CC BY
52
Страны Европы
2004.04.030-032. МОДЕЛЬ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА: ФЕДЕРАЦИЯ ИЛИ КОНСОЦИАЦИЯ? (Сводный реферат).
1. BOGAARDS M. Consociational interpretations of the European Union // European Union politics. - L., 2002. - N 3. - P.357-381.
2. COSTA O., MAGNETTE P. The European Union as a consociation: a methodological assessment // West European politics. - L., 2003. - Vol. 26, N 3. - P.1-18.
3. LIJPHART A. Patterns of democracy: government forms and performance in 36 countries. - New Haven; L.: Yale Univ. press, 1999. - 274 p.
С 1980-х годов исследователи при анализе европейской политической системы нередко обращались к теории консоциации1. Теория консоциации появилась в 60-е годы как способ анализа особых аспектов малых демократических государств Европы и с тех пор сфера ее применения непрерывно расширялась. Видным теоретиком в этой области является Аренд Липхарт, на чьи работы ссылаются исследователи Евросоюза. На взгляд многих специалистов, европейская политическая система весьма отличается от федерации и конфедерации, выпадает из рамок традиционной типологии и нередко описывается как система sui generis. Этим вызвано обращение к консоциа-тивному подходу как дающему выход за строгие рамки стандартных категорий. При этом речь идет, как подчеркивают М.Богардс (1), О.Коста и П.Магнетт (2), не просто о рассмотрении ЕС как типовой консоциации, а скорее о различиях между ЕС и остальными типами консоциаций.
Евросоюз может быть рассмотрен как новая форма консоциации (ее можно назвать «межгосударственной консоциацией»), отличной одновременно от классической федеральной и от унитарной консоциаций.
Согласно А.Липхарту (3), три основных условия необходимы для образования консоциаций. Это, во-первых, долгая традиция ведения переговоров между сегментами, которые весьма постепенно институционализируются. Затем, в определенный момент их истории, происходит соглашение вокруг конституционного пакта, создающего основу для последующих переговоров в форме компромисса, гарантирующего защиту их интересов. Наконец, внешний контекст - потенциальная угроза их целостности - становится сильным побудительным мотивом к началу и про-
1 Консоциация первоначально - форма объединения, сохраняющая религиозные сообщества; методологически она может быть рассмотрена и как форма объединения, сохраняющая отдельные государства внутри сообщества. - Прим. реф.
должению подобных переговоров и компромиссов вопреки напряженности и трениям между сторонами.
Генезис Европейского союза хорошо укладывается в эту схему, отмечается в исследованиях. Первые шаги в европейском строительстве могут рассматриваться как непосредственное продолжение европейских дипломатических традиций. Приобре-тенная еще во времена Венского конгресса привычка к переговорам для ослабления геостратегической напряженности была постепенно институционализирована. Многосторо-ние переговоры, включая неудачный опыт Лиги Наций, создали основу для переговоров об объединении Европы. Парижский и Римский договоры создали новые рамки для межгосударственных отношений. Каждая очередная фаза европейского строительства была подготовлена предварительно: учреждение Европейского сообщества в 1957 г. было продолжением механизмов, созданных шестью годами ранее Парижским договором. Через 30 лет принятие Единого европейского акта, а затем заключение договоров в Маастрихте, Амстердаме и Ницце лишь закрепило предшествующий переговорный процесс.
Все это напоминает процесс консоциативных соглашений. Многочисленные исторические исследования также показывают, что важнейшие договоры, которым предшествовали межправительственные переговоры, являлись результатом компромиссов между элитами, представлявшими интересы соответствующих «сегментов» и основанными на молчаливой поддержке населения, которое зачастую не отдает себе отчета в сути проблемы.
Наконец, важную роль в образовании и консолидации подобных соглашений играет внешнее принуждение. Обстановка «холодной войны», побуждения к экономическому сотрудничеству с американской стороны и политическая воля европейских лидеров избежать риска социалистических революций - все эти факторы заметно способствовали устойчивым взаимосвязям. Позднее к ним добавились такие факторы, как снижение конкурентоспособности в 1980-е годы; падение Берлинской стены, рост новых угроз (распространение ядерного оружия, преступность, иммиграция и т.д.) в начале 1990-х годов, международный терроризм.
Если генезис Европейского союза можно интерпретировать как консо-циативный пакт между «сегментами», т.е. государствами, то остается вопрос, как определить консоциативное устройство системы институтов Союза. Возможно ли найти три основных элемента консоциации в ЕС? В отличие от Липхарта, считавшего ЕС федеральной моделью, О.Коста и П.Матнетт (1, 2) предпочитают говорить о функциональных субститутах основных элементов
консоциации, указанных тем же Липхартом. Поскольку в качестве «сегментов» выступают государства, институционные механизмы направлены на достижение компромисса между ними. В своих трудах Липхарт отмечал, что специфика консоциации состояла в установлении механизмов пропорционального представительства и взаимного вето, что гарантировало целостность «сегментов». Подобную роль играет Совет министров ЕС. Сложный механизм системы голосования, защищающий малые государства от опасностей диктата со стороны более крупных государств, весьма высокий процент «квалифицированного большинства» (70% голосов) и склонность правительств принимать решения единодушно говорят о стремлении сохранить «автономию» отдельных государств. Кроме того, в переговорах и процессе принятия решений задействованы в первую очередь отдельные государства.
Другой характерной чертой институциональной системы Сообщества является особая роль Европейской комиссии. Она, по мнению исследователей, справедливо рассматривается как самое оригинальное образование, учрежденное Парижским и Римским договорами. Вначале намеревались создать открыто наднациональный институт, независимый от государств-членов и политических партий и состоящий из экспертов. Однако комиссия, несмотря на ее функции, власть и состав, не стала «суперправительством», она подготавливает решения, процесс принятия которых остается прерогативой правительств.
Представители государств следят за сохранением политического баланса внутри комиссии между большинством и оппозицией. Формальные и неформальные правила, регулирующие состав и функционирование комиссии, могут рассматриваться как функциональный эквивалент культуры компромиссов, которую Липхарт считает необходимым условием создания режима консоциации. С момента своего создания комиссия прилагала все усилия к распространению «культуры компромиссов» внутри Сообщества. Более того, каждому институту вначале предлагается найти внутренний компромисс, дабы сохранить свои интересы и влияние, с тем чтобы облегчить процесс принятия решений. Создан также «Комитет примирения» на случай преодоления разногласий между Советом, Комиссией и Европарламентом. Эта процедура породила плотную сеть неформальных переговоров между тремя институтами.
Можно возразить, что все это - характерные черты федеральной логики и что концепция консоциации не вносит в анализ ничего нового. Поиски консенсуса могут быть смыслом существования консоциативной системы, но не сводятся к ней. В интерпретации авторов федерализм как
агрегация - это одна форма консоциации, а Европейский союз - другая. Понятие консоциации может быть полезным аналитическим инструментом, коль скоро оно дает возможность сравнить системы, которых роднит один и тот же поиск консенсуса, но разделяют институционные подходы. Так, различие между ЕС и классической федеральной моделью оправдано из-за двух важных различий между системами.
Первое различие - это господствующая роль правительств в принятии решений. Национальные различия превалируют в Союзе как в политике, так и в институциональной структуре, тогда как они остаточны в государственных консоциациях. Сама специфика комиссии - второй важный фактор, отличающий ЕС от федеральной модели. Европейскую комиссию нельзя свести к форме федерального правительства. В Австрии и Бельгии некоторые правительственные коалиции покрывали широкий политический спектр, а швейцарская исполнительная власть основана на обширных и прочных коалициях. Однако такие ситуации могут быть объяснены системой голосования и партийными структурами в первых двух странах и глубоко укорененной демократией - в Швейцарии. Напротив, нейтральность комиссии «конституциональна» и ее идеологическая «трансвер-сальность» в основном обязана роли, играемой национальными правительствами в назначении членов комиссии. Логика Комиссии, таким образом, весьма отлична от логики федерализма.
Итак, существуют три основных типа консоциации: федерация есть консоциация, вырастающая из субнациональных сегментов и ведущая к образованию общего государства. Идеальный тип консоциации описан Липхартом как результат компромисса между сегментами внутри государства. ЕС представляет собой межго-сударственную консоциацию, основанную на национальных сегментах, которые устанавливают негосударственную систему. Пока ЕС - единственный представитель этой категории, однако он сможет служить моделью в ближайшие годы. АСЕАН, НАФТА, МЕРКОСУР -международные организации, основанные на сотрудничестве между государствами, во многих отношениях сопоставимы с организацией европейской, и вполне могут эволюционировать в системы, весьма близкие консоциативной модели ЕС. Она нацелена скорее на поддержание логики компромисса между входящими в нее сегментами, нежели на логику большинства, которая могла бы видоизменить сегментацию системы.
Т.М.Фадеева
