CC BY
15
ЭКОНОМИКА
2003.01.031. сАез л., джанг дж. сокращение вмешательства ГОСУДАРСТВА В ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРЕДПРИЯТИЙ ГОССЕКТОРА В ИНДИИ И КИТАЕ.
SAEZ L., JANG GOJ. The deregulation of state - owned enterprises in India and China// Comparative econ. studies. - Newark, 2001. - Vol.43, iss. 3. -P.64-97.
В историческом плане Индия и Китай сыграли важную роль в развитии мировых торговых связей, напоминают Л. Саез, (Калифорнийский университет, Беркли, США) и Дж. Джанг (фирма "Барклай глобал инве-сторз"). В 50-е годы правительства обеих стран следовали идеологии, отдававшей первое место государству в развитии экономики. За последние 20 лет эти страны снова стали играть заметную роль в мировой экономике и торговле в основном благодаря экономическим реформам, начатым по инициативе их руководства.
Сокращение вмешательства государства в деятельность предприятий госсектора (или дерегулирование) (Д) является одной из самых трудноразрешимых проблем в странах с переходной экономикой, когда они встают на путь решительного перехода к рыночной экономике.
В Китае Д была начата в начале 80-х годов, а в Индии - Комплексная программа Д на 10 лет позже, когда центральное правительство страны отменило большую часть требований, предъявлявшихся при промышленном лицензировании (с. 69).
По мнению авторов, Д предприятий госсектора является центральным пунктом проблем развития и Китая, и Индии, успех или же провал таких реформ будут определять дальнейшие финансовые взаимоотношения между Китаем, Индией и остальными странами мира.
Сейчас в Китае и Индии делается попытка продолжать осуществление политики экономического развития, возглавляемого государством, открывая наряду с этим экономику этих стран для иностранных инвестиций. Д преследует несколько целей: повысить уровень экономической эффективности государственных предприятий (ГП), постепенно организовать конкуренцию между ГП и предприятиями частного сектора, расширить возможности населения получать товары и услуги более высокого качества по сравнительно низким ценам и др.
Авторы рассматривают результаты Д в трех важных секторах экономики Китая и Индии: банковском секторе, электроэнергетике, теле-
коммуникациях. Они подчеркивают, что период времени, затраченный на Д, не имеет решающего значения для общего успеха или провала Д в рассматриваемых странах, т.к. обе страны еще находятся примерно на середине пути в осуществлении своей стратегии Д.
За 1952-1956 гг. показатели национального дохода Китая и Индии, а также распределение ВВП по секторам экономики у них были почти одинаковыми. К 1970 г. доля горнодобывающей промышленности, обрабатывающей промышленности, строительства и коммунальных предприятий в Китае выросла с 16,1% ВВП в 1952-1956 гг. до 33,3%. За эти же годы в Индии доля торговли и услуг увеличилась с 34,6 до 40% ВВП.
В 1980 г. Китай и Индия имели почти одинаковую долю ВВП на душу населения (Китай - 254 долл., Индия - 246 долл.). В 1985 г. доход на душу населения вырос в Китае до 287 долл., а в Индии снизился до 209 долл. В 1990 г. этот показатель в Китае увеличился до 355 долл., а в Индии - только до 244 долл. (с. 72, 73).
В Китае энергично принимались меры по привлечению в экономику иностранного капитала. Так, за 1979-1985 гг. в провинции Гуандун были организованы три, первые в Китае, специальные экономические зоны, предоставлявшие льготные условия иностранным инвестиционным компаниям, а в провинции Фуцзянь - еще одна специальная экономическая зона. В 1991 г. в Индии была провозглашена Новая экономическая политика, одна из главных целей которой тоже заключалась в привлечении в экономику иностранного капитала.
Однако результаты были далеко неодинаковы. Китаю удавалось регулярно привлекать иностранный капитал в крупных размерах. Так, за 1995-1996 гг. он получил 38 млрд. долл. прямых иностранных инвестиций (ПИИ) и занял второе место в мире среди получателей иностранных капиталов. Самую большую сумму ПИИ (44 млрд. долл.) Китай получил в 1997-1998 гг.; в 1999-2000 гг. она составила 38 млрд. долл. (с.73). Индия, проводившая активную политику с целью получения иностранных инвестиций, за 1995-1996 гг. получила только около 2 млрд. долл. ПИИ, в 1997-1998 гг. - 3,5 млрд. долл. ПИИ и в 1999-2000 гг. - 2,1 млрд. долл. ПИИ (с. 74). Специалисты считали, что на начальном этапе проведения экономических реформ Китаю удалось создать более крупные накопления капиталов, чем Индии, благодаря более высоким темпам внутренних накоплений и умению использовать свои капиталы с большей производительностью.
Китай и Индия пытались экспериментировать с различными методами и формами уменьшения вмешательства государства в деятельность предприятий госсектора. В Китае на 118 тыс. ГП страны было занято около 2/3 из 210 млн. городских рабочих. Из-за низкой рентабельности большинства этих предприятий доля госсектора в общем объеме промышленного производства страны систематически уменьшалась. Так, в 1980 г. на ГП приходилось 75% промышленного производства Китая. К 1990 г. доля госсектора в промышленном производстве сократилась до 54,6%, а к 1999 г. - до 28,2%. Снижение промышленного производства на ГП представляло собой резкий контраст с быстрыми темпами увеличения производства на предприятиях коллективных хозяйств и частного сектора.
Д на ГП Китая было проведено в два этапа. Первый этап осуществлялся в 1980-993 гг. За эти годы была сделана попытка увеличить самостоятельность работы предприятий госсектора в условиях "системы коллективного подряда". На небольшом числе ГП проверялась целесообразность сдачи их в аренду. Фактически же к 1983 г. в аренду частному сектору было сдано около 30 мелких коммерческих предприятий в Шанхае и 200 ГП были переданы в коллективную собственность. В общей сложности к 1987 г. по всей стране было сдано в аренду свыше 27 тыс. ГП (с. 74).
Второй этап Д начался в 1993 г., когда предусматривалось, что на 10 тыс. крупных и средних по размерам ГП необходимо провести переоценку их активов с использованием новых методов оценки их имущества и финансовых средств. Активы 1 тыс. наиболее крупных ГП поступали в распоряжение вновь создаваемых компаний по управлению активами госпредприятий. 100 крупных и средних по размерам ГП преобразовывались в акционерные компании. Помимо этого, в десяти муниципалитетах проводилась реформа, направленная на оптимизацию их капиталов.
Однако этот план Д фактически не осуществлялся до 1998 г., когда премьер Чжу Жунцзи обнародовал смелую программу Д Китая и использования полученных в результате ее реализации 800 млрд. долл. для создания физической инфраструктуры страны. В соответствии с этой программой, центральное правительство продолжало контролировать работу только 1 тыс. наиболее крупных ГП. Предполагалось, что эти крупные предприятия должны будут придерживаться рыночной дисциплины, ибо они включались в реестры региональных фондовых бирж. Программа Чжу Жунцзи предусматривала, что остальные ГП (из 118 тыс.) могут
стать банкротами или же перейти в руки частных владельцев. Так же предусматривалась значительная децентрализация госсобственности в результате передачи контроля за ней правительствам провинций и частным инвесторам.
Азиатский финансовый кризис 1997 г. помешал реализации программы Чжу Жунцзи. Помимо этого, премьер столкнулся с рядом серьезных внутренних факторов, также мешавших осуществлению его программы: широко распространенная коррупция и боязнь социальных волнений, которые могли быть вызваны массовыми увольнениями с ГП. Эти вопросы рассматривались на ежегодной сессии ВСНП в 1999 г.
В китайских официальных источниках не публиковались достоверные сведения о размерах безработицы, вызванной первой волной реформы ГП. В официальных статистических материалах отмечалось, что безработица увеличилась с 2,6% в 1993 г. до 3,1% в 1997 г. Однако на основании других данных авторы считают, что более точный показатель для безработицы в 1997 г. — 9,4% (с.75). Поражают некоторые цифры даже официальной статистики: например, в 1998-1999 гг. с ГП было уволено около 18 млн. рабочих и служащих, в основном выпускников колледжей (с. 76).
В Индии стратегия Д стала последовательно проводиться, когда правительство приняло решение сократить число отраслей промышленности, зарезервированных исключительно для госсектора. ГП в Индии называются предприятиями государственного сектора (ПГС), их насчитывается свыше 1300, в том числе государственные монополии в наиболее важных, стратегических отраслях промышленности, поставляющие стране сталь, уголь, нефть. Свыше 70% занятости в промышленности приходится на эти ПГС. Другие ПГС правительство учредило в таких отраслях, как строительство и управление гостиницами и туризм. Большинство ведущих ПГС полностью или в основной своей части являются собственностью центрального правительства Индии. ПГС регионального значения управляются правительствами штатов. В 1980 г. на ПГС приходилось 80% ВВП (с. 76).
Стратегия Д в Индии преследовала цель пересмотра и сокращения режима промышленного лицензирования в стране, а также реформирование ПГС для повышения эффективности их работы и уровня конкурентоспособности. Осуществление стратегии Д продолжается несмотря на то, что в результате новых выборов в парламент Индии, в июне 1996 г. в стране было сформировано коалиционное правительство, в котором сто-
ронники либерализации экономики и Д находятся в меньшинстве. Однако при обсуждении бюджета на 1999-2000 финансовый год министр финансов Индии заявил, что реформы госсектора (в первую очередь, дерегулирование) будут продолжаться (с. 77).
Авторы отдельно рассматривают результаты Д в банковском секторе, электроэнергетике и области телекоммуникаций Китая и Индии, ибо эти сектора тесно связаны с остальными отраслями экономики рассматриваемых стран.
Работа банковской системы Китая осложнялась тем, что около 90% всех кредитов, предоставленных госбанками страны, приходилось на ГП. В банках накапливались значительные суммы невозвращенных кредитов убыточных ГП. По подсчетам экспертов, примерно 25% кредитных портфелей госбанков составляли невозвращенные ГП кредиты. В 1997-1998 гг. общая сумма таких кредитов равнялась примерно 30% ВВП Китая (с. 79). В эти годы центральное правительство стояло перед выбором: провести реформу государственных банков или разрешить новым банкам включиться в работу банковской системы Китая. Пекин выбрал путь оздоровления государственных коммерческих банков.
Авторы пишут, что при анализе проблем банковской системы Китая одна из основных трудностей заключалась в нежелании правительства публиковать достоверные сведения о размерах невозвращенных кредитов.
Банковский сектор Индии тоже был вынужден покрывать плохую работу и ошибки убыточных ПГС. Несмотря на участие в работе банковской системы частных финансовых институтов, 16 банков госсектора контролируют значительную часть банковской деятельности в Индии. Свыше 2/3 банковских доходов в стране приходится на группу государственных банков. Однако государственная собственность в банковском секторе постепенно теряет свои позиции: правительство Индии стремится, в первую очередь, провести реформу госсобственности в этом секторе и уменьшить в нем влияние государства. Эта реформа должна опережать реформу госсобственности во всех остальных секторах экономики страны. По указанию правительства проведено уже два независимых обследования деятельности финансовых и банковских институтов в центре и штатах. В отличие от Китая, правительство поощряет включение в банковскую и финансовую систему страны новых банков и финансовых институтов. По мнению авторов, это уже приносит хотя и скромные, но заметные положительные результаты. С 1994 г. в банковскую систему Ин-
дии было включено 9 новых банков. Их прибыльность выше этого показателя у большинства банков госсектора (с. 80, 81).
Китай и Индия проводили эксперименты с Д в области электроснабжения, отличавшиеся своими подходами к попытке положительно решить эту проблему. Трудности заключались в том, что электроснабжение относится к категории природных монополий. Специалисты считают, что приватизировать природные монополии вообще не следует или же их нужно приватизировать в последнюю очередь.
С 1983 г. министерство электростанций (МЭС) Китая было реорганизовано, чтобы оно было в состоянии успешнее управлять тридцатью энергетическими компаниями провинций, а также шестью энергетическими группами, созданными из 21 государственной энергетической компании. Практика показала, что Китай оказался слабо подготовленным для приватизации своего огромного энергетического хозяйства. Подход правительства заключался в постепенном дерегулировании тарифов на электроэнергию посредством проведения экспериментов по регионам. Для проведения экспериментов было выделено пять провинций и один город - Шанхай. Эксперименты с тарифами свидетельствуют о том, что нет полной уверенности в успехе такого подхода. Изменения в промышленной базе некоторых регионов привели к сокращению в них спроса на электроэнергию. Например, в провинции Хэйлунцзян спрос на электричество упал с 5,6% в 1996 г. до 0,4% в 1998 г. Таким образом, складывается впечатление, что районы с высокоразвитой промышленностью могут страдать от избытка в снабжении электроэнергией (с. 83).
В Индии, как и в Китае, снабжение электроэнергией централизовано. С октября 1991 г. частные инвестиции были разрешены во все объекты энергосистемы страны. Степень Д зависела от конкретной обстановки в каждом из штатов. Государственные органы теперь получили право временно или на постоянной основе передавать частным фирмам управление электростанциями и другими объектами. Такие объекты могут сдаваться в аренду или продаваться частному сектору. Однако участие частного капитала в производстве электричества по-прежнему остается одним из самых спорных политических вопросов при обсуждении проблемы экономической либерализации в Индии. Дебаты по этому вопросу не утихают. Поэтому коалиционное центральное правительство с большой осторожностью рассматривает попытки приватизировать государственные управления электроснабжения (ГУЭ), которых в Индии насчитывается 18 и на которые приходится 2/3 производства, передачи и
распределения электроэнергии в стране (с. 83). Пока что было приватизировано только одно ГУЭ в штате Орисса. После приватизации все основные показатели работы ГУЭ в Ориссе значительно улучшились. По примеру Ориссы штаты Андхра Прадеш, Харьяна и Раджастан тоже предпринимают шаги для приватизации своих ГУЭ. Федеральное государственное устройство Индии дает штатам право осуществлять такие действия.
Телекоммуникации (ТК) оказывают огромное влияние на экономическое и социальное развитие других секторов экономики страны. Помимо этого, рост услуг в области ТК стимулирует развитие рынков, способствуя улучшению распределения финансовых ресурсов и обеспечивая быстрый доступ к информации.
Примерно 2/3 телефонов Китая эксплуатировались и управлялись министерством почт и телекоммуникаций (МПТ), а в 1998 г. было создано министерство информационной промышленности (МИП). Китай занимает третье место в мире по числу мобильных телефонов и второе - по числу стационарных телефонов. В 1999 г. в стране было 43 млн. владельцев мобильных телефонов и около 100 млн. владельцев стационарных телефонов. Учитывая потенциальный размах развития этой отрасли, в Китае многие с нетерпением ждали указа правительства о Д государственных организаций, пока управляющих этим гигантом ТК. Однако в 1998 г. правительство объявило, что Д откладывается на неопределенное время. Причина этого заключалась в разногласиях МИП относительно принципов раздела этой "телефонной империи". Обнаружив незначительный интерес частных инвесторов к капиталовложениям в эту отрасль, в 1999 г. правительство разделило крупнейшую государственную компанию "Чайна Телеком" на 4 компании, которые стали специализироваться по таким направлениям: пейджеры, сотовые телефоны, стационарные телефоны и Интернет.
Есть основания полагать, что сектор ТК много выиграет от вступления Китая в ВТО. В течение ближайших 5 лет иностранному капиталу будет разрешено приобретать более значительный процент акционерного капитала китайских компаний, работающих в сфере ТК. Правительство может разрешить иностранным фирмам и более широко участвовать в развитии ТК Китая, если они не будут мешать китайским компаниям (с. 87).
В Индии по распоряжению Управления телекоммуникаций (УТК) внутренний рынок ТК страны был постепенно открыт для частных инве-
сторов. Участие частного капитала особенно поощрялось в развитии пей-джерной и сотовой телефонной связи. В настоящее время 6 частных компаний занимаются производством оборудования для ТК. Рынок ТК услуг в Индии гораздо меньше китайского (1 млн. владельцев сотовых телефонов и 14 млн. владельцев стационарных телефонов) (с.87). Однако центральное правительство рассчитывает на инвестиции в этот сектор в размере 100 млрд. долл. в ближайшие десять лет.
С недавнего времени УТК разрешило частному сектору участвовать в строительстве и эксплуатации объектов высокодоходной стационарной телефонной связи. Однако бюрократические помехи мешают всем потенциальным частным инвесторам принимать активное участие в таких работах. Группа частных компаний обратилась к правительству с просьбой пересмотреть теперешнюю процедуру Д. Авторы отмечают, что, как это имело место в банковской сфере и электроэнергетике, Д в области ТК гораздо успешнее осуществляется в штатах, чем на уровне центрального коалиционного правительства Индии из-за его политической неустойчивости.
В заключение авторы пишут, что, несмотря на многочисленные трудности и препятствия, у них складывается впечатление, что Индия до настоящего времени получила от Д своего госсектора больше пользы, чем Китай, особенно в области ТК, электроэнергетики и банковского сектора. В обеих странах механизм, с помощью которого осуществляется Д, неспособен привести к положительным и прочным результатам в свете тех задач, которые ставят оба правительства. Если анализировать только трудности осуществления Д в Китае и Индии, то разницу в полученных результатах авторы объясняют различием в их политических режимах. Казалось бы, режим авторитарного типа в Китае сможет легче и быстрее реализовать свою стратегию Д, чем демократический режим в Индии. Однако боязнь нарушения социальной стабильности вследствие массовых увольнений с предприятий госсектора после восточноазиатского финансового кризиса 1997 г. не дала возможности Пекину это сделать. В Китае окончательные решения относительно Д принимает очень ограниченный круг лиц. В Индии же такие решения принимаются гораздо более широким кругом людей. Это является отражением контраста в политических режимах обеих стран.
В дальнейшем успех или провал стратегии Д в этих странах будет определяться разницей в их федеральном государственном устройстве. В Китае правящий режим способствует соревнованию (соперничеству) ме-
жду провинциями. Это дало прекрасные результаты в процессе экономического роста в 90-е годы, однако малоэффективность такого метода была наглядно продемонстрирована, когда он применялся для Д госпредприятий. Ситуацию запутывало также и то, что центральное правительство посылало в провинции противоречивые указания. Например, сначала оно хотело сохранить за собой контроль над крупнейшими госпредприятиями. Но сопротивление в ВСНП и ряде министерств помешало центральному правительству осуществлять Д с достаточной открытостью, чтобы поддерживать на должном уровне интерес потенциальных инвесторов. Проблемы, связанные с реализацией Д, усложнялись тем, что основное бремя осуществления Д было возложено на плечи правительств провинций (с. 91).
Исследование проблемы Д в Китае потребует новых работ по этой теме после смены высшего руководства КПК и вступления Китая в ВТО.
Центральное правительство Индии затягивало осуществление Д в связи с его политической неустойчивостью. По этой же причине медленно шел процесс приватизации ПГС. Правительства некоторых штатов проявили инициативу и провели Д в сжатые сроки, получив поддержку со стороны населения и административных органов, а также не дав возможности оппозиции собрать силы и оказать серьезное сопротивление. Авторы обращают внимание еще на один момент, связанный с Д на предприятиях госсектора Индии, выпускающих трудоемкую продукцию: экспорт Китая и Индии почти на 30% совпадает по своему товарному составу. Поэтому если вступление Китая в ВТО принесет большую пользу китайской промышленности, то трудоемкие изделия индийского производства встретятся с более ожесточенной конкуренцией на мировых рынках со стороны китайских товаров (с. 93).
Г.М. Кожевников
