CC BY
242000.03.033. ХОФФМАН Э. ВОЗМОЖЕН ЛИ В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ ЖИЗНЕСПОСОБНЫЙ КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМ? HOFFMANN E. Can viable constitutionalism take root in post-soviet Russia?//Designs for democratic stability: studies in viable constitutionalism/Ed.: Baaklini A., Desfosses H.-N.Y.; L., 1997.-P. 211-250
Представленный раздел книги посвящен исследованию основ-ных элементов жизнеспособного конституционализма и степени их укорененности в постсоветской России. Особое внимание уделяется влиянию конституционных полномочий Президента РФ на формирование жизнеспособного конституционализма, толерантной политической культуры, устойчивой демократической
государственности.
В рамках исследования автор выделяет ряд основных проблем: трактовка концепций "жизнеспособности}' и "конституционализма' применительно к постсоветской политике; интерпретация постсоветской политики, экономики и социума с позиций теории демократизации и устойчивой демократии; выявление потенциаль-ных преимуществ российской президентской системы и способов минимизации ее недостатков; анализ текста Конституции РФ 1993 г., ее национального, регионального и локального контекстов.
Выделяя базовые элементы жизнеспособного конституционализма и меры, необходимые для достижения демократической стабильности в России, автор приходит к выводу, что различные ветви власти и уровни управления должны:
1) подтвердить, что все они имеют права и обязанности, гарантированные Конституцией, совместно обеспечивают реали-зацию отдельных прав и обязанностей, а также баланс и гибкость в определении взаимных обязательств и способов разрешения конфликтов;
2) создать стимулы для достижения консенсуса и компромисса в важнейших вопросах политики и метаполитики;
3) разделить полномочия способом, максимально способствующим эффективности власти, удерживающим политических лидеров от нарушения гражданских прав и свобод, гарантирующим равноправие всех географических регионов и этнических групп;
4) создать демократическую политическую и правовую культуру, которая способствовала бы уважению закона и включала процедуры приведения в соответствие национальной и региональных конституций;
5) усиливать демократический плюрализм через поддержку конкуренции политических партий, независимости масс-медиа, многочисленности ассоциированных групп интересов;
6) стимулировать экономическое развитие и минимизировать экономическое неравенство, что, вероятно, и является главным внепроцедурным источником легитимности правительства;
7) обеспечивать основные нематериальные потребности, такие, как свобода совести, возможности образования, физическая безопасность, доступ к здравоохранению, уважение культурного разнообразия.
Действующая Конституция РФ, несомненно, прогрессивна по сравнению с советскими конституциями и, возможно, является наиболее жизнеспособной из постсоветских проектов. Однако она содержит целый ряд двусмысленностей и серьезных упущений. Так, в Конституции упоминаются различные категории нормативных актов (законы, постановления, указы, договоры и др.) без определения их места в правовой системе, что создает потенциал для постоянной "войны законов' между различными ветвями и уровнями власти. Разделенный, полный внутренних противоречий "центр' действует особенно дестабилизирующе в протодемократической России, где республики и территории имеют собственные конституции и уставы.
Президент РФ обладает огромными полномочиями, причем как в чрезвычайных обстоятельствах, так и в обычных условиях. Он формулирует основные направления внутренней и внешней политики. При этом неясно, все ли прерогативы перечислены в Конституции, и если Президент использует их в полной мере, возникают сомнения в возможности национального парламента, судебной власти либо региональных и местных органов власти играть хотя бы незначительную роль в определении публичной политики.
Предусмотренные Конституцией институциональные сдержки и противовесы минимальны. Так, Федеральное Собрание не имеет собственного финансирования, у региональных органов власти отсутствуют полномочия по сбору и распределению важнейших налогов, а национальные и субнациональные суды не имеют реально
подкрепленных возможностей судебного надзора. И хотя элементы всех этих полномочий содержатся в Конституции, ее язык настолько темен или неполон, что порождает односторонние президентские указы, действия и назначения, жестокую конкуренцию между различными ветвями и уровнями власти.
России пока далеко до принятия законов, реально ограничивающих полномочия Президента и руководителей органов исполнительной власти. Гибкость структур и функций национального правительства ставит высших должностных лиц в положение критических переменных в институциональном строительстве. В то же время специфика президентской системы позволяет трансформировать обширность власти в источник законности. Кто, как не Президент, считает автор, заинтересован в легитимации Конституции?
Стремление представителей политической элиты к личному обогащению и безудержная коррупция в российском обществе -смертельная смесь. Деньги и власть идут рука об руку практически во всех политических системах, но искушения для российских должностных лиц использовать свое положение в целях личной выгоды и возможности мафиози купить политические должности и преференции огромны. Следовательно, демократические законода-тельные институты и честная, компетентная государственная служба формируются очень медленно, а в некоторых регионах не формируются вообще. Демократизация и рыночные преобразования в постсоветской России часто подрывают друг друга, их взаимодействие будет укреплять старые формы коррупции и порождать новые, пока основанные на законе конституционный порядок, гражданская экономика и гражданская культура не возобладают.
Чтобы создать и сохранить жизнеспособную федеративную систему, Конституция и законодательство РФ должны более четко определить региональные и местные прерогативы. Исключительные полномочия национального правительства и предметы совместного ведения национального и региональных правительств определены столь широко, что они могут аннулировать остаточные полномочия региональных и местных органов. Если так, суды имеют весьма ограниченные возможности поддержать последних в спорах о конституционности законодательства, исходящего от национального правительства либо любой из палат парламента. Если Россия намерена
развивать подлинный федерализм, необходимо включить в Конституцию гарантии прав регионов и территориальных общностей. Они должны быть свободны в определении и обеспечении их специфических интересов, в создании собственных представи-тельных и исполнительных органов, в назначении и увольнении ключевых должностных лиц без одобрения Президента. Кроме того, из Конституции должно быть изъято право Президента предоставлять либо отменять отдельные субнациональные полномочия, которым он сейчас обладает и периодически пользуется.
Отношения между российскими национальными и региональными политиками являются критическими с точки зрения жизнеспособности конституционализма и эффективности рыночных преобразований. Но, как ни странно, нежизнеспособность конституционализма на национальном уровне способна, по мнению автора, облегчить рыночные преобразования и приватизацию на местном уровне. Это, в свою очередь, может помочь созданию жизнеспособного конституционного порядка на отдельных территориях, а затем и в государстве в целом. Согласованность принятия решений во многих городах может принести успех; консерваторы и демократы в парламенте способны найти дополнительные конструктивные причины для сотрудничества друг с другом и с сильной исполнительной властью; национальная и республиканские конституции могут наделять полномочиями, но ограниченными, политиков с любыми убеждениями.
Но для того, чтобы это произошло, Конституции Ельцина необходимо стать российской Конституцией. Новая или пересмотренная, Конституция должна разрабатываться гораздо тщательнее, максимально учитывать мнение элит и пользоваться большой общественной поддержкой. Лишь таким образом можно создать демократический конституционный порядок.
В заключение исследования автор отмечает, что некоторые элементы жизнеспособного конституционализма в России возникают, однако, ни один из них не получает должного развития. На национальном уровне демократические политические институты находятся на ранних стадиях формирования, на региональном и локальном уровнях процессы демократизации протекают очень неравномерно.
Большинство институциональных и культурных факторов, обсуждаемых в настоящей статье, свидетельствуют, по мнению автора, о номинальном характере национальной Конституции России. Конституция Ельцина выглядит временным документом из-за сомнительной законности ее промульгации и неограниченных президентских полномочий. Но в Конституцию трудно внести изменения, Президент фактически застрахован от импичмента, и президентские полномочия де-юре шире, чем де-факто. Маловероятно, что будущие президенты воздержатся от использования огромных формальных полномочий, особенно в случаях усиления экономических затруднений, этнических конфликтов, преступности, требований восстановления Советского Союза. И все же возможно, что преемник Ельцина институцио-нализирует исполнительно-законодательное и центр-периферийное сотрудничество, которые спорадически развивались с 1994 г.
Сдержки и противовесы в системе государственного управления -не просто разделение властей и федерализм - необходимое условие для реализации принципа господства права в России. Их отсутствие, как правило, влечет за собой либо произвол в законодательстве и кадровых назначениях, либо диспропорции в полномочиях президента и законодательного органа, либо недостаточную легитимность и эффективность политической системы в целом.
Российская "непартийная система' и неразвитость партийной идентификации в обществе тоже подрывают конституционализм. Без политических партий концепция лояльной оппозиции вряд ли получит распространение в институтах управления, а плебисцитарная демократия, вероятно, остановит развитие независимых групп интересов, профсоюзов, судов и масс-медиа.
В тексте Конституции РФ, по мнению автора, должны найти отражение разделение властей и асимметричный характер российского федерализма. И хотя прогресс конституционализма в России превысил ожидания большинства зарубежных аналитиков, многие достижения в этой области носят неформальный характер и в значительной степени зависимы от персоналий: новый президент может без затруднений полностью изменить их конституционными средствами.
Жизнеспособность российского конституционализма все еще под вопросом. Демократическое государственное управление - огромный вызов, и для него имеются огромные препятствия. Устойчивая конституционная демократия вряд ли появится в России в текущем десятилетии и проблематична в следующем. Так что российским демократам следует запастись терпением, заключает автор.
Т.П. Титова
