CC BY
299
12.5. СОВРЕМЕННОЕ ПОНИМАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В РОССИИ
Дауров Азамат Валерьевич, аспирант. Место учебы: кафедра административного и служебного права, Северо-Кавказская академия государственной службы.
Аннотация: Административная юстиция один из важнейших институтов административного права, который находится в центре внимания юридического сообщества. Он характеризуется многозначным содержанием, что проявляется в существовании множества подходов в его понимании на современном этапе развития правовой науки. Административная юстиция - институт с множеством составляющих, требующий комплексного изучения.
Ключевые слова: административная юстиция, суд, обжалование, спор, государственное управление, порядок разрешения.
MODERN INTERPRETATION OF ADMINISTRATIVE JUSTICE IN RUSSIA
Daurov Azamat Valerievich, postgraduate student. Place of study: administrative and official law chair, North-Caucasus Academy of Public Administration.
Annotation: Administrative justice, one of the most important institutes of administrative law is researched by the Russian legal community. It has multiple-aspect content, so there are many interpretation approaches at the present stage of legal science development. Administrative justice is multiaspected institute demanding comprehensive investigation.
Keywords: administrative justice, a court, an appeal, a dispute, public administration, a way of settling disputes.
Административная юстиция выступает одной из тех первооснов, из которых слагается картина современного правового государства. Без административной юстиции о подлинном функционировании правового государства не может быть и речи. В этой связи важно определиться с вопросами о сущности, значении, правовых формах и организации административной юстиции в России. В рамках же данной статьи пойдет речь о содержании понятия «административная юстиция» на современном этапе развития отечественной правовой науки.
В настоящее время вокруг термина «административная юстиция» ведется широкая дискуссия, обусловленная многоаспектностью его характера как материального, так и процессуального плана. Административная юстиция рассматривается российскими исследователями с самых различных сторон (исторической, юридически-содержательной, сравнительноправовой)1. Об административной юстиции довольно часто пишут и говорят не только специалисты в той или иной отрасли права, но и политики.
В самом широком смысле административная юстиция - это порядок разрешения споров, возникающих между гражданином и органом государственного управления при реализации полномочий последним2.
1 Старилов Ю.Н. К вопросу о новом понимании административной юстиции // Известия ВУЗов. Правоведение. 2000. № 2. С. 102.
2 Хаманева Н.Ю. Проблемы административной юстиции на современном этапе развития России как института защиты прав и
Вычленение же свойственных административной юстиции черт осложнено тем обстоятельством, что содержание, которое вкладывается в это понятие, в юридической литературе трактуется неоднозначно. Может быть, поэтому понятие «административная юстиция» используется, как будет показано ниже, весьма свободно, а его содержание определяется различным образом.
Анализ современной российской юридической литературы позволяет выделить следующие основные подходы в понимании административной юстиции.
Во-первых, рядом авторов3 административная юстиция рассматривается широко, насколько это позволяет институциональная составляющая системы обжалования решений административных органов и отдельных чиновников. Имеются в виду различные формы судебного, досудебного и внесудебного обжалования действий публичной администрации независимо от их сущности и принадлежности к той или иной властной ветви. Иными словами административная юстиция определяется как совокупность институтов, имеющих различную природу и обеспечивающих деятельность публичной администрации в установленных для нее
4
рамках .
По их мнению, такое понимание позволяет рассматривать соответствующие способы и институты вне зависимости от их правовой природы, начиная с парламентских уполномоченных по правам человека, институтов внутриведомственного обжалования в органах исполнительной власти и заканчивая административными судами, всевозможными комиссиями и трибуналами, действующими при органах исполнительной власти или осуществляющими свою контрольнонадзорную функцию самостоятельно5.
Однако, на наш взгляд, в таком случае, речь не идет об административной юстиции как таковой, она подменяется системой обжалования решений и действий публичной администрации в целом. В данном случае сделана своеобразная попытка растворить вопросы административной юстиции в проблематике более общего характера, что небесспорно и контрпродуктивно. Подобная широкая трактовка административной юстиции отнюдь не нова. Так, еще М.Д. Загряцков писал: «Административной юстицией мы называем особый порядок рассмотрения жалоб на незаконные административные акты, осуществляемый с участием жалобщика как стороны и имеющий своим последствием отмену или исправление этих актов... Всюду, где жалобщик является стороной, мы констатируем наличность административной юстиции»6.
Еще дальше пошел П.П. Колесов, который включил в понятие «административная юстиция» «деятельность компетентных государственных органов (службы су-
свобод граждан в сфере исполнительной власти // Проблемы ад-
министративной юстиции: Материалы семинара. - М., 2002. С. 4.
3 Абросимова Е. Административная юстиция в России: парадоксальное развитие // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2002. № 2. С. 67-76; Сунгуров А., Маччелли Д., Абросимова Е., Виноградова Т. Механизмы контроля над деятельностью публичной администрации в странах Европы // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 1. С. 42-77.
4. Обжалование неправомерных действий органов исполнительной власти в Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 1. С. 79.
5 Сунгуров А., Маччелли Д., Абросимова Е., Виноградова Т. Механизмы контроля над деятельностью публичной администрации в странах Европы // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 1. С. 42.
6 Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы. М., 1925. С. 2.
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ
Дауров А.В.
дебных приставов) по принудительному исполнению судебных и иных актов»7.
С подобными высказываниями мы не можем согласиться, поскольку они размывают границы между различными по природе и функциональному предназначению способами и средствами защиты прав физических и юридических лиц в области публичного усмотрения. Это ведет к смешению и подмене понятий, их неправильному толкованию.
В рамках другого подхода в качестве органов административной юстиции признаются только суды: правовой спор в сфере управления должен быть разрешен независимым от органов управления судом.
Такой автор, как А.К. Соловьева, определяет административную юстицию через деятельность судов, разрешающих публично-правовые споры в сфере государственного управления, возникающих по поводу законности актов органов государственного управления или должностных лиц. Подобная деятельность осуществляется в соответствии со специальными процессуальными правилами и имеет целью прекращение действия незаконных актов управления8.
Д.Н. Бахрах связывает административную юстицию с функционированием действующих в России судов. Рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных лиц и органов исполнительной власти, - пишет он, - это административная юстиция, или правосудие по административным делам9.
На наш взгляд, включение в понятие административной юстиции деятельности судов общей юрисдикции по рассмотрению административных споров - это распространенная тенденция искусственного слияния двух близких понятий, не являющихся идентичными: административной юстиции и правосудия по административным делам.
В рамках этого подхода нужно выделить одно самостоятельное направление, сторонники которого считают, что административная юстиция ассоциируется только со специальными административными судами, не зависящими в своей деятельности как от органов государственного управления, так и от общих судов. Основная правозащитная черта административной
юстиции в том, что она является отдельной админист-
10
ративной ветвью правосудия .
В свое время Н.М. Коркунов, отождествляя административную юстицию с административными судами, отметил: «необходимость существования особых административных судов обусловлена тем, что ни устройство, ни порядок производства уголовных и гражданских судов не соответствует особенному характеру административных исков»11.
Авторы статьи «Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении»12 В.В.
7 Колесов П.П. Формы административного судопроизводства // Административное право Российской Федерации. Великий Новгород, 1999. С. 104.
8 Соловьева А.К. Перспективы развития административной юстиции в России: организационный и формальный подход // Правоведение. 1999. № 1. С. 69.
9 Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 134.
10 Яценко И.С. Проблемы административной юстиции в Российской Федерации (организационно-правовые аспекты) // Административное право Российской Федерации. Великий Новгород, 1999. С. 107.
11 Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1899. С. 497 - 498.
12 Бойцова В.В., Бойцов В.Я. Административная юстиция: к
продолжению дискуссии о содержании и значении // Государство
и право. 1994. № 5. С. 42-53.
Бойцова и В.Я. Бойцов, характеризуя правовой институт административной юстиции наличием специальных административных судов, отделенных от общих судов гражданской и уголовной юрисдикции, подчеркивают, что «главная характерная черта административной юстиции - то, что она представляет собой правосудие, судебную ветвь власти, а не исполнительную власть. В то же время это особая, отдельная, административная ветвь правосудия»13.
Мы склонны согласиться с этими авторами, полагая, что административная юстиция в собственном смысле подразумевает функционирование отдельной ветви правосудия - административных судов.
Как можно видеть в основе вышеизложенных дефиниций административной юстиции лежит исключительно организационный критерий наличия системы государственных органов, призванных разрешать административно-правовые споры. В свою очередь формальный критерий предусматривает существование специального процессуального порядка рассмотрения управленческих споров в этих органах.
К.С. Бельский определяет административную юстицию через «особый процессуальный порядок рассмотрения в суде административного иска гражданина на незаконные действия должностного лица (органа управления) и обеспечения прав гражданина путем отмены неправомерного управленческого или поли-
14
цейского акта»14.
На наш взгляд, дать научное толкование термина, основываясь лишь на одном из критериев, довольно сложно, хотя, как можно убедиться, подобные определения административной юстиции предлагаются многими учеными. К сожалению, термином «административная юстиция» разные авторы обозначают неодинаковые по своему объему и содержанию понятия, в виду чего и к органам административной юстиции относят самые разнообразные учреждения.
Безусловно, представленные подходы имеют самостоятельную научную ценность и заслуживают отдельного рассмотрения. Но, вместе с тем, необходимо отметить тот момент, что каждая из этих концепций в отдельности претендует на универсальность, на всеобщность применения и признания. И для достижения этой цели берет за основу лишь один или несколько аспектов института административной юстиции, что изначально представляется не вполне корректным в научном плане.
Административная юстиция - комплексный институт, к которому необходимо подходить системно с учетом всех составляющих его элементов. Упущение или недооценка одного из них ведет к недостижению целостного результата, полноты научного исследования. При этом нельзя не согласиться с М.С. Студеникиной, которая отмечает, что: «Термин «административная юстиция» ни в мировой теории права, ни в истории законодательства разных государств не имеет однозначного обозначения. Он многовариантен, в различных странах существуют его разные модификации, ориентированные на конкретную национальную правовую систему»15. Иными словами, многозначность научного термина «административная юстиция» обусловлена особенностями создания и функционирования этого
13 Там же. С. 43.
14 Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1997. № 11. С. 20-21.
15 Студеникина М.С. Административная юстиция: какой путь избрать в России? // Российская юстиция. 1996. № 5. С. 35.
института в различных государствах и правовых системах, комплексом исторических, социальноэкономических и политических причин в каждой отдельно взятой стране.
Именно комплексный характер данной проблемы и ее многоаспектность обусловливают требование того, чтобы административная юстиция исследовалась с различных сторон. Выражаясь математическим языком, административная юстиция подобно геометрической фигуре имеет несколько граней, без которых она не может восприниматься достаточно полно. При исследовании административной юстиции в обязательном порядке нужно раскрывать следующие аспекты: во-первых, с какими спорами она имеет дело; во-вторых, в каком порядке эти споры рассматриваются; в-третьих, в каких органах эти споры разрешаются; в-четвертых, какие цели она преследует, и, в-пятых, какое место ей отводится в общей системе защиты субъективных публичных прав физических и юридических лиц.
На наш взгляд, можно предложить более точное определение. Административная юстиция - это деятельность специально учрежденных судебных и (или) ква-зисудебных органов по защите публичных прав и свобод физических и юридических лиц в процессе разрешения административно-правовых споров, осуществляемая в особом процессуальном порядке.
Список литературы:
1. Абросимова Е. Административная юстиция в России: парадоксальное развитие // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2002. № 2.
2. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2008.
3. Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1997. № 11.
4. Бойцова В.В., Бойцов В.Я. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении // Г осударство и право. 1994. № 5.
5. Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы. М., 1925.
6. Колесов П.П. Формы административного судопроизводства // Административное право Российской Федерации. Великий Новгород, 1999.
7. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1899.
8. Обжалование неправомерных действий органов исполнительной власти в Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 1.
9. Соловьева А.К. Перспективы развития административной юстиции в России: организационный и формальный подход // Правоведение. 1999. № 1.
10. Старилов Ю.Н. К вопросу о новом понимании административной юстиции // Известия ВУЗов. Правоведение. 2000. № 2.
11. Студеникина М.С. Административная юстиция: какой путь избрать в России? // Российская юстиция. 1996. № 5.
12. Сунгуров А., Маччелли Д., Абросимова Е., Виноградова Т. Механизмы контроля над деятельностью публичной администрации в странах Европы // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 1.
13. Хаманева Н.Ю. Проблемы административной юстиции на современном этапе развития России как института защиты прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти // Проблемы административной юстиции: Материалы семинара. - М., 2002.
14. Яценко И.С. Проблемы административной юстиции в Российской Федерации (организационноправовые аспекты) // Административное право Российской Федерации. Великий Новгород, 1999.
Рецензия
на статью Даурова А.В. «Современное понимание административной юстиции в России»
Статья Даурова А.В. посвящена злободневной и дискуссионной проблеме, имеющей как научнотеоретическую, так и юридико-практическую значимость. Автору удалось на основе сжатого и достаточного ёмкого анализа ряда концептуальных подходов отечественных и зарубежных авторов разных времён выделить существенные отличия взглядов на понимание административной юстиции как правового института, играющего важную роль в разрешении споров, вытекающих из публичных правоотношений.
Заслуживает интерес предложенная автором сравнительно-правовая и структурно-логическая характеристика определений административной юстиции в работах ведущих исследователей.
Определённую новизну представляет собой, по нашему мнению, сформулированная автором статьи оригинальная понятийная конструкция административной юстиции.
Полагаю, что настоящая статья вполне может быть рекомендована для опубликования в научных изданиях из перечня ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
Заведующий кафедрой административного и служебного права ФГОУ ВПО «Северо-Кавказская академия государственной службы», доктор юридических наук, профессор Акопов Л.В.
