CC BY
172002.04.043. ФЮР М. ПЕРСПЕКТИВА ЭКОЛОГИЧЕСКИ ОРИЕНТИРОВАННОЙ ПОЛИТИКИ ПРОИЗВОДСТВА ПРОДУКЦИИ: ПРАВОВЫЕ, ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И ПОЛИТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ.
FUHR M. Perspektiven umweitorientierter Prodaktpolitik // Stoffstromsteu-erung durch Produktregulierung. Rechtliche, okonomische und politische Fragen. — Baden-Baden, 2000. — S. 47-95.
Парадигма экологической политики на пороге XXI в. изменилась. Речь уже не идет о необходимости оптимизации производственнотехнических процессов, как это было в прошлом. Дальнейший потенциал экологической политики будет реализовываться не только при помощи технической защиты окружающей среды, но прежде всего в других областях. Экологи обращают первоочередное внимание на “потребительские структуры” и четко формулируют положение о том, что речь идет о продуктах (в это понятие включаются и услуги) и возникающих при их потреблении и использовании вредных последствиях для окружающей среды. В развитии экологически ориентированной политики по производству и потреблению продукции кроется “ключ к последовательности” с точки зрения тех предприятий, которые хотели бы сбыть новую продукцию. Эта стратегия только тогда станет результативной, когда потребитель обратиться к новым структурам потребления.
Остатки вредных веществ нелегальными или полулегальными путями попадают в продукты потребления. Например, высокое содержание диоксина в бельгийском корме для домашней птицы вызвано широким применением отработанных масел при производстве этих кормов; сжигание опасных отходов на кирпичных и цементных заводах приводит к тому, что строительные материалы становятся складом, из которого вредные вещества постепенно проникают во внутренние помещения, в грунтовые воды и в конечном счете сводят на нет все стандарты экологической безопасности. Список подобных примеров можно продолжать практически бесконечно.
С другой стороны, рыночная экономика держится за счет многообразия продуктов. Новые продукты пытаются выиграть в соревновании. Свобода движения товаров — одно из “основных прав”. На эту цель со-рентированы и правила, действующие в рамках Всемирной торговой организации (ВТО). Возникает вопрос: насколько свобода доступа на рынок совместима со все возрастающими требованиями, предъявляемыми к продукции с точки зрения защиты окружающей среды. Деятельность ЕС, с одной стороны, нацелена на “гармоничное, уравновешенное и последо-
вательное развитие экономической жизни”, на достижение “устойчивого, безинфляционного роста”, а с другой - на максимальную защиту окружающей среды и повышение качества жизни населения.
Из этих соображений внутри самого ЕС постоянно ведутся дискуссии по поводу политики охраны окружающей среды, интегрированной в производство (Integrated Product Policy-IPP). В начале мая 1999 г. в Веймаре на Совете министров экологические министры (Umweltminister) 15 государств-членов дали поручение Европейской комиссии разработать “зеленую книгу IPP”. Целью данного проекта должно было стать изменение парадигмы европейской экологической политики.
Цели политики, интегрированной в производство
В настоящее время востребованной является такая политика, которая в состоянии пробудить в потребителе - а за одно и в избирателе -готовность к переменам. При помощи разнообразных программ защиты окружающей среды, связанных с производством конкретной продукции, невозможно выделить причинителей вреда (источники проблем) и взвалить на них бремя несения расходов (зачастую облегченное возможностью их разделить), вызванных изменениями, в то время, как подавляющее большинство населения чувствует себя необремененным и вполне может себя ограничить в отдельных областях деятельности, связанных с загрязнением окружающей среды. Общественные отношения в этой сфере меняются, причем не только те, которые зависят от финансового бремени, но и те, которые связаны со всем стилем жизни. Считается, что закон должен таким образом сформулировать рамочные условия, чтобы развитие производства продукции соответствовало экологическим критериям. В силу того, что этот процесс длительный, требуется, чтобы предприятия и фирмы знали, «куда ведет эта дорога», и чтобы они могли соответствующим образом направить деятельность своих конструкторских отделов. Все это означает и то, что политика, связанная с экологически чистым производством, в будущем не сможет отказаться от неких заданных величин в рамках обеспечения порядка. Очень многие фирмы и предприятия уже имеют готовые или находящиеся в стадии разработки инновационные проекты. И эти проекты осуществляются тогда, когда они соответствуют хотя бы внешним рамочным условиям. Выдвигаемые
в подобной ситуации на первый план добровольные соглашения1 вряд ли способны по-настоящему стимулировать развитие.
Требование, которое предъявляется не только Германии, но и Европейскому Союзу и международному сообществу, можно выразить следующим образом: политика должна стимулировать новаторство производств и содействовать тому, чтобы продукты и услуги, отвечающие экологическим требованиям, могли свободно поставляться на рынок. Исходя из национальных интересов, требуется, чтобы немецкая экономика совместно с европейскими партнерами определила изначальную позицию в разработке, производстве и сбыте продукции, отвечающей экологическим требованиям.
Теоретические ориентиры
Несмотря на новые цели и необходимость расширения рамок установленного порядка, сдвига еще не произошло. Необходимы готовность потребителей к восприятию новых изменений и максимальная гласность. Результаты всех опросов свидетельствуют о достаточно глубоком и повышающемся “экологическом осознании” потребителей, и не только в Германии, но и в других государствах-членах ЕС, и даже за его пределами. Ставка на ужесточение ограничений может не достичь цели. Чтобы изменить поведение потребителей, недостаточно теоретических концепций и представлений, ориентирующихся на “homo oeconomicus”. Поведенческая модель, обогащенная институционально-экономическими элементами, должна не только объяснять эмпирически наблюдаемое поведение, но и предоставлять возможности воздействия на него иными способами. Согласно этой модели соответствующие институты и учреждения устанавливают рамки поведения людей. Причем для этого применяются не только обеспеченные принудительной силой государства жесткие законодательные установления, предписания, но и «внеправовые» правила. Учреждения (институты) определяют не только ограничения, но и - в зависимости от ситуации - льготы или содействуют формированию поведенческих моделей. Как раз в целях формирования новых “структур
1 Добровольное соглашение - предпочитаемое промышленными компаниями ФРГ средство экологической политики: принимаемое ими на себя обязательство сократить выбросы вредных веществ без обязывающего к этому законодательного акта (Прим. перев.).
потребления” и выявляются соответствующие отправные точки для различных управленческих стратегий.
По этим соображениям можно отменить решение о предусмотренной в Законе об экономическом обороте и о ликвидации отходов “ответственности за производство продукции” (о сущности этой ответственности будет сказано позже). Правда, установленная в этом законе ответственность не является принудительной обязанностью. Можно говорить о “категорическом императиве экономического кругооборота”. Хотя это вовсе не означает, что такого рода действия со стороны государства нужно рассматривать как чисто “символические” и что эта область деятельности, по сути, остается вне управленческого воздействия. С ответственностью за производство продукта связаны глубокие изменения структур потребления, деятельности и услуг в индустриальном обществе. Изменяя таким образом политику потребления, можно всерьез принимать только отдельные законодательные требования и ориентировать развитие и производство новой продукции на соответствие критериям “технического долголетия” и “разностороннего применения”.
Постепенно обновляя соответствующие институты и закрепляя предпочтения, можно добиться воздействия на экологически значимое поведение людей. Таким образом, речь идет не о том, чтобы имитировать активность, а о том, чтобы подтолкнуть процессы изменений или хотя бы содействовать им. Только в этом случае можно говорить о “сигнальной” деятельности экологической политики в области производства и использования продукции и продуктов. В какую форму будут облечены эти “сигналы” или знаки, не известно. В форму ли установления специальных обязанностей, законодательного закрепления в виде подзаконных актов, программных деклараций или целевых установок.
Необходимость четких рамочных условий политического и правового порядка остается. Конечно, это не означает, что положительного результата можно добиться только путем жесткого императивного регулирования. В большей степени рамочные условия закладываются в своеобразную мозаику различных управленческих систем.
Элементы экологически ориентированной политики, связанной с производством товаров
Существует мнение, что новое институциональное оформление не может дополнять императивные предписания в области товарной поли-
тики. Соответствующие институты должны учитывать ограниченные возможности потребителей усваивать информацию, касающуюся продукции, предоставлять ее в доступной и легко воспринимаемой форме. Следует также принять во внимание, что в процессе изменений необходимо взаимодействие различных субъектов общественных отношений. Поэтому нужно принять меры для того, чтобы подталкивать сотрудничество и, по возможности, сводить на нет препятствия.
Выделяют три основных блока экологической политики, которые, как правило, рассматриваются вместе:
1. Классическая политика в области обращения с химикалиями и опасными веществами и материалами (классификация, обозначения, ограничения, касающиеся отдельных конкретных веществ и материалов)1.
2. Политика в области переработки отходов (обязанность принять обратно, основные стандарты ликвидации - «порядок устранения отходов»).
3. Регулирование в сфере производства продукции (условия маркировки, использования и переработки).
Из этих трех “столпов” вытекают требования, которые сформулированы в отношении определенных групп продуктов и на которые может ориентироваться разработка продукции в исследовательских и конструкторских отделах. Обязанность принять обратно отражает основу, сущность ответственности. Ее можно дополнить в двух направлениях. С одной стороны, именно в начале планирования и оформления будущей продукции должны быть сформулированы и конкретизированы требования, предъявляемые к веществам и материалам. С другой стороны, должны быть исключены проблемы, связанные с исполнением этих требований. Только развивающаяся в таком контексте политика производства товаров может называться экологически ориентированной.
Третья из указанных выше основ (особенно это касается условий маркировки) воздействует на спрос. В этом плане особенно важны гражданско-правовые требования, которые непосредственно стимулируют интересы участников отношений. Так, для большинства групп продуктов самый мощный природосберегающий потенциал, бесспорно, заключен в продлении срока годности. Аналогичен и способ увеличения количества
1 На русском языке см. об этом: Винтер Г. Правовое регулирование допуска на рынок химических веществ // Современное экологическое право в России и за рубежом / Под ред. Дубовик О.Л. - М., 2001. - С. 122-131.
пользователей, применяемый в модели совместного, общественного потребления. На рынке в настоящее время можно наблюдать две противоположные тенденции. С одной стороны, все возрастающую роль играют “дешевые” изделия, ремонт которых либо в принципе невозможен, либо экономически не выгоден. С другой стороны, наблюдается тенденция увеличения доли разработок “долгоиграющей” продукции, особенно заметная, когда растет гарантийный срок. Тем самым рынок открывается для высококачественных и ремонтируемых товаров, а предприятиям предоставляется полная свобода решать, каким образом выполнять предъявляемые требования. Первым шагом в этом направлении можно считать продление гарантийных сроков, исходя из интересов потребителей в праве ЕС.
Необходимо стимулировать рост спроса на экологически совместимые, могущие долго служить продукты. Поэтому в основе будущих преобразований лежат следующие мероприятия:
— Целевая поддержка таких разработок продукции, при которых с самого начала выполнение экологически значимых требований находится на уровне высочайших мировых стандартов (например, «зеленый телевизор»).
— Побуждение к сотрудничеству различных субъектов (например, сотрудничество в сфере текстильного производства); здесь важную роль может сыграть добровольное принятие на себя обязательств.
— Информирование потребителей (информация должна быть доступной и понятной либо посредством специальных обозначений на продукции, либо с помощью Интернета).
— Поддержка производства экологически чистой продукции (популяризация данной продукции может производиться и путем привлечения СМИ - например, публикуемый “хит-список” - “Тор4еп” -“Продукты года”).
—Поддержка позитивно для окружающей среды изменяющихся пожеланий потребителей.
— Прозрачность потоков веществ и материалов, с помощью чего можно добиться мониторинга этих потоков, оценить преимущества добровольно принятых обязательств.
—Денежное стимулирование (различные варианты налогообложения, например, налог на тару или налоги на конкретную группу продуктов).
— Прозрачность, открытость производственных отношений в области охраны окружающей среды.
Для воплощения этих различных импульсов как в производственной сфере, так и в торговле требуется система экологического менеджмента в сфере разработки продукции.
Необходимо наполнить конкретным содержанием новое политическое пространство под названием “политика, интегрированная в процесс производства продукции” и выйти за рамки добровольных мероприятий. Особое внимание стоит уделить технической стандартизации и нормированию, а также вопросу об органах ЕС, осуществляющих управление в данной сфере.
Е.М.Якутик
