 1997 г. масштабные конституционные реформы, в числе которых наиболее важными можно назвать принятие Акта о правах человека 1998 г. (включение в британское законодательство прав и свобод Европейской конвенции о правах человека 1950 г.), принятие законов о деволюции в 1999 г. (передача некоторой компетенции
Шотландии, Уэльсу и Северной Ирландии) и первый этап реформы Палаты лордов, проведенный в 1999 г. Названные реформы, глубоко изменившие конституционную организацию Великобритании, были проведены законодательным путем (с. 291). Особенность реформ состоит и в том, что они состоялись при отсутствии в Великобритании писаной конституции, которая распределяла бы компетенцию между органами государственной власти и устанавливала бы процедуру такого перераспределения. Английский парламент является суверенным органом и не может, по меньшей мере теоретически, связывать своими решениями своих «наследников». Тем не менее существует британское конституционное право, включающее акты фундаментального характера, пришедшие из различных исторических эпох, как, например, Великая хартия вольностей 1215 г. или Билль о правах 1689 г., обычаи, именуемые «конституционными соглашениями», и многочисленные законы о конституционной организации страны.
При упразднении поста лорда-канцлера премьер-министр Т. Блэр не стал дожидаться согласия парламента. Решение было принято за закрытыми дверями. Реформа была ожидаема. Должность лорда-канцлера является особенностью английской государственной системы, притом единственной в западных демократиях; это должностное лицо объединяет сразу три ветви власти - законодательную, исполнительную и судебную. Лорд-канцлер - один из важнейших министров. Его титул указывает на то, что он является членом Палаты лордов - верхней палаты британского парламента; это лицо возглавляет судебную власть и является одним из судебных лордов, образующих комиссию Палаты лордов и представляющих Верховный суд Великобритании. Названное положение нарушает принцип разделения властей - признаваемый в Западной Европе принцип функционирования власти; это положение уже давно представлялось анахронизмом и недостойным (indignes) современной демократии (с. 292). В конце 80-х годов в Англии существовало движение, объединявшее преподавателей университетов, судей, адвокатов и парламентариев под названием Хартия-88, созданное по образцу Хартии-77 в Чехословакии и похожих движений в период Славной революции 1688 г.; Движение требовало проведения конституционных реформ и указывало на недемократический характер Палаты лордов. Движение Хар-
тия-88, объединявшее более 80 тыс. человек, добивалось принятия писаной конституции на референдуме до 2010 г.
Европейское влияние было решающим при проведении конституционных реформ с двух точек зрения. Прежде всего, по мнению автора, британские институты казались малопривлекательными для новой демократии, учрежденной в советском блоке. Во-вторых, Европейский суд по правам человека в деле McGonnell негативно отозвался о британских конституционных институтах. Суд осудил Великобританию за нарушение ею ст.6-1 Конвенции о правах человека 1950 г., гарантирующей сторонам право на беспристрастное разбирательство независимым судом по тому основанию, что бальи (le bailli) - королевский чиновник - выполняет сразу законодательные и судебные функции. Великобритания признала, что ее институты более не соответствуют принципам современной демократии и поддержанию идеи правового государства (с. 293). В частности, совсем недавно, а именно в выступлении Т. Блэра в Палате общин, указывалось, что судьи в его стране назначаются министром, что является «анормальным, устаревшим способом» формирования судебного корпуса (с.293).
Упразднение поста лорда-канцлера должно повлечь ряд последствий для различных институтов Великобритании - для правительства (Кабинета министров), для руководства Палатой лордов и руководства судебной системой страны. В статье специально рассматриваться эти вопросы.
Автор пишет, что хотя лорд-канцлер является вторым лицом в правительстве после премьер-министра, его полномочия постоянно расширялись (с. 294). Так, Закон 1972 г. предоставил лорду-канцлеру право назначения судей, а также значительно увеличил его влияние на судебную систему и на систему оказанию юридической помощи населению. В 2001 г. министерство, возглавляемое лордом- канцлером, получило полномочия в сфере обеспечения прав человека, свободы информации, защиты персональных сведений граждан и в проведении конституционной реформы, в частности реформы Палаты лордов. В то же время, пишет автор, в деятельности некоторых лордов-канцлеров были и негативные стороны, Так, лорд Ирвин (Irvin), занимавший этот пост с 1997 по 2003 г., предлагал введение предварительного контроля за прессой с целью защиты личной жизни политических деятелей. Его предложение было дезавуировано Т. Блэром, посчитавшим, что эта мера приведет к тоталита-
ризму. Подобные обстоятельства оказывали негативное влияние на престиж лорда-канцлера и порождали рост требований об упразднении этого поста. Решением от 12 июня 2003 г. департамент лорда-канцлера был заменен департаментом по конституционным делам (Department for Constitutional Affeirs). Кроме того, после проведенной деволюции в 1999 г. дела ставших ненужными министерств по делам Шотландии и Уэльса были переданы в ведение министра по конституционным делам (с. 295).
По мнению автора, одним из объяснений реформы стало все обостряющееся желание постепенного перехода к писаной конституции. Действующая конституция Великобритании постоянно подвергается критическим нападкам, несмотря на ее устойчивое функционирование и существующую очевидную политическую стабильность в стране. Кроме того, увеличивается число конституционных законов; в настоящее время их объем составляет несколько сотен страниц (с. 295). Одной из задач вновь образованного министерства стала подготовка реформы действующего Основного закона. Упразднение ведомства лорда-канцлера должно, по мнению автора, привести и к образованию Министерства юстиции, создания которого уже долгие годы требует Либерально-демократическая партия. Пока же уголовная юстиции остается в ведении трех ведомств - Министерства внутренних дел (Home Office), одновременно связанного с органами полиции и безопасности, Генерального прокурора (Attorney General'a Office) и Министерства по конституционным делам. Новый министр временно получил титул Secretary of State for Constitutional Affaires and Lord Chancellor и на этот пост был назначен старинный друг и сосед премьер-министра - Чарльз Фолкнет (Carles Falconet), ставший лордом. В английской печати это назначение рассматривается как мера, предназначенная для усиления позиций главы кабинета, т.е. премьер-министра.
Лорд-канцлер был спикером, т.е. председателем Палаты лордов. Он обладал меньшими правами, чем спикер в Палате общин; последний имеет обширные прерогативы, в частности во время проведения дебатов и в поддержании порядка в палате; ему принадлежит решающий голос при разделении голосов членов палаты поровну. Позиции же лорда-канцлера усиливались тем обстоятельством, что он входил в состав правительства. Ранее, а именно в 1999 г., на одной из конференций, посвященных конституционной реформе, в университетском
колледже в Лондоне лорд Стейн (Steyn) назвал лорда канцлера главным препятствием на пути конституционной реформы (с.299).
Реформы Палаты лордов идут уже около 100 лет; ее полномочия постепенно уменьшались в результате принятия актов 1911 и 1949 гг. Наиболее сильный удар по правовому положению этого органа был нанесен в 1999 г. лейбористским правительством Т. Блэра, которое выполнило свое предвыборное обещание. В ноябре 1999 г. из этой палаты было исключено большинство наследственных пэров - их осталось всего 92. Кроме того, до сих пор остается нерешенной проблема избрания названных 90 наследственных пэров (двое занимают свои места по должности) из числа всех лиц, обладавших ранее правом заседать в верхней палате парламента в порядке получения поста по наследству.
Упразднение поста лорда-канцлера влечет и изменение внутренней организации Палаты лордов, в частности возникает проблема пред-седательствования в палате. После реформы 1999 г. правительство намеревалось до конца легислатуры упразднить и оставшиеся посты наследственных пэров. Однако в последнее время оно отказалось от этой идеи. В тронной речи королевы в ноябре 2004 г. при открытии сессии парламента, которую, как известно, пишет правительство, лишь указывалось, что правительство будет модернизировать конституцию; при этом ничего не было сказано о проектах в отношении Палаты лордов (с. 301).
Что же касается «окончательного вида» верхней палаты парламента, то, несмотря на многочисленные доклады, белые книги, различного рода справочные издания и бесконечные исследования, до сих пор не принято по этому вопросу какого-либо окончательного решения. Лейбористская партия желает видеть верхнюю палату более демократической по своему составу, тогда как правительство хотело бы, чтобы ее члены назначались. Члены Палаты общин и население страны желают, чтобы верхняя палата избиралась, но при этом они признают возможность противопоставления и конкуренции палат парламента. Кроме того, в последнем случае возникает проблема установления общего числа мест в палате, их распределения по регионам Великобритании, учета религиозных и других факторов. В различных предложениях содержатся неодинаковые цифры, а именно от 300 до 600 членов, тогда как в настоящее время палата насчитывает около 750 лордов.
Палата лордов является не только верхней палатой парламента, но и верховным судом Великобритании, в ее составе действует Апел-
ляционный комитет Палаты лордов (Appellate Committee of the House of Lords), который принимает решения в виде доклада, одобряемого палатой. Этот комитет насчитывает 12 судей, называемых Lords of Appeal in Ordinary или просто судебными лордами (Law Lords), которые были учреждены в 1876 г. Эти лорды стали первыми пожизненными лордами и только в 1958 г. такие лорды были включены в состав палаты. Они были назначаемыми пэрами, т.е. назначались монархом по предложению премьер-министра. Любопытно, что они заседали в палате без париков.
Лорд-канцлер был гарантом независимости судебной власти. Поскольку лорд-канцлер одновременно являлся и членом Палаты лордов, и ее председателем, то он был и председателем Апелляционного комитета. Кроме того, он назначал всех судей Англии и Уэльса. Ликвидация поста лорда-канцлера должна была привести к реорганизации всей судебной системы Великобритании. Как говорил Т. Блэр в выступлении в Палате общин 18 июня 2003 г., упразднение поста лорда- канцлера ведет к разделу исполнительной и судебной власти, что должно улучшить управление юстицией. За несколько дней до этого выступления правительство объявило об образовании Верховного суда страны, которому должны были перейти функции Апелляционного комитета Палаты лордов. Одновременно не были уточнены детали, касающиеся нового института. Автор рассуждает о неопределенности проекта этой конституционной реформы. Им ставится два вопроса, касающихся будущего судебной системы Великобритании, -статус Верховного суда и порядок назначения судей в стране. Вероятно, ко времени опубликования статьи автор не имел принятого Парламентом Акта о такой реформе1.
В.В. Маклаков
:В значительной мере проблемы были решены изданием Акта о конституционной реформе от 18 марта 2005 г., содержащего 149 статей и 18 приложений. Верховному суду из 12 человек перешли функции Апелляционного комитета Палаты лордов. Члены этого Комитета стали судьями нового суда. Задачи лорда-канцлера изменились. На него возлагаются обязанности обеспечения деятельности всей судебной системы. Назначение судей передано в специальную комиссию во главе с лордом-канцлером. - Прим. реф
