CC BY
237
10.5. СУДЕБНОЕ УПРАВЛЕНИЕ И НАДЗОР В РАМКАХ СУДЕБНОЙ РЕФОРМЫ 1922 Г.
Бондаренко Анастасия Васильевна, аспирант. Место учебы: Институт государства и права РАН. E-mail: nas-tya-bon@mail.ru
Аннотация: Статья посвящена преобразованиям в области судебного управления и надзора, проводимых в рамках судебной реформы 1922 г.
В работе раскрываются основные задачи государства в области судебного управления, освещаются основные мероприятия, проводимые властями в период НЭПа.
Особое внимание уделено анализу особенностей административного надзора. Автор рассматривает историю становления, развития надзора, а также его трансформации в рамках судебной реформы.
В статье показана роль судебной реформы в становлении судебного управления и надзора в годы НЭПА.
Ключевые слова: судебная реформа 1922 года, прокурорский надзор, прокуратура, административный надзор, дисциплинарные суды.
THE JUDICIAL MANAGEMENT AND SUPERVISION WITHIN THE LIMITS OF JUDICIAL REFORM OF 1922
Bondarenko Anastasia Vassilievna, postgraduate student. Place of study: Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences. E-mail: nastya-bon@mail.ru
Annotation: Article is devoted transformations to areas of judicial management and the supervision, 1922 carried out within the limits of judicial reform
In work the primary goals of the state in the field of judicial management reveal, the basic actions spent by the authorities in the NEP are shined.
The special attention is given the analysis of features of administrative supervision. The author considers history of formation, supervision development, and also its transformation within the limits of judicial reform.
In article the role of judicial reform in formation of judicial management and supervision in days of the NEP is shown.
Keywords: judicial reform of 1922, public prosecutor's supervision, office of Public Prosecutor, administrative supervision, disciplinary courts.
Период 1921- 1929 гг. характеризуется проведением новой экономической политикой. В период НЭПа перед государством стояло ряд важных задач, в частности: упразднение чрезвычайных органов, отказ от чрезвычайных методов; приведение старого государственного аппарата в соответствие с новым типом государства, власти; преодоление бюрократизма управления и т.д.
Послевоенная обстановка потребовала безболезненного перехода к другим способам государственных действий: вместо «красногвардейских атак» чрезвычайщины, милитаризации, тотального военнокоммунистического огосударствления к новым отношениям, методам, образу государственного управления. Исходным фундаментальным принципом его должны были стать интересы трудящегося большинства, благо всей массы общества в рамках классового содержания.
Прежде всего, отметим, что организационное руководство судами признавалось советскими юристами и
политическими деятелями как важнейшая функция государства. Оно состояло в обеспечении судам всех необходимых условий для отправления правосудия в точном соответствии с действующими законами. Так, по мнению Г.П. Батурова, в основе организации и деятельности судебной системы должны лежать продиктованные объективными закономерностями социалистического общества принципы. Они должны быть сформулированы для этой системы и закреплены в законе. Вместе с тем закон может и не повторять положений, носящих характер политических идей. Именно в таком двуедином начале автор усматривает основание для классификации принципов в области организации судебной деятельности и организационного руководства судами.1
Г. П. Батуров особо подчеркивает неразрывную связь демократических принципов советского правосудия и организационного руководства судами с основным методологическим принципом правовой науки - принципом партийности.2 Деятельность органов судебного управления оценивается им как форма государственного руководства судами. Механизм действия судебного управления, факторы, обеспечивающие эффективность организационного руководства судами, подчеркивают авторы, неразрывно связаны с деятельностью других правоохранительных систем, главной из которых является система судебных органов, в том числе вышестоящих судов, осуществляющих судебно-надзорную деятельность.3
Главное состояло в том, что судебное управление в Советской России складывалось по мере реализации установок партии, с учетом революционной конъюнктуры. Изначальная концепция создания суда присяжных и выборности суда народом, заложенная в первой программе РСДРП и озвученная на II съезде партии в 1903 г., была предана забвению и рассматривалась лидерами большевиков как политические наброски, относящиеся к проблеме правосудия. Уже в 1919 г. на VIII съезде РКП(б) идея «выборности судей народом» провозглашалась буржуазной, а об институте присяжных даже не упоминалось.
Изучение документов и различных источников по истории организации судебного управления и надзора в период НЭПа позволяет сделать вывод, что функция судебного управления осуществлялась Народным комиссариатом юстиции РСФСР совместно с Верховным Судом и краевыми (областными) судами. Центральный аппарат НКЮ мог руководить и другими юридическими органами.
Еще 10 марта 1921 года принимается Декрет ВЦИК и СНК РСФСР, которым утверждается Положение «О высшем судебном контроле»4, согласно пункту 1 которого в целях установления правильного и единообразного применения законов РСФСР судебными органами и соответствия их деятельности общим направлениям политики Рабоче-Крестьянского Правительства на НКЮ возлагаются общий надзор за деятельностью означенных органов и преподание им руководящих разъяснений и указаний по советскому праву, а также полномочие по признанию не имеющими законной силы приговоров или решений судебных органов РСФСР.
1 Организация судебной деятельности. /Отв. ред. Г. П. Батуров. - М., «Юридическая литература» 1997. - С. 7.
2 Указ. Соч., С.13.
3 Указ. Соч., С.21-34.
4 Сборник циркуляров Верховного Трибунала ВЦИК за время с
1 января по 1 октября 1922. - М., 1922, С. 75
1'2010
Пробелы в российском законодательстве
Кроме того, именно НКЮ принимал решение о возобновлении дел по вновь открывшимся обстоятельствам. Правом на обращение в НКЮ по этим вопросам наделяются органы советской власти в центре и на местах, и органы собственно НКЮ.
Верховный Суд РСФСР входил в Народный комиссариат юстиции РСФСР и осуществлял функции судебного управления, прямо не предусмотренные ни одним нормативно-правовым актом. Это отвлекало высший судебный орган республики от осуществления его работы - надзора за судебной деятельностью судов РСФСР, а также правосудия по конкретным делам.
Сущность судебного надзора за соблюдением законности в органах правосудия сводилась к тому, что судебный надзор являлся гарантией законности судебных приговоров.
Здесь следует рассмотреть вопрос о восстановлении института прокуратуры, что стало важнейшим достижений судебной реформы.
Положение о прокурорском надзоре - 28 мая 1922 г.5 предусматривало, что государственная прокуратура осуществляет надзор от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц.
Прокуроры, кроме поддержания государственного обвинения в судах, наделялись полномочиями по контролю за деятельностью органов местной власти (исключая партийные органы), их должностных лиц, организаций и предприятий (общий надзор), а впоследствии и судов. Прокуратура также проводила предварительное следствие и одновременно осуществляла надзор за следственными органами.
В социалистической плановой экономике общему надзору прокуратуры придавалось большое значение. Отсутствие материальной заинтересованности у производителей компенсировали постоянной угрозой прокурорского вмешательства. Прокуроры занимались борьбой за сохранность социалистической собственности, со сверхнормативными простоями железнодорожных вагонов, нерациональными перевозками грузов, нарушениями графиков движения поездов, следили за соблюдением трудовой дисциплины и т.п.
Прокуратура из органа, состоящего в качестве отдела при Народном комиссариате юстиции, реорганизовалась в отдел Верховного суда и стала именоваться Прокуратурой Верховного суда. Фактически же она получила самостоятельность, так как в случае несогласия с решениями Прокуратуры Верховного суда прокурор Республики мог приносить протест непосредственно во ВЦИК. Более того, в дисциплинарном отношении прокурор Верховного суда не был подчинен его председателю.
Значительное влияние на создание прокуратуры оказала статья В. Ленина, написанная 20 мая 1922 г., «О «двойном» подчинении и законности»6. В ней он обосновал принцип единства социалистической законности. Указал на ошибочность требования, вытекающего из желания «сохранить законность калужскую, в отличие от законности казанской» требовал, чтобы понимание законности было одинаковым по всей Республике. Вторая важная часть ленинского тезиса заключалась в строгом подчинении прокуроров только по вертикали, для того чтобы местные совет-
5 Положение «О прокурорском надзоре» от 28 мая 1922 г.//СУ РСФСР. - М., 1922. №36. Ст. 424.
6 Ленин В.И. О «двойном» подчинении и законности. //Полн. собр. соч. Т. 45. С. 197-201.
ские и партийные органы не могли оказывать на них давления. Именно эти принципиальные моменты и легли в основу Положения о прокурорском надзоре 1922 года.7
Надо сказать, что обязанность прокуроров осуществлять надзор за следствием и дознанием воспроизводилась в последующих правовых актах и сохранилась поныне. До конца 20-х годов народные следователи состояли при судах, и прокурорский надзор за ними осуществлялся в несколько смягченной форме (в частности, они имели право обжаловать требования и указания прокурора в суд). В настоящее время надзорная функция органов прокуратуры - одно из звеньев правозащитного механизма в государстве, реализующегося специальными правовыми институтами.
Органы юстиции в регионах реорганизовывались в соответствии с общероссийской судебно-правовой реформой. Однако за счет передачи судебных органов на баланс местного бюджета зависимость органов юстиции от региональных властных структур усилилась: в результате отсутствия средств не выполнялись многие судебные функции.
В органы судебного управления приходилось привлекать коммунистов из соседних регионов (за отсутствием политически подходящих местных кандидатур). Состав низового судейского аппарата был малограмотным. Авторитет судей в глазах населения подрывался фактами аморального поведения. Но судей, совершивших должностные правонарушения, за отсутствием замены, наказывали, как правило, лишь выговором. Текучесть кадров по причине материальной необеспеченности сохранялась на протяжении всего исследуемого периода.8
Примечательно, что к 1922 г., когда встал вопрос о реорганизации правового уклада государства в связи с переходом от экономики реквизиции и распределения запасов к экономике восстановления производства и возрождения личного интереса, юридическая мысль в лице представителей административного права обратилась к идеям правового государства. А.И.Елистратов, например, пишет: «Нормальное течение экономической жизни потребует строгого разграничения взаимных обязанностей и прав государственных учреждений и граждан и авторитетного разрешения возникающих между ними конфликтов. От наличия авторитетной, пользующейся широким доверием населения и власти, административной юстиции зависит устойчивость экономического оборота.. .»9
Именно поэтому внимания заслуживает анализ особенностей административного надзора.
История его становления относится к 1918 году. Постановление ВЦИК от 8 ноября 1918 г. «О точном соблюдении законов» предусматривало, в частности, что каждый гражданин вправе требовать составления протокола в случае волокиты или неудовлетворения его законных претензий.
Декретом ВЦИК от 9 апреля1919 г. наблюдение за прохождением жалоб возлагалось на органы Государственного контроля.
7 Смыкалин А. Судебная реформа 1922 года //Российская юстиция. -2002. - № 4. - С. 39 - 42.
8 Шабанова И.Н. Становление и развитие судебной системы в Среднем Урале (1918-1938 гг.) //Автореферат дисс...канд. исто-рич. наук: 07.00.02. - Тюмень, 2009. - 26 с.; С.17.
9 Елистратов А. И. Об утверждении законности в советском строительстве //Советское право. 1922. № 1. С. 130.
В системе контрольных органов, или административного надзора, возникшей сразу же после революции 1917 г., выделялись:
1) административный надзор, осуществляемый в порядке подчиненности вышестоящими должностными лицами;
2) административный надзор, осуществляемый созданным 4 мая 1919 г. Центральным Бюро жалоб. 24 мая 1919 г. было принято постановление Народного Комиссариата государственного контроля о создании местных бюро жалоб;
3) возможность обжалования различных злоупотреблений чиновников по службе, нецелесообразности и несогласованности с декретами, распоряжениями и общими направлениями центральной власти действий и решений органов управления;
4) административный надзор, осуществляемый прокуратурой, которая имела право приносить протесты на незаконные действия управления.
В 1920 г. Государственный контроль был преобразован в Рабоче-крестьянскую инспекцию, в состав которой вошло и Бюро жалоб, а к концу 1924 г. была прекращена и деятельность Бюро жалоб.
В период военного коммунизма подавляющее большинство жалоб относилось к реквизициям и конфискации, арестам, продразверстке, трудовой повинности и т.п. При переходе к НЭПу Бюро стали поднадзорны дела: о неправильном распределении жилой площади и отводе помещений, о медлительности и канцелярской волоките, о грубости должностных лиц.
7 июля 1923 года постановлением ВЦИК утверждается Положение о дисциплинарных судах10, согласно которому из общей компетенции судов изымаются дела о служебных упущениях и проступках «лиц, занимающих ответственные должности в государственных органах» и передаются в дисциплинарные суды, учреждаемые при ВЦИК (Главный) и губернских (областных) исполнительных комитетах (губернские, областные).
Местные суды, находясь при исполкомах, не обладали независимостью, а их правомочия кардинально отличались от тех, что были предусмотрены проектом закона об административных судах.
С середины 20-х и до конца 30-х гг. интерес к административной юстиции угас. Возникшие в 20-х гг. такие формы административной юстиции, как обжалование в общий суд действий нотариусов, судебных исполнителей, нарушений в списках избирателей, неправильностей в записях актов гражданского состояния в конце 30-х гг. были дополнены другими подведомственными суду спорами (например, дела по взысканию недоимок, дела по проверке законности наложения на граждан штрафов).
«Советское административное право, - писал, в частности, А.И. Елистратов, - не нуждается в том подчеркивании противоположности органов администрации и суда, которое должно было служить гарантией субъективных публичных прав гражданина в правовом государстве; обеспечение законности в советском государственном управлении достигается иными, чем в буржуазных странах, способами, в том числе деятельностью прокуратуры как «органа государственного надзора за революционной законностью»11
10 Положение о дисциплинарных судах. //СУ РСФСР, 1923, № 54, ст. 531.
11 Елистратов А. И. Административное право РСФСР. - Л., 1925. С. 7.
Судебная реформа, создание прокуратуры РСФСР как высшего органа правового надзора, реорганизация всех звеньев системы юстиции и правоохранительных органов, законодательства о правах граждан существенно повлияли на становление судебного управления в соответствии с советским характером демократии.
Список литературы:
1. Организация судебной деятельности. /Отв. ред. Г. П. Батуров. - М., «Юридическая литература» 11777
2. Елистратов А. И. Административное право РСФСР. - Л., 1925.
3. Елистратов А. И. Об утверждении законности в советском строительстве //Советское право. 1922. № 1.
4. Ленин В.И. О «двойном» подчинении и законности. //Полн. собр. соч. Т. 45.
5. Положение о дисциплинарных судах. //СУ РСФСР, 1923, № 54.
6. Положение «О прокурорском надзоре» от 28 мая 1922 г.//СУ РСФСР. - М., 1922, №36.
7. Сборник циркуляров Верховного Трибунала ВЦИК за время с 1 января по 1 октября 1922. - М., 1922.
8. Смыкалин А. Судебная реформа 1922 года //Российская юстиция. -2002. - № 4.
9. Шабанова И.Н. Становление и развитие судебной системы в Среднем Урале (1918-1938 гг.) //Автореферат дисс...канд. историч. наук: 07.00.02. -Тюмень, 2009.
Рецензия
на статью «Организация судебного управления и надзора в рамках судебной реформы 1922 г.» Бондаренко А.В., аспиранта Института государства и права РАН.
Статья Бондаренко А.В. посвящена организации судебного управления и надзора в рамках проводимой судебной реформы 1922 года.
Актуальность данной статьи не вызывает сомнения, так как обращение к историческому опыту позволяет получить четкое и единообразное представление о природе суда, его роли в механизме государства; понять причины настоящих и будущих деформаций.
Статья посвящена преобразованиям в области судебного управления и надзора, проводимые в рамках судебной реформы 1922 г.
В работе раскрываются основные задачи государства в области судебного управления, освещаются основные мероприятия, проводимые властями в период НЭПа.
Особое внимание уделено анализу особенностей административного надзора. Автор рассматривает историю становления, развития надзора, а также его трансформации в рамках судебной реформы.
В статье показана роль судебной реформы в становление судебного управления и надзора в годы НЭПА.
Теоретическая и практическая значимость статьи заключается в том, что представленные материалы могут быть использованы в научной и преподавательской деятельности.
Научная статья Бондаренко А.В. «Организация судебного управления и надзора в рамках судебной реформы 1922 г.» соответствует всем требованиям, предъявляемым к работам такого рода. Данная статья рекомендуется для публикации в открытой печати.
К.ю.н., проф. Ефремова Н.Н.
