CC BY
29
_2002.02.018-019. ПРОБЛЕМЫ ВНЕШНЕТОРГОВОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ. (Сводный реферат).
1. VERCUEIL J. La politique commerciale de la Russie (1992-2000) // Сош-ier des pays de l'Est. - P., 2001. - № 1012. - P. 4-19.
2. GICQUIAU H. La Russie ratrapee par dumping // ^uner des pays de l'Est. - P., 2001. - № 1012. - P.20-31.
Внешнеторговая политика играет важную роль в процессе рыночной перестройки экономики России, считает Ж.Веркей, профессор экономики и управления (Франция) (1). С самого начала рыночные реформы сопровождались либерализацией внешнеэкономических связей и созданием системы их регулирования. В 1992-1999 гг. объем экспорта России увеличился с 53,6 млрд. долл. до 75,1 млрд., импорта - с 43 млрд. до 40,2 млрд., а положительное сальдо торгового баланса возросло с 10,6 млрд. до 34,9 млрд. долл. (1, с.5). В структуре российского экспорта в 1998 г. на долю продукции добывающей промышленности приходилось 43,2%, металлов и побочных продуктов - 26,5%. Наиболее крупная статья российского импорта в 1998 г. - производственное оборудование (23,1%), далее идут продовольственные товары, напитки, табачные изделия (14,5%), сельскохозяйственные товары (13,7%), продукция химической промышленности (12,3%). Почти половина внешнеторгового оборота России приходится на промышленно развитые страны, в том числе около 35% - на страны ЕС. На втором месте - развивающиеся страны (около 18% экспорта и 15% - импорта России), на третьем -страны с переходной экономикой (соответственно 15 и 9%) (1, с.6).
Понятие «внешнеторговая политика», по мнению Ж.Веркей, охватывает регулирование двух потоков: товаров и услуг (законодательство по экспорту и импорту) и долгосрочного производственного капитала (политика в области прямых иностранных инвестиций). Реформу внешней торговли в период до 1998 г. автор называет «грабительской, хищнической либерализацией». Меры по либерализации внешней торговли носили хаотический характер, что было следствием нестабильности экономики. Отсутствовала взаимосвязанность нормативных актов, которые задают институциональные рамки внешнеторговому обмену.
На начальном этапе перестройки российской экономики (с середины 80-х годов) цель реформ в области внешней торговли состояла в том, чтобы преодолеть «дефекты» плановой системы внешнеэкономических связей: предоставить автономию хозяйствующим субъектам в области внешнеторговой деятельности, ликвидировать монополию государства во внешней торговле и т.п. После либерализации
цен в начале 1992 г. роль внешней торговли в рыночных реформах усилилась, в частности, благодаря переходу на конвертируемый рубль с 1 июля 1992 г. и присоединению страны к Международному валютному фонду (МВФ) с 1 июня 1992 г. Несмотря на либерализацию, остаточные элементы советской системы сохранялись еще некоторое время. Так, система «централизованного импорта продуктов первой необходимости» была отменена лишь в начале 1994 г. (через эту систему предприятия получали субсидии, общий объем которых в апреле 1993 г. составлял 15% ВВП) (1, с.7). Кроме того, конвертируемость рубля оставалась неполной, а потому возникла проблема валютных расчетов с независимыми государствами бывшего СССР. Сосуществование до конца 1993 г. единой валюты (рубля) и нескольких эмиссионных центров (по одному в каждой бывшей республике СССР), проводивших самостоятельную политику, обрекало на неудачу любую попытку валютной стабилизации.
Регулирование импорта в тот период изобиловало примерами неразберихи, царившей во внешнеторговой политике России. Лишь в июне 1993 г., т.е. через 18 месяцев после либерализации экспортно-импортных операций, был принят Таможенный кодекс. Несмотря на провозглашенные в нормативных документах намерения ограничивать с помощью таможенного регулирования иностранную конкуренцию на внутреннем рынке, правительство использовала его, прежде всего, в фискальных целях - как инструмент пополнения бюджета за счет таможенных пошлин и сборов. В 1992-1995 гг. таможенные тарифы повышались, а сфера их применения расширялась. Так, законом от 22 декабря 1992 г. был установлен налог на добавленную стоимость на импорт; для сдерживания бегства капиталов были введены дополнительные административные барьеры, в частности, «паспорт» на импорт; для группы товаров сохранялась система импортных лицензий, выдававшихся по усмотрению государственной администрации. Этот период отмечен также ростом числа различного рода ограничений.
В 1995-1998 гг. внешнеторговая политика представляла собой чередование шагов вперед - по пути реформ в области импортных пошлин и отступлений от этого курса. Государство стремилось сохранить, с одной стороны, возможности внешнего финансирования и участия во Всемирной торговой организации (ВТО), а с другой -налоговое давление на импорт. В результате регулирование импорта, которое первоначально было явно недостаточным, стало чрезмерным, оставаясь при этом неспособным защитить интересы отечественных производителей. В области регулирования экспорта процесс
либерализации в 1992-1998 гг. отставал от либерализации импорта.
Президентский указ от 15 ноября 1991 г., предоставивший всем хозяйствующим субъектом право заключать внешнеторговые сделки, дал толчок массированному вывозу за границу отечественной продукции, поскольку внутренние цены были гораздо ниже мировых. Чтобы избежать возникновения дефицитов, 14 июня 1992 г. Президент подписал указ, в котором устанавливался перечень «видов сырья стратегического значения», экспорт которых ограничивался с помощью разного рода мер административного контроля: лицензий и квот, списка «специальных экспортеров». Этот список и квоты были отменены официально только 25 марта 1995 г. Зато с 1994 г. был введен «паспорт» экспортера, в котором он должен был регистрировать все операции. Кроме того, действовали экспортные пошлины, введение которых официально объяснялась недостатком средств в госбюджете и необходимостью скорректировать разницу между внутренними и мировыми ценами. В 1995 г. таможенные пошлины охватывали 75% российского экспорта (1, с.8). В последующие годы список подлежащих обложению экспортных товаров постепенно сокращался. В 1998 г. экспорт был либерализован: лицензирование распространялось лишь на небольшую группу товаров, а таможенные пошлины были временно отменены.
Политика в отношении прямых иностранных инвестиций (ПИИ) имела много недостатков. Первый закон об иностранных инвестициях быть принят еще до распада СССР в 1991 г. и оставался в силе до 1999 г., хотя во многом не соответствовал ситуации. У него было два основных «слабых» места. Во-первых, в статье 6, которая давала любому инвестору право на преимущества по сравнению с отечественными производителями, одновременно предусматривалось ограничение этого режима в некоторых сферах экономики, причем их перечень не был определен. Во-вторых, разделы V, VI и VII, посвященные порядку приобретения участий в приватизированных предприятиях, использованию земли и другим правам собственности, не были подкреплены юридически такими законодательными актами, как земельный кодекс или закон о специальных экономических зонах. Помимо закона 1991 г. регулирование ПИИ осуществлялось на основе президентских указов и законов, касавшихся конкретных операций, например, закона о соглашениях о разделе продукции 1995 г. Все эти нормативные акты слишком сложны, расплывчаты, мало связаны между собой и имеют много недостатков. Их практическое применение создает огромные трудности для инвесторов. Это быстро поняли на местах, а потому регионы и республики, располагающие природными ресурсами
или «привлекательными» активами, стали проводить собственную политику в отношении иностранных инвесторов.
Таким образом, в 1992-1998 гг. внешнеторговая политика характеризовалась двумя главными чертами: отсутствием четкого руководства и сильной асимметрией режима регулирования импорта и экспорта, которая привела к тому, что либерализация импорта прошла значительно быстрее, чем экспорта. В первые годы квотирование охватывало 70% экспорта и лишь 6% импорта (1, с.9). Точно также «паспорт» экспортера был введен в 1994 г., а импортера - в 1996 г. Такая асимметрия негативно влияла на весь процесс рыночной перестройки российской экономики. Различие в режимах регулирования импорта и экспорта в значительной мере связано с мальтузианской концепцией внешней торговли, которая длительное время доминировала в государственной доктрине России: если можно получить необходимые товары за счет внешней торговли, то надо сделать все возможное, чтобы предотвратить утечку национального богатства за границу. Такой подход является, по выражению Я.Корнаи, следствием «неприятия экспорта» и «страсти к импорту», которые свойственны плановой экономике, но в условиях рыночной экономики он теряет смысл. Мальтузианский подход отчасти объясняет слабость стимулов, заложенных в законодательство по ПИИ. В конечном счете, основными причинами неспособности властей выработать взаимосвязанную внешнеторговую политику в 1992-1998 гг. стали:
• структурная слабость государственных финансов; за счет внешнего сектора государство пыталось развязать «гордиев узел» бюджетного дефицита, вызванного стремительным падением государственных доходов; в 1995 г. доходы от таможенных тарифов оставляли 20% бюджетных доходов, а в 1997 г. - 25% (1, с.10);
• давление внешних факторов: МВФ систематически выдвигал требование либерализации внешней торговли как условие предоставления очередного транша кредита; переговоры о присоединении России к ВТО стали дополнительным рычагом давления; поскольку Россия не входила в эту организацию, ее экспорт подвергался ограничениям со стороны США и ЕС;
• внутренняя политическая напряженность; давление разных политических сил (аграриев, министерств, регионов и т.д.) приводили к принятию противоречивых и непоследовательных решений.
Система законодательства, возникшая в ходе «открытия» российской экономики, была неясной по своему характеру и слабой в
плане практического применения. Она затрудняла легальные операции и, напротив, подталкивала субъектов внешнеэкономической деятельности к нелегальным действиям, в том числе к уклонению от налогообложения. В результате она привела к явлениям, с которыми должна была бороться, а именно, к росту экономической преступности и расхищению природных ресурсов. Так, политика в области импортных пошлин в 1992-1996 гг. характеризовалась спорадическим протекционизмом, который, однако, не распространялся на значительное число участников внешней торговли. В 1994 г., например, фактическая средняя ставка таможенных пошлин, рассчитанная как частное от деления общей суммы доходов от импортных пошлин на стоимость импорта, не превышала 6% (т.е. была существенно ниже соответствующих средних показателей стран-членов ВТО). Между тем официальный средний уровень импортных пошлин составлял 12% (1, с.10-11). Таможенная служба, занимающая сбором таможенных пошлин, была заражена вирусом коррупции: с мая по июнь 1998 г. 1500 сотрудников федерального Таможенного комитета (из 56 тыс. чиновников этого ведомства) были уволены в связи с обвинением во взятках. Кроме того, система таможенной защиты имеет немало пробелов. Так, некоторые районы (свободные экономические зоны) РФ стали привилегированными территориями, используемыми для уклонения от налогообложения. Следствием создания в 1995 г таможенного союза с Белоруссией стали потери доходов от таможенных пошлин, которые составили в 1997 г., по оценкам, 700 млн. долл. Не подпадает под таможенное обложение и «челночная торговля», хотя на ее долю приходится до 20% импорта.
В целом, несмотря на растущий профицит баланса внешней торговли в 1992-1998 гг., слабость и непоследовательность действий российских властей и селективный подход к регулированию импорта и экспорта вызвали широкомасштабное разграбление природных ресурсов и бегство капиталов.
После кризиса августа 1998 г. политическая ситуация в РФ существенно изменилась: за один год (до августа 1999 г.) сменилось несколько премьер-министров, обновился состав Государственной думы в декабре 1999 г., а в марте 2000 г. был избран новый президент -В.Путин. Одновременно улучшились макроэкономические показатели, благодаря, в частности, девальвации рубля и росту мировых цен на энергоносители. Однако, по крайней мере в 1999 г., институциональные основы экономической политики не претерпели изменений. Девальвация рубля после августа 1998 г. уже в сентябре привела к номинальному
удорожанию импорта на 100% (или на 38,5% в реальном выражении) и резкому его сокращению (1, с.12). Реакция властей на динамику внешней торговли была выдержана в мальтузианском духе: из-за опасения дефицита была отменена дополнительная импортная пошлина в размере 3%, введенная перед августовским кризисом, и был разработан план поддержки пищевой промышленности. Одновременно велись поиски дешевого продовольствия за рубежом. Позднее выяснилось, что опасения были напрасными: дефицита не возникло, и от части продовольственной помощь отказались.
В рамках договора, подписанного Россией с МВФ в июле 1999 г., правительство и Центральный банк России (ЦБР) детально разработали меры по регулированию импорта, предусматривающие его либерализацию. В частности, предусматривалось снижение в 1999 г. тарифов, взимаемых со стоимости импорта (ad valorem), по 300 товарным позициям и специальных тарифов по 80 позициям в 1999-2000 гг., а также пересмотр перечня (с целью его сокращения) исключений из налогообложения. Однако только в 2000 г. были реализованы главные меры по упрощению системы таможенных тарифов. Регулирование экспорта в 1999 г., как и регулирование импорта, по-прежнему следовало мальтузианской логике. После девальвации рубля резко возросла доходность экспортных операций, что усилило вывоз природных ресурсов за границу. Одновременно, поскольку государство остро нуждалось в доходах для преодоления бюджетного кризиса, было увеличено налоговое давление на экспорт. В январе 1999 г. вводятся экспортные пошлины на энергоносители и другие природные ресурсы (на уровне 5-10%).
Сильное сопротивление в Государственной думе встретило предложение правительства об отмене налоговых льгот в 42 «закрытых административных территориях» (свободных экономических зонах). После острых дискуссий в 40 зонах налоговые привилегии были отменены начиная с 1 января 2000 г. Сотрудничество отечественных производителей с иностранными партнерами после кризиса августа 1998 г. развивалось очень плохо. Неудачей завершился совместный проект по производству легкового автомобиля французской компании «Рено» и администрации г. Москвы из-за невозможности получить освобождение от налогообложения импортных компонентов. Весной 1999 г. под сомнение было подставлено участие французского «Банк насьональ де Пари» в капитале нефтяной компании «Сиданко» в связи с продажей правительством стратегически важного предприятия группы (Черногорнефть), против которой выступал банк. В октябре 1999 г.
министерство госимущества ренационализировало, невзирая на возражения акционеров, часть производства Ломоносовского фарфорового завода, 83% капитала которого принадлежало иностранным инвесторам. Неудивительно, что в таких условиях уровень ПИИ в России оставался низким: 2900 млн. долл. - в 1999 г., 1100 млн. - за 1 полугодие 2000 г. против 6241 млн. в 1997 г. и 2761 млн. - в 1998 г. (1, с.15).
В 2000 г. на развитии экономики и внешнеэкономических связей сказалось усиление исполнительной власти. В отношении импорта в 2000 г. стала проводиться политика, диаметрально противоположная политике начала 90-х годов. В.Путин выступил за установление «дозированного протекционизма», позволяющего восстановить национальное производство и одновременно исключающего изоляцию России от мирового рынка. В среднесрочной программе правительства, представленной в начале года и подготовленной группой экспертов под руководством Г.Греффа, была поставлена задача снизить таможенные пошлины до 15-16%, т.е. до уровня рекомендованного международными организациями. Особое внимание в 2000 г. власти уделяли экспорту. Стратегия правительства состояли в том, чтобы восстановить над частью экспортных производств контроль, который оно утратило в предшествующем десятилетии. Для этого в марте 2000 г. была введена новая система налогообложения нефтяного экспорта. Максимальный таможенный тариф при цене нефти, выше или равной 32,5 долл. за баррель, был повышен до 19,1%. Кроме того, были ведены новые и повышены другие таможенные пошлины, в том числе на экспорт нефтепродуктов, алюминия, некоторых цветных металлов и продуктов деревообработки. Одновременно государство усилило контроль над предприятиями со своим участием и осуществило несколько проектов их частичной приватизации. Так, 85% капитала компании «Онако» было передано в частный сектор в сентябре 2000 г., что принесло госбюджету доход в 1,1 млрд. долл. (1, с.16).
Очевидно, что изменение внешнеторговой политики связано со стремлением властей проводить политику, соответствующую рекомендациям МВФ. Как известно, эта организация очень негативно оценивала политику России по преодолению кризиса августа 1998 г. Серьезные разногласия между Россией и МВФ возникли также из-за политики ЦБР в области регулирования обменного курса, направленной на ограничение вывоза капитала через каналы внешней торговли. В частности, МВФ считал противоречащими рыночным реформам введение режима 100-процентной предоплаты импорта и правила продажи экспортерами 75% валютной выручки. Одновременно
российские власти предпринимали шаги для устранения препятствий для ПИИ, что способствовало улучшению инвестиционного климата в стране и повышению доверия иностранных инвесторов. Таким образом, в 2000 г. впервые принимаемые государственной администрацией меры соответствовали официально объявленному курсу, а не шли вразрез с ним, как это было раньше. Если данное изменение внешнеторгового курса закрепится, то это позволит государству уменьшить неопределенность в развитии экономики.
Либерализация внешней торговли России привела к возникновению проблемы дискриминации российского экспорта. Многие страны мира оказались не готовыми открыть свои рынки для российских экспортеров. Число антидемпинговых процедур в отношении экспортеров из России сейчас превысило уровень советского периода. В конце 1999 г. против России действовало 90 антидемпинговых процедур, а на начало 2001 г. - уже 150 процедур в 45 странах мира, предусматривающих возмещение нанесенного ущерба в размере 1,5-2 млрд. долл. в год. Наиболее часто антидемпинговые ограничения (в основном антидемпинговые пошлины) применяются к продукции металлургической промышленности (60 антидемпинговых процедур за период с 1992 г.) и минеральным удобрениям (2, с.20). В 2000 г. по поводу российского экспорта аммиачной селитры было заключено соглашение между Россией и США, что позволило положить конец ограничительным мерам, которые были введены еще в советский период. Однако в ЕС продолжают применяться протекционистские меры в отношении российского экспорта карбоната калия (как и в отношении экспорта из Белоруссии и с Украины).
Главным объектом антидемпинговых расследования является российский экспорт продукции черной металлургии. Соответствующая антидемпинговая процедура была начата в США еще в 1996 г., затем в Японии и Китае - в 1999 г. Многочисленные атаки против российского металлургического экспорта в конце 90-х годов предпринимались и в странах Латинской Америки без серьезной аргументации. Так, в Мексике были введены таможенные пошлины в размере 20,05% стоимости импорта на продукцию двух российских поставщиков металлургической продукции. Споры по поводу российского металлургического экспорта между РФ и ЕС велись с 1997 г., но не касались листового железа (холодного и горячего проката). Антидемпинговое расследование в отношении российского экспорта труб было достаточно быстро прекращено, а соответствующие санкции - отменены после заключения соглашения о квоте поставок. В 2000 г. российский экспорт стали в ЕС
был вновь разрешен, но квота ввоза была уменьшена в связи с тем, что России нарушила двустороннее соглашение по торговле железным ломом. Здесь речь идет не о демпинге, а о том, что Россия воспользовалась высоким спросом в странах ЕС на железный лом. Ограничительные меры США в отношении металлургического экспорта из России имели под собой серьезные основания: в 1996 г. в США было ввезено из России 1,5 млн. т стали и чугуна, в 1997 г. - примерно 3 млн. т, в 1998 г. - 4,7 млн. Одновременно широкую экспансию на американский рынок осуществляют экспортеры из Японии и Бразилии. Общий объем импорта черных металлов в США находится на уровне 2535 млн. т (2, с.21).
В США действует достаточно жесткое законодательство по внешней торговле; позволяющее начать антидемпинговую процедуру против страны или группы стран, если объем импорта из этих стран превышает определенный предел (обычно 10%), что считается угрозой местным производителям. В этом случае предусматривается введение антидемпинговых пошлин, которые должны компенсировать разницу между ценой на товар, обычно используемой иностранным экспортером в своей стране, и ценой, действующей на внутреннем американском рынке. На три российских предприятия - из Череповца, Магнитогорска и Липецка - приходилось в 1999 г. 95% экспорта в США железного листа горячего проката и 56% всего экспорта продукции черной металлургии (2, с.22). Между ними существует договоренность о разделе квоты на ввоз продукции в США. Против российской металлургической продукции активно выступают шесть ведущих американских металлургических корпораций, объединенных в группу Big Steel. Импорт ухудшает и без того непростую ситуацию в американской металлургической промышленности. В 1998 г. обанкротились пять металлургических компаний, где работали более 10 тыс. человек. В конце 2000 г. четвертая по величине компания отрасли - LTV - из-за угрозы банкротства объявила о начале процедуры реструктуризации. Ранее к аналогичной процедуре прибегали первая в стране металлургическая корпорация Wheeling-Pittsburg Steel Corp. и две другие крупные компании. В 2000 г. (как и в 1998 г.) были начаты антидемпинговые процедуры против ввоза металлургической продукции по низким ценам, что нанесло ущерб в виде сокращения производства на 40% и падения цен до самого низкого за 20 лет уровня (2, с.25).
Правительство России отдает себе отчет в чрезмерной экспансии российских металлургических предприятий на американском рынке и в неблагоприятных для себя последствиях этой экспансии, в частности, с
точки зрения перспектив вступления в ВТО. Именно поэтому были повышены экспортные пошлины на сталь (с 5% в апреле 1999 г. до 15% в октябре 2000 г.). Правительство рассчитывает, что эта мера будет интерпретирована международным сообществом и американцами как намерение России контролировать свой экспорт черных металлов. Конечно, повышенная экспортная пошлина будет способствовать снижению внутренних цен, поскольку металлургическим предприятиям придется больше своей продукции продавать на внутреннем рынке. Между тем внутреннее потребление металлургической продукции в последнем десятилетии сильно уменьшилось: в 1990-1999 гг. в расчете на одного жителя оно сократилось в четыре раза, тогда как производство -всего на 42% (2, с.28). В этих условиях потребуется глубокая структурная перестройка всей отрасли.
А.И.Семеко
