CC BY
71
10.2. ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ В РОССИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ Х1Х И НАЧАЛЕ ХХ1 ВЕКОВ: ПРАВОВЫЕ ПАРАЛЛЕЛИ
Ташбекова Ирина Юрьевна, к.ю.н. Должность: доцент кафедры административного и финансового права. Место работы: Юго-западный государственный университет, Курск. E-mail: Tash-irina@yandex.ru
Аннотация: В представленной статье рассмотрены вопросы реформирования современных институтов социальной сферы с учетом исторического опыта проведения аналогичных процессов в дореволюционной России, выявлены проблемы и перспективы дальнейшего развития социальной сферы с учетом поставленных приоритетных задач государства. Автор сделал попытку выявить закономерности развития государственного политики в социальной сфере, затрагивая наиболее проблемные стороны российского государства.
Ключевые слова: социальная сфера, реформирование, здравоохранение, образование, пенсионное обеспечение, жилище.
LEGAL PROBLEMS OF REFORMING THE SOCIAL SPHERE IN RUSSIA IN THE SECOND HALFХ1ХEND EARLYХХAGES: LEGAL PARALLELS
Tashbekova Irina Yurievna, PhD in law. Position: associate professor. Place of employment: South-west state university, administrative and financial law chair. E-mail: Tash-irina@yandex.ru
Annotation: The article deals with the issues of reforming the modern institutions of social workers taking into account the historical experience of similar processes in prerevolutionary Russia, identified the problems and prospects of further development of the social sphere, taking into account the priorities set by the state. The author made an attempt to identify patterns of development of public policy in the social sphere, affecting the most problematic part of the Russian state.
Keywords: social issues, reform, health care, education, pensions and housing.
Социальная сфера имеет важное значение для развития государства, так как именно она способна определять правовое положение человека как фактора существования государства и общества. Рассматривая эволюционное развитие России с учетом становления и развития социальной направленности в правовых нормах законодателей, можно определить, что зарождение социальности в правовых идеях российских представителей власти определено периодом второй половины XIX века. С момента внедрения многих социально-направленных норм, в Российской Империи стало ощущаться развитие многих правовых институтов.
На пути развития России неоднократно предпринимались попытки модернизации социальной сферы для создания более устойчивой и приспособленной российской государственной системы.
Критерием определения стабильности существования государства и ее власти является достойное существование населения данного государства. Повышение демографии в обществе является обеспечени-
ем прогрессивного развития и удержания сформировавшихся основ государства. Однако неурегулированность многих сторон взаимодействия государства и человека в социальной сфере способствует созданию напряженности в отношении демографической ситуации в стране. Многие вопросы социально-правового характера остаются в России труднодостижимыми в связи с неэффективным перераспределением финансовых потоков, имеющихся у государственной и муниципальной власти.
Без развития и установления стабильности в экономической сфере не будет обеспечиваться исполнение заложенных социальных принципов, в том числе и конституционных прав - права на жилище, право на социальное обеспечение, право на бесплатную медицинскую помощь и т.д. Но все же не будет экономического развития в условиях отсутствия нормального функционирования социальных институтов. Экономическое развитие обусловлено человеческим фактором
- заинтересованностью индивида в получении более высокого статуса и уровня доходов, обеспечивающих ему достойное существование. В этом случае, целью становится забота не только о «насущном», но и о достижении общегосударственных интересов.
Невозможно планировать перспективное развитие российского государства без учета повышения уровней системы образования, здравоохранения, без действенного обеспечения исполнения трудовых норм, без создания специальных программ социального обеспечения отдельных категорий граждан и т.д.
Вопросы качественной подготовки учеников основного образования остаются открытыми в связи с недостойной оплатой труда педагогов. Молодые специалисты не просто с нежеланием осуществляют «учительскую» деятельность, а просто не идут на такую работу. Достаточное количество рабочих мест в школах остаются вакантными. В Российской Империи второй половины XIX века прослеживается идентичность в развитии системы образования, когда в связи с отсутствием необходимого количества педагогов, не удавалось обеспечить все население страны элементарным образованием.
В настоящее время Россия в сфере образования претерпевает серьезную реформу. Сложившаяся за длительное время советская система образования не отражает действительную реальность прогрессивно развивающегося государства в новых условиях экономического прогресса. Занятие Россией нынешнего положения на международной арене требует приведения российской системы образования к единым в европейском пространстве требованиям. Это, безусловно, является существенным для стабилизации международного сотрудничества с различными государствами. Однако есть необходимость признать и национальные характер и устои России, важно учитывать и историческое развитие нашей страны с ее «многонациональным народом».
Существенной реформой, проведенной государственной властью в области образования, является реформа второй половины XIX - начала XX веков, когда возникла необходимость перехода к всеобщему бесплатному образованию, для дальнейшего развития Российской Империи, а главным условием претворения в жизнь обязательности образования явилась бесплатность такого важного мероприятия. Эти существенные шаги реформаторов, осуществленные постепенно, и внедренные после революции, позволили превратить Россию в великую державу.
РЕФОРМИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ
Ташбекова И.Ю.
В настоящее время в России идет обратный процесс
- реформаторы пытаются внедрить идею платности образования в России с целью дальнейшего поступления финансовых средств в образовательные учреждения, которые, особенно, средние и средние профессиональные, находятся на грани «деградации» и развала. Отсутствие должного финансирования привело к малой заинтересованности в качественной подготовке учеников, студентов. Практика получения образования в высших учебных заведения давно такова, что 4/5 от состава студентов, учатся за счет собственных средств (внебюджетного источника финансирования), в связи с уменьшением бюджетных мест в ВУЗах. Это ведь не просто прихоть студента, а государственная политика. В советское время российская система образования была признана одной из самых совершенных в мире, это совершенство было утеряно отсутствием ее поэтапного развития в рамках правового сопровождения.
Система здравоохранения, существующая в настоящее время в России, не позволяет предоставлять качественную медицинскую помощь, в силу отсутствия квалифицированных специалистов, особенно это ощущается в сельской местности. Не секрет, что в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения процветает негласное предоставление медицинских услуг за «дополнительную плату», так как нет возможности врачу, иному медицинскому работнику достойно существовать за те средства, которые им предоставляет государство в качестве вознаграждения за труд.
Кроме того, в настоящее время бурно обсуждается Концепция развития здравоохранения до 2020 года1. Данная концепция предлагает осуществить разработку не только новых законодательных актов, но и внести изменения и дополнения в действующие правовые акты, в первую очередь в федеральные законы.
Анализируя положения документа можно выявить готовящиеся проекты законов, которые позволят устранить имеющиеся пробелы в нашем праве, регулирующем отношения в области здравоохранения. В Министерстве здравоохранения и социального развития готовятся такие законы как «О государственных гарантиях оказания гражданам бесплатной медицинской помощи»; «Об обязательном медицинском страховании»; «О защите прав пациента»; «Об обязательном страховании профессиональной ответственности медицинских работников». Однако данные правовые акты не являются системообразующими, многие вопросы в современной системе здравоохранения остаются не разрешенными.
Возможно разрозненность правовых актов, их дублирование, а порой и противоречие не дают нормальное правовое развитие системы здравоохранения.
Исторический опыт реформирования системы здравоохранения в России во второй половине XIX - начале XX веков показал, что российский реформатор второй половины XIX - начала XX веков верно наметил этапы проведения социальных мероприятий, начиная с системы здравоохранения.
Основой существования запланированных государством социальных проектов должно стать их нормативное сопровождение. Без существования регламентации самые благие правовые действия окажутся: минимум - не выполнимыми, а максимум - искаженными до такого состояния, когда их результаты только будут
1 http://www.zdravo2020.ru/ (дата обращения 20 марта 2010 г.)
негативом в дальнейшем становлении и развитии государственности и ухудшении правового положения человека. Дореволюционный российский законодатель относился с большим пониманием к созданию правовых актов государственного значения, нежели нынешний, так как наличие в России уже во второй половине
XIX века кодифицированного акта - Устава Врачебного2, который определял основы системы здравоохранения, говорит о том, что на всей территории России существовали права пациента, и этот вопрос неоднократно обсуждался и приходил к логическому завершению - путем внесения изменений в данный Устав. В настоящее же время отсутствие кодифицированного акта в области здравоохранения наводит на мысль о том, что государственные власти просто не видят проблем, которые возникают в связи с отсутствием установления правового статуса пациента, медицинских работников, а также не хотят обращать внимание на то, что назрела необходимость реформирования нынешней системы здравоохранения. Отход от советской системы здравоохранения должен быть обоснован переходом на новый - более высокий уровень развития российского государства.
Нельзя сказать, что вторая половина XIX - начала
XX веков в России является примером в создании модели социальной направленности предоставления медицинских услуг и санитарно-эпидемиологического обслуживания. Здравоохранение Российской Империи развивалось без комплексного взаимодействия сфер медицинского обслуживания и санитарноэпидемиологического направления, что во многом сводило правительственные и местные мероприятия по охране здоровья населения к минимальным результатам, что особо подчеркивалось во время эпидемий в стране. Однако проводимые государственной властью мероприятия по регулирования здравоохранения в комплексе с анализом ситуации за рубежом, привело к реформе всей системы здравоохранения, которая отвечала потребностям Российской Империи того периода. При этом результатом такой реформы стало принятие единственного до сих пор кодифицированного акта в области здравоохранения.
Существование большого количества частных медицинских учреждений ставит в конкуренцию государственную систему здравоохранения. Возможность получения оперативной квалифицированной медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях затруднительна, поэтому все чаще граждане России вынуждены обращаться в негосударственные медицинские заведения или не обращаться вовсе, что существенно сказывается на их материальном положении и на здоровье населения страны.
Оказание медицинской помощи во второй половине XIX века в России было не безвозмездным. Установление даже самой минимальной платы за лечение снижало обращаемость населения в больнице, и тем самым увеличивало вероятность возникновения и распространения массовых заболеваний. Земские врачи настаивали на введение бесплатной (за счет земств) медицинской помощи крестьянам и уже к началу XX века более чем в половине уездов плата за стационарную помощь была отменена. Переход на безвозмездное оказание медицинских услуг в России была доказана историческим развитием. Современным представителям государственной власти необходимо обратить внимание на то, что в своем реформи-
2 Устав Врачебный // СЗ РИ. т. XIII., СПб., 1905.
ровании системы здравоохранения они возвращаются в прошлое.
Трудовое законодательство еще имеет свое распространение на государственные и муниципальные предприятия и учреждения, но практически не действует в частном секторе. Предприниматель всегда найдет способы уклониться от многих правовых норм трудового законодательства. Бурное развитие предпринимательства в России привело к капитализации финансовых средств в частных руках. Лицо, осуществляющее трудовую деятельность у предпринимателя, вынуждено соглашаться на те условия, которые являются эксплуататорскими. Как известно, свои истоки трудовое право берет из дореволюционной России конца XIX - начала XX веков, когда «затравленные» работой рабочие вынуждены были бастовать и устраивать стачки. Только после многочисленных рабочих волнений государственная власть занялась рабочим вопросом и приняла правовые акты, регламентировавшие трудовые отношения на фабриках и заводах. Анализ фабрично-заводского законодательства показал, что по своей сути нормы являлись компромиссным вариантом - частично отражали интересы рабочих, действенно не ущемляя при этом потребности предпринимателей.
Современный этап развития рыночных отношений констатирует о необходимости пересмотра трудового законодательства, которое не способно обеспечить достойное существование работающего человека -социальные нормы закреплены юридически, но не применяются - фактически.
Нынешняя система социального обеспечения не отвечает реалиям жизни -пенсии и пособия, нормативно закрепленные, не могут позволить существовать индивиду на территории России. Многие слои населения остаются социально не защищенными, особенно это касается детей и пенсионеров. Устанавливая минимальный размер оплаты труда, законодатель не смог его привязать к потребностям работающего человека -не учтено, что на иждивении любого работающего индивида всегда находится либо несовершеннолетний ребенок, не имеющий собственного дохода, либо родитель, не способный осуществлять трудовую деятельность. Таким образом, даже работающее население не имеет возможности получения доходов, способных обеспечить их собственные нужды.
Социальное обеспечение в дореволюционной России существовало, но оно не распространялось на все категории населения. В большей степени право на получение пособий и пенсий в связи с невозможностью осуществления трудовой деятельности было направлено на государственных служащих. Однако уже в начале XX века в период реформирования в связи с разработкой рабочего вопроса возникла необходимость социальной помощи и лицам, работавшим в промышленности, в результате чего был принят Закон , на основании которого рабочие, получившие травмы и увечья наделялись правом получения пенсий и пособий в размере до 2/3 от их ежемесячной заработной платы. Однако финансирование таких социальных пенсий и пособий осуществлялось не государством или специализированными учреждениями, а самими предприни-
3 Закон от 2 июня 1903 г. «Об утверждении правил о вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семей, в предприятиях фабричнозаводской, горной и горнозаводской промышленности» // пСз РИ. 1903. т. XXIII. ст. 23060.
мателями из созданного ими фонда каждого предприятия.
Пенсионное обеспечение престарелых граждан, которые отдали становлению и развитию России не один десяток лет, не способно удовлетворить их минимальных потребностей, и поэтому, к старости они остаются практически в нищете. Относительно разрешенными являются проблемы пенсионного обеспечения государственных служащих, которое регулируется специальным законом4. Аналогично и в дореволюционной России государственные служащие пользовались правом на получение пенсии в связи с достижением нетрудоспособного возраста и имевшейся выслугой лет. Кроме того, нормативной базой пенсионного обеспечения в России служил лишь только Устав о пенсиях5 и Закон о вознаграждении потерпевших рабочих от несчастных случаев6.
Жилищные проблемы в России постепенно начинают разрешаться в силу того, что был принят и вступил в силу закон7, позволяющий приобрести жилье при помощи ипотечного кредитования. Однако соотношение доходов российских граждан и стоимости квадратного метра жилья дает возможность констатировать, что доходы нашего населения слишком низкие, чтобы пользоваться данным проектом в области приобретения жилья. Вопросы жилья в дореволюционной России государственной властью не регламентировались в связи с этим можно признать факт недостатка жилых помещений, особенно у низших слоев населения. 1 января 1864 года Александром II был утвержден правовой акт - «Положения о губернских и уездных земских учреждениях», который наделял полномочиями земства в области устройства и содержания дорог, школ, больниц, строительство церквей и пр. Таким образом, с этого периода жилищные вопросы были переданы в ведение земств. Государство практически не затрагивало в своей правовой деятельности вопросов регулирования жилья населения огромной страны.
Провозглашая себя социальным государством, Россия не может исполнить заявленных требований данного критерия государственности. Одной из причин является отсутствие принятия исторического опыта в разработке и применении аналогичных реформаторских мероприятий государственной властью.
Таким образом, можно утверждать, что «спиральное» развитие российского государства проходит идентичные этапы развития. Настоящее положение России в рамках регулирования социальной сферы по многим параметрам отражает действительность Российской Империи второй половины XIX - нач. XX веков. Анализ правовых мероприятий в области различных вопросов социальной сферы говорит о том, что мы быстро шагаем вперед «назад к прошлому», для того, чтобы в дальнейшем были основания произвести реформирование различных институтов социальной сферы.
4 Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» // http://base.garant.ru/12125128/ (дата обращения 04.07.2010 г.)
Устав о пенсиях и единовременных пособиях от 6 декабря 1827 года // СЗ РИ., т. III., СПб., 1896.
6 Закон от 2 июня 1903 г. «Об утверждении правил о вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семей, в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности» // ПСЗ РИ. 1903. т. XXIII. ст. 23060.
7 Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» (в ред. от 27 июля 2010 года) // http://www.consultant.ru/popular/ipot/ (дата обращения 06.03.2010).
