CC BY
487
ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЩЕСТВО И ИНФОРМАЦИОННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ
И.Л. Бачило*
ПОНЯТИЙНЫЙ АППАРАТ ИНФОРМАЦИОННОГО ПРАВА И СИСТЕМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИНФОРМАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Выделено два ракурса рассмотрения информационного права. С одной стороны, это специальная отрасль права и часть правовой информации. С другой стороны, правовая информация независимо от отраслевой принадлежности является видом информации и частью информационного ресурса государства и его правовой системы. Рассмотрена роль терминов в упорядочении источников права с учетом значимости проблем информационной безопасности. Отмечена необходимость отличать правовые термины от общих терминов, характеризующих предметную область права. Даны авторские определения концепта, дефиниции, понятийного аппарата.
Информационная безопасность, понятийный аппарат, термин, дефиниция, концепт, информация, информационные ресурсы, информационные технологии, методология.
На современном этапе развития информационного общества использование инфокоммуникационных технологий и информационных ресурсов (шире — всей информации, формирующей знания социума планеты) приобретает все большую значимость.
Темпы меняющихся параметров информационного пространства и скорости информационных коммуникаций формируют новые требования к субъектам в условиях цифровой эпохи, электронной, беспроводной и других форм использования информации. Столкновение революционных и эволюционных процессов порождает новые проблемы. Информационная сфера жизни общества создает не только позитивные импульсы, но и, вторгаясь в значительно отстающую от времени систему управления, условия
* Главный научный сотрудник сектора информационого права Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ (e-mail: inform@igpran.ru).
для превращения информации и информационных технологий в новый вид массового воздействия с противоправными целями.
Стратегии национальной безопасности, естественно, реагируют на такую ситуацию, включают информационную безопасность в систему глобальной безопасности для всего мира.
Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 6831 утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации. В соответствии с этим документом национальная безопасность включает в себя оборону страны и все виды безопасности, предусмотренные Конституцией и законодательством РФ, прежде всего государственную, общественную, информационную, экологическую, экономическую, транспортную, энергетическую, безопасность личности (п. 6).
В силу своей всепроникающей природы информация как бы выполняет роль лимфы, необходимой для жизнеспособности всех форм жизни общества. Как свойство материи, она позволяет аккумулировать и использовать получаемые и накапливаемые знания о мире человеком и его ассоциациями в процессе жизни социума на протяжении всей его истории. Естественна связь информационной безопасности со всеми другими направлениями и видами национальной безопасности, равным образом бесспорно ее технологическое и функциональное значение в этой системе.
Использование информационных технологий в процессе сбора, обработки, передачи, распространения информации превратило ее в новый вид ресурсов общества. Сетевые коммуникации передачи и распространения информации опоясали планету и обозначили глобальное пространство инфосферы и ноосферы. Информационные ресурсы в отличие от природных создаются самим человеком и им же (всеми формами его ассоциаций) потребляются. Информация структурируется по целям, интересам, потребностям общества, государства, человека. И это определяет ее особенность как составляющей безопасности во всех других ее сегментах. Наиболее концентрированно это проявляется через механизмы формирования и использования правовой информации.
Правовая информация аккумулирует правовые знания (доктрины, теорию) и служит механизмом организации порядка поведения, действий и отношений субъектов, который формируется
1 СЗРФ.2016. № 1(ч.2). Ст.212.
легитимными органами власти и реализуется всеми институтами государства, и общества, и индивидами.
Информация, будучи всепроникающим ресурсом и системообразующим фактором, обеспечивает все процессы социума, обогащает и гармонизирует отношения во всех направлениях его жизнедеятельности. Однако при использовании в противоправных целях ее значение изменяется. Распространение искаженных, ложных, лживых сведений оказывает деструктивное воздействие на сознание людей и тормозит процесс развития общества. В этих случаях информация действует как сила, разрушающая государственную систему власти, общество и его институты (в том числе правовые), пагубно воздействует на формирование личности. Так формируются угрозы для безопасности самой информации, с одной стороны, и угрозы обществу и индивидууму от вредной информации — с другой. При этом на первом плане оказывается вопрос связи правовых механизмов защиты информационных ресурсов, технологий и продуктивности их использования. Это важно для определения правового обеспечения информационной безопасности социума, государства и человека — предупреждения, пресечения распространения, использования вредоносной информации.
Реализация угроз (фильтрация информации, манипулирование ее контентом, локальные информационные войны, противостояния, манипуляция сведениями в массовых коммуникациях, хищение, искажение информации, клевета, новые информационные приемы в международной политике ряда государств, уничижение достоинства и чести человека, разжигание национальной, этнической, религиозной розни и т.д.) формирует область правовых исследований, а именно понятийного аппарата информационного права.
Предметной областью информационного права как новой комплексной отрасли в правовой системе РФ являются все виды и формы информации (информационных ресурсов) и отношения субъектов в сфере ее сбора, учета, обработки, доступа, распространения и использования (конкретных объектов и носителей информации). Специфика предмета исследования и объекта правового регулирования в данном случае обусловлена такими феноменами, как время, пространство (не территория), а также быстрой сменой информационных технологий, появлением новых форм обработки и манипуляции сведениями и данными.
В этих условиях информационное право реализует себя в двух ракурсах. С одной стороны, это специальная отрасль права и часть
правовой информации. С другой стороны, вся правовая информация независимо от отраслевой принадлежности является объектом наблюдения, исследования и (в определенной степени) установления правового режима всех форм и видов информации как составной части всего информационного ресурса государства и его правовой системы. Эта специфика информационного права требует осознания соотношения общего и конкретного в теории права, признания значимости предопределения каждого элемента в законодательстве и правоприменении с информационными и технологическими условиями. Именно вопросы, касающиеся терминов, понятий концептов, правовых дефиниций и системообразующего их значения в правовой системе и в жизни общества, в целом заслуживают особого внимания.
Упорядочение понятийного аппарата как связующего и вместе с тем дифференцирующего механизма в структуре правовой системы и практики применения актов и норм законодательства в современных условиях не только имеет технико-технологическое значение, но и является предметом внимания информационной безопасности, а в целом определяет эффективность и культуру правовой науки и законодательства.
Вышесказанное свидетельствует о необходимости совершенствования информационного законодательства, его систематизации и кодификации2. Этот вопрос активно обсуждается в ходе международных конференций по информационному праву, в публикациях ведущих специалистов по данной проблематике3.
Работа над архитектурой возможного информационного кодекса, в котором должны найти закрепление принципы и правила, составляющие организационную основу деятельности законодателя, правоприменителей и практиков, требует особого внимания. Широкое использование новых технологий позволяет сделать выводы о работе с понятийным аппаратом, а анализ законодательства, базирующийся на институциональном подходе, — уточнить
"1
См.: Концепция информационного кодекса Российской Федерации / Под ред. И.Л. Бачило. М., 2014.
См.: Информационные технологии в юридической деятельности / Под общ. ред. П.У. Кузнецова. М., 2013; Тихонова C.B. Правовая политика в цифровом мире: идеи, методология, доктрина. Саратов, 2015; Бержель Ж.-Л. Общая теория права / Под общ. ред. В.И. Даниленко. М., 2000; Бачило И.Л. Информационное право: Учебник. 4-е изд. М., 2016. С. 109-129.
предметные области информационной сферы, установить назначение правовых институтов. Самостоятельность, связь и взаимодействие этих концептов упрощают поиск решений наиболее рациональных механизмов обеспечения целевой, смысловой связи правовых норм в системе отрасли и на этой основе приводят к пониманию значения терминов по каждому правовому институту. Здесь выявляется необходимость выстроить методологию с учетом природы и значимости понятийного аппарата при широком использовании информационных технологий. В процессе выделения институтов информационного права и определения их сложности учитывались два момента: 1) понимание функционального значения института; 2) особенность самой терминологии.
При разработке общей части информационного кодекса уделено внимание таким общеправовым институтам, как принципы и субъекты информационных отношений. Они общеобязательны для всей системы отрасли. В особенной части выделены более сложные предметно-функциональные структуры. Они представлены тремя суперинститутами, которые развиваются в образуемых ими институтах и субинститутах. Систематизация законодательства по этому принципу охватывает три предметные области отношений: 1) суперинститут «Информационные ресурсы, информационные технологии, коммуникации, включая Интернет»; 2) суперинститут «Право общее на информацию и права конкретных субъектов на действия с информацией с учетом накопленной практики по реализации информационного законодательства, включая все формы конституционного уровня (ст. 29 Конституции РФ)»; 3) суперинститут «Правовое обеспечение информационной безопасности». Таблица, приведенная ниже, позволяет уяснить связь структуры кодекса с группировкой терминов и понятий.
Первоначально предполагалось, что термины и понятия найдут отражение в каждом блоке институтов. Но это не решает проблемы единства, преемственности и системообразующей роли терминов в упорядочении правовых источников. Наиболее целесообразным представляется поместить понятийный аппарат в общую часть кодекса — это позволит закрепить базовые термины для всей отрасли как долгосрочно действующие в процессе развития информационного законодательства. При этом необходимо понимать, что такая конструкция не должна препятствовать дальнейшему развитию понятийного аппарата отрасли.
Таблица. Структура информационного кодекса с проекцией на группировку
понятийного аппарата
Структура кодекса Институты информационного права по предметному признаку Объекты правового регулирования Понятийный аппарат
Общая часть 1. Предмет и источники. 2. Цели и принципы. 3. Субъекты 1. Формы и методы правового регулирования. 2. Систематизация нормативных правовых актов. 3. Правовой статус, системы, отношения 1. Выявление терминов по научным и нормативно-правовым источникам информационного права. 2. Систематизация по институтам
Особенная часть Суперинституты 1. Правовой режим информационного права, информационных технологий, ИКТ. 2. Право на информацию, права субъектов (ст. 29 Конституции РФ). 3. Правовое обеспечение информационной безопасности. Институты. Субинституты 1. Систематизация форм и методов регулирования. 2. Регулирование поведения, отношений, взаимодействия. 3. Защита и охрана информационных ресурсов, информационных технологий; выявление угроз, меры по обеспечению информационной безопасности 1. Систематизация правовых феноменов, концептов и производных терминов. 2. Структуризация правовых дефиниций информационных ресурсов. Структуризация терминов по институтам информационного права
Таким образом, система понятийного аппарата является предметом изучения не только юридической техники. Определение терминов, концептов, дефиниций — это инструмент раскрытия смысла правовых норм, реализации правовой политики в условиях повышения правосознания субъектов правотворчества, структур управленческого и судебного правоприменения, граждан и организаций. Системно организованная субординация понятийного аппарата по институциональной структуре отрасли права помогает обеспечить полноту, согласование, снятие дублирующих определений, гармонизацию терминологии в рамках любой отрасли законодательства.
Если говорить о современном состоянии понятийного аппарата в информационном законодательстве, то нельзя не отметить не-
определенность многих терминов. Это касается, например, термина «информация». По-разному трактуются термины «информационный ресурс», «Интернет», «информационное пространство», «сайт», «информатизация». Нет полноценных определений электронного правительства, электронного управления, открытого пространства, открытых данных, персональных данных и др. Безусловно, это мешает развитию и повышению культуры национального законодательства (гармонизации федерального законодательства с актами органов местного самоуправления), созданию правовой основы международных отношений.
Первым шагом в решении проблемы унификации понятийного аппарата в информационном законодательстве является обособление терминов общей информатики от терминов правового лексикона. После этого можно переходить к установлению однообразного толкования элементов понятийного правового аппарата и выявлять их системную взаимосвязь, а главное — их значимость в контексте правовых механизмов регулирования соответствующих информационных отношений. И здесь решается еще одна проблема, связанная с разграничением правовых терминов и терминов общей информатики.
Прежде чем заполнять поля неправовых терминов, определяющих предметную область отношений, и правовых, используемых в процессе регулирования отношений, необходимо установить различия в таких структурно важных понятиях, как термин, концепт, дефиниция. Приведем один из возможных вариантов.
Понятийный аппарат — совокупность всех видов и приемов использования словарного инструментария, применяемого в определенном виде (роде) социальных отношений (в данном случае — в юридической практике информационных отношений).
Термин — в информационном праве слово или словосочетание, означающее предмет внимания говорящего (пишущего) субъекта и (или) субъекта, который ищет ответ на конкретный вопрос. Термин выполняет конкретную функцию, закрепляя смысловую точность предмета внимания. М.М. Сперанский это определял как образ, как первый удар глаза и сознания в поиске опоры4 для реа-
4 См.: Бачило И.Л. О терминах и понятиях в праве // Бачило И.Л. М.М. Сперанский — патриарх науки управления России. М., 2014. С. 41—45 (статья переведена на английский и португальский языки. См.: Revista de investigacoes constitucionais // Curtiba. Vol. 2. No. 3. Set/dez 2015. P. 207-222).
лизации задач (интереса) субъекта в определенном информационном контексте. Так, слова «информационный ресурс», «право» могут обозначать конкретный объект или составные конструкции, например, «информационные ресурсы государства», право «доступа физического лица к информации». В этом случае термин выполняет роль концепта.
Концепт — базовый термин, который развивает блок производных терминов (понятий) и позволяет выйти на одноименные действия субъекта; может быть правовым и неправовым. Например, концепт «информация»: информационный, информатизация, информирование; по видам предмета: техническая, экономическая, правовая, личная, персональная и т.п.
Дефиниция — определение смысла термина или концепта односложного (например, термины «документ», «угроза» в общесловарном описании).
Дефиниция правовая (простая) — определение (трактовка) терминов и концептов в сфере правовой, юридической практики; описание действий, отношений по поводу общих или специальных терминов. Например, «норма правовая», «деяние», «правовой статус», «правовой режим» в нормативных правовых актах определяются как термины или дефинитивные общие нормы в конкретном правовом акте.
Дефиниция правовая (сложная) — определение терминов, означающих связь предмета внимания субъектов, их целей, условий и результата отношения. Применяется в нормативных правовых актах в основном для описания взаимодействия участников регулируемых отношений и обычно приобретает форму правовой нормы, статьи закона. Например, «информационное обеспечение» (при указании кого, чего); «правовой режим персональных данных» (описание порядка соблюдения).
Предлагаемый подход, как представляется, позволит более точно устанавливать связь между правовыми и неправовыми терминами, предметно связанными со сферой регулируемых общественных отношений, обеспечивать корректность как самого понятийного аппарата, так и контента правового акта, очерчивать область деятельности определенного субъекта и его ответственности за нарушение соответствующих правил.
Например, из дефиниции понятия «обладатель информации», закрепленной в первоначальной редакции Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных
технологиях и о защите информации»5 (далее — Закон об информации), не следовало, на каком основании обработчик — обладатель информационных технологий может пользоваться обрабатываемой им информацией заказчика. Федеральным законом от 7 июня 2013 г. № 112-ФЗ6 в ст. 2 вышеназванного Закона внесено уточнение, согласно которому «обладатель информации — лицо, самостоятельно создавшее информацию либо получившее на основании закона или договора право разрешать или ограничивать доступ к информации, определяемой по каким-либо признакам». Однако, несмотря на это, все еще остается неясным, кого следует понимать под обладателем информации при ее обработке собственником технологии.
Термин «информация» часто используется без указания, о какой информации идет речь. Между тем для правового регулирования необходимо конкретизировать его на основе правовой характеристики информационного объекта и прав, полномочий определенного субъекта по поводу этого предмета (объекта). Для этого предложены термины «информационный ресурс» и «правовой режим информационного ресурса». Однако до сих пор, с момента отмены Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» 1995 г., это не учитывается. Мало того, при подготовке Закона об информации 2006 г. его разработчики «потеряли» термин «информатизация». Внимание к процессам использования информационных технологий ушло в тень. Проблема контента и охвата содержания, функционально-целевого применения технологий остается вне системной ориентации на требования и ожидания социальной, управленческой, экономической и прочей деятельности7. Это существенным образом отразилось на реализации решений по усилению обеспечения информационной безопасности и определило повышенное внимание к импортозамещению программного обеспечения для ЭВМ, информационных систем, средств мобильной связи. По данным
5 СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3448.
6 СЗРФ. 2013. №23. Ст. 2870.
"7
См.: Бачило И.Л., Лапина М.А., Карпухин Д.В. Методология систематизации функций и полномочий в системе федеральных органов исполнительной власти // Государство и право. 2016. № 3. С. 12—22; Актуальные проблемы информационного права: Учебник для магистратуры и аспирантуры / Отв. ред. И.Л. Бачило, М.А. Лапина. М., 2016.
Минкомсвязи России, доля импорта клиентских и мобильных систем составляет 95%, серверных — 75, систем управления базами данных — 86, средств управления облачной инфраструктурой и виртуализацией — 93, пользовательского офисного программного обеспечения — 97%8.
Проблема работы с понятийным аппаратом актуальна и для других отраслей права. Вопрос о понятийном аппарате в области конституционного права (хочется сказать — государственного) неоднократно затрагивался в работах М.Н. Марченко9, В.Е. Чиркина и др.1" В данном контексте представляется целесообразным обратить внимание на использование термина «государство», когда речь идет о деятельности органов государственной власти. Часто встречаемая в литературе трактовка словосочетания «органы исполнительной власти» (или «должностное лицо») как «государство» — явная подмена понятий. Термин «государство» относится, скорее, к области конституционного права, к области геополитики. Но такое узкое толкование этого термина позволяет использовать «поменьше государства». Интерпретация понятия «государственный суверенитет» при раздроблении этого феномена на «суверенитет информационный», «суверенитет энергетический» и т.п. снижает целостность авторитета государства в международных отношениях. Немаловажно и то, что вопрос о терминах требует внимания при поисках баланса между федеральным и региональным законодательством.
Проблема понятийного аппарата свойственна и административному праву. Новые понятия, связанные с информатизацией сферы государственного управления, являются предметом внимания специалистов информационного и административного права. Здесь нельзя не обратить внимания на отсутствие закона «О законах и других нормативных правовых актах», закона «О служебной информации», затрагивающего режим открытых и персональных данных, коммерческой тайны, публичной деятельности государственного аппарата в информационном пространстве и т.д.
Немало терминологических проблем возникает при использовании информационных технологий с помощью института «элек-
о
См.: Все пересофтится, все перемелется // Коммерсантъ. 2016. 18 февр.
9 См.: Марченко Н.М. Теория государства и права. М., 2004.
111 См.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007.
тронного правительства». В административном праве весьма актуальным является вопрос о понимании и использовании информационных технологий при работе с такими терминами (скорее, концептами), как «функции» и «полномочия». Исследование по этому вопросу, проведенное Финансовым университетом при Правительстве РФ11, показало, что в положениях об органах исполнительной власти нередко имеет место взаимозаменяемость этих терминов. При определении правового статуса указанных органов первой из их четырех функций названа функция по принятию нормативных правовых актов, обеспечивающих исполнение Конституции РФ, федеральных конституционны законов, федеральных законов12, в то время как под функцией понимаются полномочия, позволяющие реализовать все предметные функции в сфере ведения того или иного органа исполнительной власти. Такая терминологическая перестановка порождает усиленное внимание аппарата к разным формам и количеству правовых предписаний. Это сказывается на культуре разработки и применения положений об органах управления и их ответственности за состояние конкретных участков работы в образовании, здравоохранении, в управлении трудовыми ресурсами и проч.13
Указанные проблемы существуют и в гражданском праве, особенно в сфере его взаимодействия с другими отраслями законодательства. Прежняя постановка вопроса об исключительном регулировании проблем интеллектуальной собственности и защите авторских прав в ГК РФ не отвечает реалиям сегодняшнего дня. Отсутствует четкое определение термина «произведение», что сказывается на защите прав авторов и правообладателей в публичной сфере — Интернете и других средствах массовых коммуникаций. Накапливаются вопросы, для грамотного решения которых требуются новые подходы с учетом взаимодействия гражданского и публичного законодательства. Например, это касается специфики публичного использования авторских текстов в сочетании с правом на анонимность в Интернете в условиях массового распространения информации, которая часто выполняет роль оружия
11 В этой работе принимали участие и сотрудники сектора информационного права Института государства и права РАН.
12
См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 2004. 12 марта.
1 -э
См.: Бачило И.Л., Лапина М.А., Карпухин Д.В. Указ. соч. С. 15.
массового поражения. Представляется необходимым уточнение термина «ущерб» — в разных отраслях законодательной деятельности и правоприменении он толкуется как имущественный ущерб. Так, в Кодексе РФ об административных правонарушениях и в УК РФ санкции по ряду составов правонарушений и преступлений ориентированы на возмещение в основном имущественных потерь (преимущественно штрафы).
Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что понятийный аппарат является основным инструментом юриста в любой области деятельности, а особенно в сфере создания и применения законов и иных нормативных правовых актов. Значение и сложность связанных с этим проблем обусловлены развитием межотраслевых, межведомственных, межрегиональных и межгосударственных информационно-правовых отношений.
БИБЛИОГРАФИЯ
Актуальные проблемы информационного права: Учебник для магистратуры и аспирантуры / Отв. ред. И.Л. Бачило, М.А. Лапина. М., 2016.
Бачило И.Л. Информационное право: Учебник. 4-е изд. М., 2016.
Бачило И.Л., Лапина М.А., Карпухин Д.В. Методология систематизации функций и полномочий в системе федеральных органов исполнительной власти // Государство и право. 2016. № 3.
Бачило И.Л. О терминах и понятиях в праве // Бачило И.Л. М.М. Сперанский — патриарх науки управления России. М., 2014.
Бежель Ж.-Л. Общая теория права / Под общ. ред. В.И. Даниленко. М., 2000.
Все пересофтится, все перемелется // Коммерсантъ. 2016. 18 февр.
Информационные технологии в юридической деятельности / Под общ. ред. П.У. Кузнецова. М., 2013.
Концепция информационного кодекса Российской Федерации / Под ред. И.Л. Бачило. М., 2014.
Марченко Н.М. Теория государства и права. М., 2004.
Тихонова СВ. Правовая политика в цифровом мире: идеи, методология, доктрина. Саратов, 2015.
Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007.
