CC BY
24
установлению на уровне ЕС минимального дохода, что явилось бы реальным воплощении идеи «европейского гражданства» (с.79).
Л.А.Зубченко
2004.04.015. СТЕРДИНЬЯК А. НАЛОГОВЫЕ РЕФОРМЫ В СТРАНАХ ЕС, 1992-2002 гг.
STERDYNIAK H. Les reformes fiscales en Europe, 1992-2002 // Rev. de l'OFCE. - P., 2003. - N 87. - P.377-400.
В основу статьи руководителя отдела глобализации экономики Французской обсерватории экономической конъюнктуры (Observatoire français des conjonctures economiques, OFCE), профессора университета Париж-Дофин положен доклад о налоговых реформах в странах ЕС, подготовленный группой специалистов OFCE для сената Франции.
С начала 1990-х годов в странах ЕС стали проводиться налоговые реформы, обусловленные не только наличием в этих странах одних и тех же макроэкономических проблем, но и ускорением интеграционных процессов, связанных с созданием единого внутреннего рынка ЕС (с 1 января 1993 г.) и подготовкой к формированию Экономического и валютного союза (ЭВС), первый этап которого завершился введением единой валюты - евро. Среди общих макроэкономических проблем стран ЕС наиболее важными являются следующие: а) необходимость финансирования растущих государственных расходов, связанных с обеспечением безопасности, предоставлением услуг в области здравоохранения и образования, осуществлением социальных трансфертов и функционированием системы социальной защиты; б) развитие процессов глобализации, ограничивающих возможности налоговой политики отдельных стран, так как ускорение мобильности капитала и квалифицированной рабочей силы усиливает конкуренцию между странами по поводу привлечения этих факторов производства, которые перемещаются в страны с наиболее благоприятными налоговыми режимами; в) усиление влияния либеральных идей, что приводит к уменьшению роли налоговой политики в стимулировании экономики и перераспределении ресурсов и доходов.
В начале 1990-х годов страны ЕС столкнулись с острой проблемой бюджетного дефицита и роста государственной задолженности, что потребовало принятия мер по увеличению налоговых и иных обязательных поступлений. В целом по ЕС отношение обязательных отчислений (налогов и социальных взносов) к ВВП увеличилось с 38,8% в 1990 г. до 40,3% в 2001 г., что превышало показатели США и Японии более чем на 10
процентных пунктов. Между странами ЕС сохраняются довольно существенные различия в показателях отношения обязательных отчислений к ВВП: в 2001 г. этот показатель колебался от 34,5% в Португалии до 53,1% в Швеции (с.381). Кроме того, в 1990-2001 гг. этот показатель увеличился в 11 из 15 стран, за исключением Германии, Ирландии, Нидерландов и Швеции. Структура обязательных отчислений в ЕС отличается от соответствующей структуры в США и Японии.
В разных странах ЕС структура налогов неодинакова. Так, отношение поступлений от подоходного налога к ВВП колеблется от 5,6% в Греции до 26,1% в Дании, от корпорационного налога - от 1,8% в Германии до 5,5% в Финляндии, от социальных взносов - от 2,2% в Дании до 16,4% во Франции, от имущественного налога - от 11,5% в Германии до 17,9% в Дании (с.387). Столь же различно в странах ЕС и распределение обязательных отчислений между различными органами власти. В двух их трех федеральных государств ЕС (в Бельгии и Германии) доля налогов, поступающих в федеральные органы власти, превышает 20%; это больше, чем в США; в федеральных государствах налоговые системы имеют три уровня: федеральный, региональный (уровень земель в Германии и Австрии, провинций - в Бельгии и штатов в США) и местный. В Скандинавских странах велика доля налогов, поступающих в местные органы власти: 29,7% - в Швеции, 32,8 - в Дании и 21,1% - в Финляндии, тогда как в ряде стран (Бельгии, Греции и Ирландии) она не превышает 5%. Доля налогов, взимаемых центральными органами власти, колеблется от 29,6% в Германии до 77,6 в Великобритании и 84,6% в Ирландии. Доля социальных взносов в общей сумме отчислений низка в странах, где социальные расходы полностью (в Дании и Швеции) или частично (в Великобритании и Ирландии) финансируются за счет государственного бюджета, и довольно высока во Франции (46,8%), Нидерландах (39,0), Бельгии (34,5) и Германии (39,0%) (с.391-392).
Несмотря на то что корпорационный налог, или налог на прибыль компаний, составлял в 2000 г. всего 3,1% совокупного ВВП стран ЕС (против 2,7% в 1990 г.), он оказывает существенное воздействие на деятельность предприятий. В 1990-х годах страны ЕС (за исключением Австрии и Испании) уменьшили уровень налогообложения компаний, обосновывая это необходимостью расширить масштабы их самофинансирования. Одновременно с этим в странах ЕС были приняты меры по расширению налогооблагаемой базы корпорационного налога. С целью сравнения различных режимов налогообложения прибылей компаний Европей-
ская комиссия (ЕК), исполнительный орган ЕС, рассчитала так называемую среднюю эффективную ставку корпорационного налога (taux moyen effectif d'imposition), которая представляет собой реальную ставку налога, взимаемого с типовой суммы инвестиций, рентабельность которых до уплаты налогов составляет 20%. Различия между странами ЕС по уровню средней эффективной ставки корпорационного налога гораздо меньше, чем по уровню номинальных ставок.
Система налогообложения прибыли компаний может основываться на одном из двух принципов: 1) принцип взимания налога у источника, в соответствии с которым страна имеет право облагать налогом все прибыли, получаемые на ее территории как резидентами, так и нерезидентами; это означает, что налогом облагаются все филиалы и отделения иностранных компаний, действующих в стране, и в то же время местные компании не должны включать в налогооблагаемую базу прибыли своих зарубежных филиалов; 2) принцип резиденции, в соответствии с которым страна должна облагать налогом все прибыли компаний-резидентов, в том числе и полученные за рубежом.
На международном уровне в большинстве случаев применяется принцип взимания налогов у источника, поскольку принцип резиденции позволяет компаниям уклоняться от налогов, переводя свои прибыли в налоговые убежища. Тем не менее некоторые страны позволяют своим компаниям консолидировать свои прибыли в международном масштабе, т.е. применяют в отношении них принцип резиденции. Системы налогообложения прибылей компаний в странах ЕС различаются между собой не только уровнем ставок, но и способами расчета налогооблагаемой базы, что затрудняет процесс гармонизации налоговых режимов. 1 декабря 1997 г. совет ЭКОФИН (министров экономики и финансов стран ЕС) принял «кодекс хорошего поведения», включавший ряд мер по борьбе с налоговой конкуренцией. Было выявлено 230 режимов, способных вызывать незаконную конкуренцию в ЕС, т.е. влиять на перевод предприятий и отдельных сфер деятельности в страны и регионы с более благоприятным налоговым режимом.
В 2002 г. ЕК предложила реформировать расчет налогооблагаемой суммы прибыли ТНК, рекомендовав следующую альтернативу: облагать прибыли ТНК, рассчитанные на коммунитарной базе (Common Consolidated Tax Base - CCBT) или на базе консолидированного баланса материнской компании (№me State Taxattàn - HST). В первом случае прибыли группы будут распределены между странами ЕС на основе
выбранного критерия (объема добавленной стоимости, суммы выплаченной заработной платы и т.д.), и каждое государство будет получать кор-порационный налог с приходящейся на его долю суммы прибыли. Во втором случае прибыль будет облагаться в стране размещения материнской компании. Первый способ налогообложения прибылей корпораций используется в США и Канаде. В ЕС его пока трудно применить из-за невозможности добиться совместимости налоговых деклараций, заполняемых в разных странах, где размещены филиалы ТНК. Что касается режима НЕТ, то он может применяться только при условии существенного сближения номинальных налоговых ставок корпорационного налога. В противном случае будет происходит массовое перемещение материнских компаний ТНК в страны с низкими налоговыми ставками, а страны размещения филиалов ТНК лишатся значительной части поступлений от корпорационного налога. Авторы доклада заключают, что сегодня пока непонятно, каким образом ЕС удастся избежать трудного пути к конвергенции национальных систем корпорационного налога на основе переговоров (с.393).
Отношение налога на доходы физических лиц (подоходного налога) к совокупному ВВП ЕС (9,9%) более чем втрое превышает соответствующий показатель для корпорационных налогов (3,1), а сумма подоходного налога составляет около 25% налоговых поступлений стран ЕС (с.396). С психологической точки зрения этот налог играет для налогоплательщиков наиболее важную роль, так как взимается непосредственно с их доходов. Кроме того, это единственный прогрессивный налог, выполняющий функцию перераспределения доходов. В каждой из стран ЕС действует своя шкала ставок подоходного налога, включающая от 2 (в Швеции и Ирландии) до 16 (в Люксембурге) уровней доходов, для каждого из которых устанавливается налоговая ставка. Эти ставки тем выше, чем выше уровень доходов.
Страны ЕС различаются между собой не только по размерам ставок подоходного налога и структурой шкалы ставок, но и способами его взимания. В одних странах подоходным налогом облагаются отдельные лица, в других - семейные пары, в третьих - учитывается размер семьи (количество детей и иждивенцев). В налогооблагаемую базу помимо заработной платы могут включаться различные социальные пособия, пенсии, доходы на капитал (с депозитов, сбережений и т.д.). В 1990-х годах в большинстве стран ЕС были снижены максимальные ставки подоходного налога, например, в Германии с 53% в 1998 г. до 48,5% в 2002 г. (в 2004 г.
эта ставка должна снизиться до 42%); во Франции - с 56,8 до 52,75%; в Великобритании - с 80% в начале 1980-х годов до 40% в настоящее время (с.397).
Особую категорию доходов физических лиц образуют доходы, связанные с финансовыми вложениями, - в форме процентов по банковским вкладам и по облигациям и в форме дивидендов на акции. Ускорение процессов глобализации вызывает у государств все большие опасения по поводу того, что наиболее мобильные финансовые активы будут перемещаться в страны с более благоприятным налоговым режимом. Это вызывает также обострение незаконной налоговой конкуренции, связанной с различным уровнем налогообложения доходов от финансовых вложений. Именно поэтому во всех странах ЕС действуют особые режимы налогообложения доходов в форме процентов и дивидендов. Из всех стран ЕС только в Дании и Испании банки обязаны сообщать данные о процентных доходах, получаемых физическими лицаминалого-плательщиками и включаемых в общую налогооблагаемую базу для расчета подоходного налога. В остальных странах банки не обязаны давать такую информацию. Страны ЕС не облагают налогами доходы нерезидентов от финансовых вложений, хотя налогоплательщики обязаны сообщать данные о своих доходах (в том числе полученных за рубежом) в налоговые органы своих стран. К сожалению, подчеркивается в докладе, эти органы не имеют возможности проверить правильность подобных деклараций.
В январе 2003 г. в ЕС было принято решение, в соответствии с которым 12 стран - членов ЕС с 1 января 2004 г. вводят в действие систему обмена информацией о доходах от сбережений, размещенных в их странах резидентами из других стран. Это соглашение гарантирует каждой из стран ЕС право облагать доходы своих резидентов от сбережений по своему усмотрению, избегая при этом налоговой конкуренции. Таким образом, в основу налогообложения процентных доходов положен принцип резиденции. Три страны ЕС - Австрия, Люксембург и Бельгия - будут удерживать этот налог у источника по ставкам, которые составят 15% с 2004 г., 20 - с 2007 г. и 35% - с 2010 г. При этом 57% удержанной суммы будет поступать в страну, в которой проживает владелец счета, а 25% - в страну, где открыт этот счет (с.399). Аналогичные ставки вводятся в Швейцарии. При этом названная тройка стран ЕС не будет обязана разглашать сведения о владельцах счетов.
Если в области налогообложения процентных доходов достигнут определенный прогресс, то в отношении налогов на доходы от акций (дивидендов) все обстоит гораздо сложнее. Режимы налогообложения дивидендов в странах ЕС отличаются крайней разнородностью. Поскольку доходы акционерных компаний облагаются корпорационным налогом, некоторые специалисты считают, что уплаченный компаниями налог на дивиденды, которые затем распределяются среди акционеров, должен затем вычитаться из налогов, уплачиваемых акционерами - это механизм так называемого «налогового кредита» (tax credit). Другие, напротив, полагают, что акционеры должны платить подоходный налог на дивиденды независимо от уплаты корпорационного налога. В результате на распределенные среди акционеров дивиденды будет начисляться двойной налог, часть которого оплачивает компания, а часть акционеры. Чтобы не допустить слишком большого превышения налогов на дивиденды над налогами на процентные доходы, во многих странах устанавливаются более низкие ставки налога на дивиденды.
В 2002 г. отношение совокупной суммы социальных взносов к ВВП ЕС составляло 12,9%, в том числе 2,2% (минимум) в Дании и 16,4% (максимум) во Франции (для сравнения: в США этот показатель составлял 6,9%). Социальные взносы покрывают только часть расходов на систему социальной защиты, которые в целом по ЕС составляют 27,6% ВВП. По данным ОЭСР, социальные взносы обусловливают значительные различия между странами в уровнях чистых доходов работников после уплаты налогов и издержек на рабочую силу для работодателей. Этот разрыв может достигать от 15 до 25 процентных пунктов для стран континентальной Европы по сравнению с Великобританией и США. Стремясь снизить издержки на рабочую силу в условиях массовой безработицы, большинство стран ЕС за последнее десятилетие осуществили ряд мер, направленных на уменьшение социальных взносов. В результате в целом по ЕС доля социальных взносов в финансировании социальных расходов снизилась с 67,1% в 1990 г. до 60,6% в 2000 г., или на 6,5 процентных пункта, из которых 4,6 пункта приходится на социальные взносы предпринимателей и 1,9 пункта - на взносы наемных работников.
Как считают авторы доклада, системы социальной защиты в странах ЕС столь разнородны, что пока невозможно даже наметить пути их не только унификации, но и конвергенции. Вместе с тем продолжающаяся унификация европейских рынков делает все более трудным сосуществование различных систем социальной защиты, поскольку, например,
ТНК, действующей в семи странах ЕС, нужно будет иметь дело с семью системами социальной защиты. Вопрос заключается в том, как долго эта «мозаика социальных систем» ЕС будет сохраняться в условиях усиления мобильности рабочей силы и увеличения численности европейских ТНК.
В настоящее время налоговые системы как символы национального суверенитета находятся в ведении отдельных стран ЕС. В каждой стране ЕС структура и роль налоговых систем являются результатом исторического развития и отражают ее экономические, социальные и политические особенности и условия. Между тем углубление интеграционных процессов требует сближения этих систем, различия между которыми вызывают искажение конкуренции. Во избежание этого органы ЕС стремятся осуществлять меры по налоговой гармонизации. Наибольших успехов они достигли в области гармонизации косвенного налогообложения - налогов на добавленную стоимость и акцизов. Что касается прямых налогов, то здесь возможны три стратегии.
1. Стратегия более или менее быстрого перехода к единой комму-нитарной налоговой системе, что, с одной стороны, предполагает разработку единых европейских налогов, а с другой - унификацию национальных налогов. Многие страны ЕС отвергают эту стратегию, стремясь сохранить свободу действий в налоговой сфере. Кроме того, эта стратегия предполагает значительное продвижение интеграции, особенно в направлении создания единой европейской системы социальной защиты.
2. Стратегия, основанная на идее свободной налоговой конкуренции, когда каждая страна - участница ЕС разрабатывает и проводит собственную налоговую политику, а в ходе свободной конкуренции между налоговыми системы определяется наилучшая. Такая стратегия, предполагающая полное открытие национальных границ, ослабляет способность отдельных стран противостоять растущему воздействию глобализации на уровень их налоговых поступлений.
3. Стратегия налоговой гармонизации, осуществляемая на основе переговоров между странами ЕС. При этом налоговые системы сохраняют свой национальный характер, а основное внимание в процессе гармонизации должно уделяться налогообложению наиболее мобильных факторов: прибыли ТНК, доходам на капитал и на наиболее мобильные активы и т. д.
К сожалению, заключают авторы доклада, сегодня не существует простых решений в области налоговой гармонизации в ЕС. В странах ЕС невозможны крупные налоговые реформы, поэтому они вынуждены
осуществлять меры «косметического характера», чтобы с их помощью решить отдельные экономические проблемы. Подобные меры часто не упрощают, а еще более усложняют налоговые режимы, что еще более затрудняет их гармонизацию. Очевидно, Евросоюзу придется еще долго существовать в условиях противоречий между быстро унифицирующимися рынками товаров, услуг и капиталов и налоговыми системами, сохраняющими национальный характер.
Л.А.Зубченко
