CC BY
120
1.4. КАТЕГОРИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЕ ОСМЫСЛЕНИЕ
Марченко Анатолий Анатольевич
Место работы: ООО "ЕНДС "ГЛОНАСС-ЮГРА", генеральный директор
Контакты автора: oventol@mail.ru; glonass-ugra@mail.ru
Аннотация. В настоящей статье рассматривается комплексная категория «муниципальная власть» в ее соотношении с категориями «власть», «публичная власть» и «государственная власть», предлагаются авторские определения соответствующих понятий, а также выдвигаются предложения по совершенствованию российского законодательства о местном самоуправлении.
Ключевые слова: власть, государство муниципальная власть, местное самоуправление
A MUNICIPAL AUTHORITY CATEGORY: TEORETIKO-LEGAL JUDGEMENT
Marchenko Anatoly Anatolevich
Place of employment: Limited liability company «Uniform National Dispatching System" GLONASS-UGRA"
Annotation: In the present article the complex category "municipal authority" in its parity with categories "power", «the public power» and "government" is considered, author's definitions of corresponding concepts are offered, and also offers on perfection of the Russian legislation on local government are brought.
Keywords: the power, the state, municipal authority, local government
Власть является одной из фундаментальных категорий общественных наук, неизменно притягивающей к себе умы и творческие усилия исследователей в силу своего принципиального значения для любой социальной общности, любого сколько-нибудь упорядоченного и организованного человеческого коллектива. При этом, несмотря на кажущуюся однозначность понятия власти, точка в исследованиях ее природы и сущности не поставлена. Исследования власти велись на протяжении столетий и ведутся сейчас, обогащая науку новыми подходами к ней, новыми точками зрения на ее многогранную сущность, новыми методологическими приемами ее постижения.
Т. Гоббс писал: «там, где нет власти, способной держать всех в подчинении (выделено автором), люди не испытывают никакого удовольствия (а напротив значительную горечь) от жизни в обществе»1. Движителями Политического организма называл силу и волю Ж.Ж. Руссо: волю - под названием законодательной власти, силу - под названием власти исполнительной. Ничто в таком организме, - писал он, - «не делается
1 Гоббс Т. Левиафан, или материя, форма и власть государства церковного и гражданского. В книге: Политические институты, избирательное право и процесс в трудах западноевропейских мыслителей XVII - начала XX века: Хрестоматия. Калуга, 2003. С.
9.
или не должно делаться без их участия»2. Всякое состоящее из людей целевое единство, - считал Г. Ел-линек, - нуждается в руководстве единой волей. Волю, имеющую попечение об общих целях союза, повелевающую и руководящую исполнением ее велений, представляет союзная власть3. Выдающийся русский государствовед Н.М. Коркунов в осмыслении сущности власти пошел несколько дальше, и вывел ее за рамки только лишь категории воли, как определяющей ее сущность. Признавая категорию воли, он полагал, что одной воли в основе власти недостаточно. Объяснение устойчивой природы власти Н.М. Коркунов видел в признании ее авторитета со стороны подчиненных субъектов. По мнению ученого, государственная власть - не чья-либо воля, а сила, вытекающая из сознания гражданами их зависимости от государства4. Те же категории в качестве основных для осмысления сущности власти использовал выдающийся отечественный мыслитель И.А. Ильин, добавляя к ним взаимосвязь власти с правосознанием народа5.
Воззрения Г. Еллинека, Н.М. Коркунова и И.А. Ильина позволяют нам сделать определенные выводы в аспекте исследуемого нами понятия муниципальной власти. Во-первых, принимая разделение власти как таковой на власть господствующую и не господствующую (Г. Еллинек), мы можем полагать, что современная муниципальная власть представляет собою категорию интегративную, сочетающую черты как господствующей (собственное нормотворчество и исполнение соответствующих нормативных установлений, элементы собственного аппарата принуждения), так и не господствующей (разнообразные элементы общественного самоуправления, необязательных народных инициатив и т.д.). Во-вторых, стоя на той позиции, что власть общин является делегированной и подконтрольной (Н.М. Коркунов), и что общины не имеют самостоятельной власти: не могут переустраиваться сами, но получают и свое полномочие на власть и свое устройство от того государства, частью которого они являются (И.А. Ильин), можно полагать, что муниципальная власть, как власть в муниципальных образованиях единого государства, в определенной степени производна от власти государственной, прежде всего от законодательной, которая устанавливает формы и пределы ее осуществления, за которые муниципальная власть выходить не вправе. В-третьих, признавая в качестве основных для формулирования определения власти категории воли и силы, вместе с тем, следует исходить в понимании власти из необходимости обратной связи между властвующим и подвластным субъектами, проявляющейся в признании велений власти обязательными (Н.М. Коркунов), в «признающем правосознании» (И.А. Ильин), которыми обусловлена стабильность, устойчивость власти.
Отметим, что среди ученых-правоведов власть рассматривается как весьма многоаспектная категория.
2 Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре, или Принципы политического права. Приводится по: Радько Т.Н. Теория государства и права: Хрестоматия. Под общей редакцией И.И. Лизиковой. М.: Академический Проект, 2005. С. 40.
3 Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2004. С. 413.
4 См.: Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. 2-е изд. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2004. С. 298300.
5 Ильин И.А. О сущности правосознания. Приводится по: Радь-ко Т.Н. Теория государства и права: Хрестоматия. Под общей редакцией И.И. Лизиковой. М.: Академический Проект, 2005. С. 622-623.
О.Е. Кутафин, например, отмечал разнообразие подходов к определению феномена власти как таковой6. Он писал: в политико-правовой литературе одни авторы рассматривают власть как определенную функцию, присущую любому коллективу и обществу7, другие -как волевое отношение (властеотношение) властвующего и подвластного субъектов8, третьи - как способность властвующего (управляющего) навязывать свою волю другим лицам9, четвертые - как организованную силу, способную подчинять воле определенные социальные общности других людей10. Власть понимается также как управление, связанное с принуждением11. Наконец, под властью часто подразумевается государство и его органы, осуществляющие власть, или форма руководства, предполагающая право и возможность распоряжаться людьми и определенными процессами, подчинять своей воле других12.
По мнению Т.Н. Радько, власть - это способность класса, социальной группы, личности подчинять своей воле другие классы, другие социальные группы, других людей, побуждать их или принуждать действовать в интересах властвующих или не препятствовать осуществлению и достижению интересов тех, кто обладает властью13. А.Ф. Черданцев полагает, что власть проявляется в отношениях, в которых властвующий субъект подчиняет себе волю подвластного, направляет поведение последнего14. По мнению Г.Н. Манова, любая власть, в том числе государственная, - это особая функция по руководству, управлению и координации волевых действий людей. При этом он пишет, что проявляясь в них, государственная власть не сводится только к этому. Она есть нечто большее. Власть - это сила, которая способна подчинять15. Как справедливо отмечает М.И. Байтин, при всем многообразии взглядов на власть многие из представителей различных течений общественной мысли характеризуют ее как авторитет, обладающий возможностью заставить повиноваться, подчинить своей воле других людей16.
6 См.: Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М.: Норма, 2008. С. 204.
7 См.: Азовкин И.Е. Демократический характер государственной власти в СССР и механизм ее осуществления // Советское государство и право. 1968. № 3. С. 4; Королев А.И., Мушкин А.Е. Государство и власть // Правоведение. 1963. № 2; Фарбер И.Е., Ржевский В.А. Вопросы теории советского конституционного права. Вып. 1. Саратов, 1967.
8 См.: Байтин М.И. Государство и политическая власть. Саратов, 1972. С. 116.
9 См.: Лазарев Б., Лукьянов А. Власть, демократия, самоуправление // Советы депутатов трудящихся. 1964. № 12. С. 110; Бурлацкий Ф.М. Ленин. Государство. Политика. М., 1970. С. 93; Те-ненбаум В.Э. Государство: система категорий. Саратов, 1971. С. 24.
10 См.: Карельский В.М. Власть. Демократия. Перестройка. М., 1990. С. 5.
11 См.: Марксистско-ленинская общая теория государства. Основные институты и понятия. М., 1970. С. 197.
12 См.: Григорян Л.А. Народовластие в СССР. М., 1972; Григорян Л.А. Социалистическая государственная власть и представительная форма ее осуществления // Советское государство и право. 1969. № 3. С. 83.
13 Радько Т.Н. Теория государства и права: учебник. 2-е изд. М.: Проспект, 2009. С. 103.
14 См.: Черданцев А.Ф. Государственная власть и ее обоснование // Правоведение. 1992. № 2. С. 3-6.
15 Манов Г.Н. Признаки государства: Новое прочтение // Политические проблемы теории государства. М.: ИГП РАН, 1993. С. 42.
16 Общая теория государства и права. Академический курс в
трех томах. Отв. ред. М.Н. Марченко. 3-е изд., перераб. и доп. Том 1. М.: Норма, 2007. С. 193.
С учетом изложенного сделаем ряд логических обобщений. Итак, центральной категорией, через которую постигается явление власти, была и остается воля. Воля определяется в специальной литературе как сознательная, социально сформированная детерминация поведения личности, обеспечивающая мобилизацию ее психофизиологических ресурсов на достижение значимых и необходимых для нее целей 7 Во властеотношении как особом волевом социальном отношении воля направлена на подвластных, подчиненных.
Первый понятийный ряд, обозначающий изначальную природу власти, характерную, в том числе для ее генезиса, трансформации от первобытных к высокоорганизованным государственным формам, ее эволюции, включает в себя понятия «сила», «подчинение», «принуждение», «подавление». Центральным и определяющим здесь служит понятие силы. Примечательно, что, например, в английском языке, как известно, понятия «власть» и «сила» могут обозначаться одним и тем же словом «power». Следующий понятийный ряд обозначает упорядочивающее и правящее действие власти и представлен терминами «руководство», «управление», «координация», «направление поведения других людей» и т.п. В этом проявляется одна из важнейших социальных функций власти. Важной категорией, как мы уже отмечали выше, является признание власти подвластными. Учет этой категории позволяет прийти к определению власти через признание ее со стороны подчиненных, через их потребность в управлении. Наконец, важное свойство действенной и авторитетной власти обозначается понятиями ее ограниченности правом, законом, правового санкционирования, распространения на саму власть принципа nemo est supra legem.
С учетом изложенного полагаем возможным предложить следующее интегральное определение власти: власть - это особое волевое социальное отношение, в рамках которого управляющий субъект, обладающий санкционированной правом возможностью применять силу принуждения, руководит другими субъектами, подчиненными ему и признающими за ним функцию управления и руководства.
Когда власть имеет своею основной целью упорядочение и организацию жизнедеятельности населения на какой-либо территории, и таковое органичное единство населения, власти и территории, на которой они находятся, дистанцируется в той или иной мере от других подобных территориально-организованных общностей, то есть когда власть осуществляется для определенной территориальной общности людей (pub-lica), мы можем говорить о наличии публичной власти. Полагаем, что публичную власть следует рассматривать как особое волевое социальное отношение, в рамках которого управляющий субъект, обладающий санкционированной правом возможностью применять силу принуждения, руководит определенной территориально-организованной общностью людей, которые признают за ним функцию управления и руководства на соответствующей территории.
Публичная власть выступает интегративной категорией, объединяющей на основе единства основных признаков разные уровни власти в государстве. Такими уровнями являются государственная власть и муниципальная власть. Современное понимание муни-
17 См.: Еникеев М.И. Юридическая психология: учеб. - 10-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. С. 97.
ципальной власти в системе публичной власти, а также самой идеи местного самоуправления также следует основывать на том, что государственная власть и муниципальная власть соотносятся иерархически, и муниципальная власть стоит в этой иерархии ниже.
Рассматривая муниципальную власть как категорию, нельзя не обратить внимание на то, что Конституция Российской Федерации не использует понятие «муниципальная власть». В международных документах понятие «муниципальная власть» встречается крайне редко. Базовый международный документ в рассматриваемой сфере - Европейская хартия местного самоуправления, принятая в Страсбурге 15 октября 1985 года18, - оперирует понятием «местное самоуправление». Согласно пункту 1 статьи 3 Хартии под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Определение представляется в целом приемлемым, хотя не может не обращать на себя внимание некоторая его тавтологичность - раскрытие сущности местного самоуправления через право органов местного самоуправления. Избежать такой логической ошибки, на наш взгляд, помогло бы именно понятие муниципальной власти как синонимичное местному самоуправлению. Полагаем, что при дальнейшем развитии международных документов о местном самоуправлении категория «муниципальная власть» должна получить в них более четкое закрепление.
Базовый российский законодательный акт о местном самоуправлении - Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»19 (с изм.) также не содержит понятия «муниципальная власть». Представляется, что это обусловлено, в том числе опасениями законодателя терминологически выйти за рамки принципа, установленного статьей 12 Конституции Российской Федерации, хотя, подчеркнем, этот принцип не предполагает отсутствие такого уровня публичной власти, как муниципальная. Анализ показывает, что термин «муниципальная власть» редко используется и в иных нормативных правовых актах Российской Федерации. Вместе с тем, он прочно вошел в практику Конституционного Суда Российской Федерации20, который рассматривает муниципальную власть как вполне правовую категорию, приемлемую с точки зрения терминологии Конституции Российской Федерации и действующего российского законодательства. В этой связи представляется целесообразным дальнейшее закрепление термина «муниципальная власть» в российском законодательстве.
18 «Собрание законодательства Российской Федерации»; 07.09. 1998, № 36. Ст. 4466. Хартия вступила в силу для России 01.09.1998.
19 «Собрание законодательства Российской Федерации», 06.10.2003, № 40, ст. 3822.
20 См., например, определения Конституционного Суда Российской Федерации от 1 апреля 2008 г. № 194-О-П («Собрание законодательства Российской Федерации», 05.05.2008, № 18, ст. 2093); от 6 марта 2008 г. № 214-О-П («Собрание законодательства Российской Федерации», 05.05.2008, № 18, ст. 2092); от 4 декабря 2007 г. № 828-О-П («Собрание законодательства Российской Федерации», 14.01.2008, № 2, ст. 129); Постановление от 14 ноября 2005 г. № 10-П («Собрание законодательства Российской Федерации», 21.11.2005, № 47, ст. 4968).
В заключение сделаем следующие выводы:
1. Под муниципальной властью следует понимать особое волевое социальное отношение, в рамках которого население муниципального образования и образуемые и признаваемые им органы местного самоуправления в соответствии с конституцией и законодательством государства (в федеративном государстве -также соответствующих субъектов Федерации) осуществляют функцию управления и руководства жизнью местного сообщества на территории соответствующего муниципального образования.
2. Категория «муниципальная власть» должна быть закреплена в российском законодательстве с целью ее однозначного понимания и применения.
3. Поскольку теория государства и права есть фундамент отраслевых юридических наук, среди которых наиболее ей близки конституционное и муниципальное право, полагаем, что категория муниципальной власти во всем ее многоаспектном научно-теоретическом и практическом звучании должна развиваться не только в рамках теории государства и права, но и в рамках курса конституционного права при рассмотрении темы о разделении властей как основе конституционного строя России, а также, разумеется, в рамках курса муниципального права.
Список литературы:
1. Азовкин И.Е. Демократический характер государственной власти в СССР и механизм ее осуществления // Советское государство и право. 1968. № 3.
2. Байтин М.И. Государство и политическая власть. Саратов, 1972.
3. Бурлацкий Ф.М. Ленин. Государство. Политика. М., 1970. С. 93.
4. Гоббс Т. Левиафан, или материя, форма и власть государства церковного и гражданского. В книге: Политические институты, избирательное право и процесс в трудах западноевропейских мыслителей XVII - начала XX века: Хрестоматия. Калуга, 2003.
5. Григорян Л.А. Народовластие в СССР. М., 1972.
6. Григорян Л.А. Социалистическая государственная власть и представительная форма ее осуществления // Советское государство и право. 1969. № 3. С. 83.\
7. Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2004.
8. Еникеев М.И. Юридическая психология: учеб. - 10-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. С. 97.
9. Ильин И.А. О сущности правосознания. Приводится по: Радько Т.Н. Теория государства и права: Хрестоматия. Под общей редакцией И.И. Лизиковой. М.: Академический Проект, 2005.
10. Карельский В.М. Власть. Демократия. Перестройка. М., 1990.
11. Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. 2-е изд. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2004.
12. Королев А.И., Мушкин А.Е. Государство и власть // Правоведение. 1963. № 2.
13. Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М.: Норма, 2008.
14. Лазарев Б., Лукьянов А. Власть, демократия, самоуправление // Советы депутатов трудящихся. 1964. № 12.
15. Манов Г.Н. Признаки государства: Новое прочтение // Политические проблемы теории государства. М.: ИГП РАН, 1993.
16. Марксистско-ленинская общая теория государства. Основные институты и понятия. М., 1970.
17. Общая теория государства и права. Академический курс в трех томах. Отв. ред. М.Н. Марченко. 3-е изд., перераб. и доп. Том 1. М.: Норма, 2007.
18. Радько Т.Н. Теория государства и права: учебник. 2-е изд. М.: Проспект, 2009.\
19. Радько Т.Н. Теория государства и права: Хрестоматия. Под общей редакцией И.И. Лизиковой. М.: Академический Проект, 2005.
20. Тененбаум В.Э. Государство: система категорий. Саратов, 1971.\
21. Фарбер И.Е., Ржевский В.А. Вопросы теории советского конституционного права. Вып. 1. Саратов, 1967.
22. Черданцев А.Ф. Государственная власть и ее обоснование // Правоведение. 1992. № 2.
РЕЦЕНЗИЯ
Актуальность данной статьи не вызывает сомнения, поскольку власть является одной из фундаментальных категорий общественных наук, неизменно притягивающей к себе умы и творческие усилия исследователей в силу своего принципиального значения для любой социальной общности, любого сколько-нибудь упорядоченного и организованного человеческого коллектива. При этом, несмотря на кажущуюся однозначность понятия власти, точка в исследованиях ее природы и сущности не поставлена.
В статье А.А. Марченко рассматриваются вопросы соотношения муниципальной власти, как научного понятия, с иными научными категориями, как то: «власть», «публичная власть» и «государственная власть», устанавливаются их объем и содержание.
В частности, автор предлагает понимать муниципальную власть, как особое волевое социальное отношение, в рамках которого население муниципального образования и образуемые и признаваемые им органы местного самоуправления в соответствии с конституцией и законодательством государства (в федеративном государстве - также соответствующих субъектов Федерации) осуществляют функцию управления и руководства жизнью местного сообщества на территории соответствующего муниципального образования.
Автор справедливо отмечает, что категория «муниципальная власть» должна быть закреплена в российском законодательстве с целью ее однозначного понимания и применения.
Особый интерес представляет вывод о том, что категория муниципальной власти во всем ее многоаспектном научно-теоретическом и практическом звучании должна развиваться не только в рамках науки теории государства и права, но и в рамках отраслевых юридических наук - конституционного права при рассмотрении темы о разделении властей как основе конституционного строя России, а также, разумеется, в рамках науки муниципального права.
Научная статья А.А. Марченко «Категория муниципальной власти: теоретико-правовое осмысление» соответствует всем требованиям, предъявляемым к исследованиям такого рода. Статья выполнена на высоком научном уровне, содержит ряд выводов, представляющих практический интерес. Данная статья может быть рекомендована к публикации.
Кафедра конституционного права и
прав человека ФГАОУВПО
Доцент, к.ю.н. Г.Р. Хабибуллина
