CC BY
264
1.2 ПРАВОВЫЕ ГАРАНТИИ ПЕРСОНАЛЬНОЙ НЕЗАВИСИМОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Феоктистов Данил Евгеньевич, аспирант, Пензенский государственный университет
Контакты автора: d_e_f@bk.ru
Аннотация. Важнейшей основой правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации является независимость. Без независимости омбудсмен не сможет выполнять свою высокую роль арбитра между гражданским обществом и государством. В связи с этим особого внимания и анализа требуют проблемы законодательного обеспечения персональной независимости Уполномоченного по правам человека.
Ключевые слова: уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, омбудсмен, персональная независимость, правовые гарантии
THE LEGAL GUARANTEES OF PERSONAL INDEPENDENCE OF THE COMMISSIONER FOR HUMAN RIGHTS IN THE RUSSIAN FEDERATION
Feoktistov Danil Evgenievich, post-graduate student, Penza State University,
Annotation: Independence is the major basis of a legal status of the Commissioner for human rights in the Russian Federation. Without independence ombudsman cannot carry out the high role of the arbitrator between a civil society and the state. In this connection the affairs of legislative maintenance of personal independence of the Commissioner for human rights require special attention and analysis.
Keywords: the Commissioner for human rights in the Russian Federation, ombudsman, personal independence, the legal guarantees
Независимость является важнейшей основой статуса национальных учреждений государства, занимающихся защитой прав человека. Международные стандарты отдельной нормой выделяют эту основополагающую черту подобных государственных органов. Состав и гарантии их независимости специально предусмотрены в так называемых «Парижских принци-1
пах» .
К учреждениям, занимающимся поощрением и защитой прав человека, безусловно, принадлежит институт омбудсмена (в Российской Федерации - Уполномоченный по правам человека). С принятием соответствующего Федерального конституционного закона2 дан-
1 Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 20.12.1993 г. № 48/134 «Национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защитой прав человека».
2 Федеральный конституционный закон от 26.02.1997. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченного по правам человека в Российской Федера-
ный институт появился и в системе органов российского государства.
В целях обеспечения прав и свобод граждан, законодатель наделил Уполномоченного по правам человека (далее - Уполномоченный) разнообразными полномочиями контрольно-рекомендательного характера. Важнейшей предпосылкой объективности и эффективности любого контроля является независимое положение осуществляющего его субъекта3. Без независимости и соответствующих ей гарантий омбудсмен не сможет выполнять свою высокую роль арбитра между гражданским обществом и государством.
В юридической литературе выделяют определенные критерии (виды) независимости омбудсмена. Так, бывший Президент Международного института омбудсменов (1994-1998) Мартен Остинг выделил следующие виды независимости: институциональная, функциональная и личная (персональная)4.
Институциональная независимость предполагает высокое нормативное закрепление института омбудсмена и его обособленное положение по отношению к трем существующим ветвям власти, функциональная - свободу от какого-либо постороннего давления, самостоятельность в своих действиях, гарантии финансового обеспечения.
Персональная же независимость омбудсмена характеризуется порядком и условиями его назначения на должность и освобождением от нее, сроком деятельности, оплатой труда, а также гарантией неприкосновенности. Эти составляющие и являются соответственно гарантиями персональной независимости, которые более подробно и рассмотрим.
Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием, т.е. более 225 голосами. Правом выдвижения на должность Уполномоченного наделено множество субъектов: Президент РФ, Совет Федерации Федерального Собрания РФ, депутаты Государственной Думы и депутатские объединения в Государственной Думе.
Отдельного внимания здесь заслуживает положение, регулирующее включение в список кандидата для тайного голосования: кандидатура включается в список двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Из этого следует, что порядок включения кандидатов в список голосования является более сложным, чем порядок избрания самого Уполномоченного. А.Ю. Сунгуров специально отмечает, что такая норма уникальна и не встречается ни в одном другом законодательстве зарубежных стран5. Объясняется это, безусловно, политической ситуацией, несогласованностью, противостоянием между фракциями в самой Государственной Думе, в том числе и при разработке законопроекта об Уполномоченном по правам человека.
ции» // Собрание законодательства РФ. 03.03.1997. № 9. Ст. 1011.
3 Научно-практический комментарий «Система органов государственного финансового контроля: полномочия, основные направления деятельности и вопросы их координации» / под ред. проф. А.А. Ялбулганова. Система Гарант, 2007.
4 Мартен Остинг. Защита целостности и независимости института Омбудсмана: глобальные перспективы // Омбудсманы мира. Ташкент, 2006. С. 57.
5 Сунгуров А.Ю. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). СПб, 2005. С. 99.
Закон предусматривает требования для кандидата на должность Уполномоченного: возрастной ценз (не моложе 35 лет), познания в области прав и свобод человека и гражданина, а также опыт их защиты (ст. 6). Ряд исследователей высказывали мнения, что требование к должности Уполномоченного явно занижены. Однако в законодательстве зарубежных стран встречаются и более мягкие требования. Так, в соответствии со ст. 4 Закона Республики Узбекистан «Об Уполномоченном Олий Мажлиса Республики Узбекистан по правам человека (омбудсмане)»6, к кандидату на должность Уполномоченного предъявляются минимальные требования: гражданство Республики Узбекистан, достижение возраста двадцати пяти лет и постоянное проживание на территории Республики Узбекистан не менее пяти лет.
Если проанализировать законодательство субъектов РФ об уполномоченном по правам человека, то здесь встречаются и более жесткие и справедливые требования для кандидатов. В Республике Башкортостан кандидат на должность Уполномоченного должен также обладать высокими моральными качествами, пользоваться общественным авторитетом, доверием общественности (ст. 7)7. В Удмуртской Республике среди требований к кандидату - высшее юридическое образование и стаж работы по юридической специальности не менее десяти лет (ст. 4)8. В Нижегородской области для кандидата как альтернативу высшему юридическому образованию законодатель установил ученую степень в области права (ч. 3 ст. 6)9
Думается, что к требованиям к кандидату на пост Уполномоченного по правам человека в РФ следует как минимум добавить высшее юридическое образование, а также безупречную репутацию и высокий личный авторитет.
Высокий личный авторитет омбудсмена служит существенной гарантией независимости данного института. Учитывая, что данная гарантия не является правовой по своей природе, необходимость ее упоминания обусловливает сама сущность института
омбудсмена - «власть авторитета», а не «власть силы».
Гарантией беспристрастности и нейтральности, а следовательно и независимости, является также требование того, что Уполномоченный не вправе заниматься политической деятельностью, не может являться депутатом Госдумы либо членом Совета Федерации, депутатом регионального парламента,
находиться на государственной службе, заниматься иной оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельности. В течение 14 дней после назначения Уполномоченный должен прекратить деятельность, несовместимую с его статусом.
6 Закон Республики Узбекистан от 27.08.2008. № 670-М «Об
Уполномоченном Олий Мажлиса Республики Узбекистан по правам человека (омбудсмане)» URL: http://www.ombuds-
man.uz/files/Zakon_ob_ombudsmane_ru.pdf
7 Закон Республики Башкортостан от 03.04.2007. № 450-з «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Башкортостан» // Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 14.08.2007. № 15 (261). ст. 798.
8 Закон Удмуртской Республики от 12.03.2004. № 11-РЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Удмуртской Республике» // Известия Удмуртской Республики. 01.06.2004. № 81.
9 Закон Нижегородской области от 09.01.2004. № 3-З «Об Упол-
номоченном по правам человека в Нижегородской области» //
Нижегородские новости. 21.01.2004. № 11.
В противном случае его полномочия прекращаются, и Государственная Дума назначает нового Уполномоченного (ст. 11). Эта норма является одним из условий досрочного освобождения Уполномоченного. К числу других условий относятся: вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении Уполномоченного; неспособность по состоянию здоровья или по иным причинам в течение не менее четырех месяцев подряд исполнять свои обязанности; добровольным заявлением Уполномоченного о сложении своих полномочий. Данный перечень является исчерпывающим. Из этого следует, что Уполномоченный не может быть освобожден от должности самостоятельным решением Государственной Думы, что служит важной правовой гарантией персональной независимости Уполномоченного. В Дании, например, если омбудсмен потерял доверие Фолькетинга (парламента), то парламент может его отозвать (Ст.3 Закона об Омбудсмене10).
Срок полномочий российского омбудсмена составляет пять лет с момента принесения присяги. Этот срок не может быть сокращен либо приостановлен. Единственными основаниями для прерывания срока полномочий являются случаи досрочного освобождения от должности. Гарантией персональной независимости служит здесь положение, в соответствии с которым истечение срока полномочий Государственной Думы, а также ее роспуск не влекут прекращения либо приостановления полномочий омбудсмена.
До внесения поправок в Конституцию РФ в части, касающейся изменения сроков полномочий Президента РФ и Госдумы РФ до шести и пяти лет соответственно, исследователи рассматривали как положительный момент различие в сроках полномочий Госдумы и Уполномоченного. К настоящему времени звучат инициативы об изменении продолжительности и количества сроков полномочий российского омбудсмена. Сейчас одно и то лицо не может быть назначено на должность Уполномоченного более чем на два срока подряд. Действующий Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации Владимир Лукин считает, что срок полномочий должен составлять семь лет без права переназначения11. Это гарантировало бы большую независимость и беспристрастность Уполномоченного в части осуществления правозащитных полномочий и критики представителей власти, не боясь при этом не быть переизбранным на второй срок.
Уполномоченному, как должностному лицу, занимающему государственную должность РФ, предоставляются материальные гарантии его независимости, связанные с оплатой труда, медицинским и иным обслуживанием. Закон Об Уполномоченном не содержит конкретных гарантий материального характера как для самого Уполномоченного, так и для сотрудников его рабочего аппарата, а отсылает к соответствующим нормативным актам.
Так, должность Уполномоченного включена в Приложение к Указу Президента РФ от 9 апреля 1997г. №309 «О денежном вознаграждении лиц, замещаю-
10 Закон об Омбудсмене от 12.06.1996. № 473 URL:
http://www.omineurope.info/ru/index_r.html
11 Беседа члена Президиума Ассоциации юристов России Михаила Барщевского с Уполномоченным по правам человека в РФ Владимиром Лукиным // Российская газета - неделя. 2010. № 29. С. 8.
щих государственные должности Российской Федера-ции»12.
Дополнительные материальные поощрения для Уполномоченного предусмотрены Указом Президента РФ от 5 мая 2005г. №505 «О совершенствовании оплаты труда Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности федеральной государственной службы в рабочем аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации»13.
Гарантии социального обеспечения для Уполномоченного предусмотрены Указом Президента РФ от 16 августа 1995 г. № 854 «О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы»14.
Правовое положение сотрудников рабочего аппарата Уполномоченного регламентируется в соответствии Федеральным законом № 79-ФЗ от 27 июля 2004г. «О государственной гражданской службе в Российской Федерации», указами Президента РФ и иными подзаконными актами.
Таким образом, федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» не содержит каких-либо определенных гарантий по материальному и социальному обеспечению омбудсмена и сотрудников его аппарата. Хотя именно эти положения закон и должен содержать, так как является основным источником регламентации конституционно-правового статуса Уполномоченного. Специальные гарантии предусмотрены для судей15, прокуроров16, парламентариев , аудиторов и сотрудников Счетной Палаты18.
Поэтому, на наш взгляд, положения о конкретных материальных и социальных гарантиях для омбудсмена и сотрудников его аппарата должны быть детально прописаны в Законе Об Уполномоченном в качестве мер повышенного обеспечения их содержания, а также создания благоприятных условий для привлечения
12 Указ Президента РФ от 09.04.1997. № 309 «О денежном вознаграждении лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации» // Собрание законодательства. 04.05.1998. № 18. ст. 2022.
13 Указ Президента РФ от 05.05.2005. № 505 «О совершенствовании оплаты труда Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности федеральной государственной службы в рабочем аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 09.05.2005. № 19. ст. 1783.
14 Указ Президента РФ от 16.08.1995. № 854 «О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы» // Собрание законодательства РФ. 21.08.1995. № 34. ст. 3442.
15 См.: Закон РФ от 26.06.1992. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 30.07.1992. № 30. ст. 1792; Федеральный закон от
10.01.1996. № 6-ФЗ «О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 15.01.1996. № 3. ст. 144.
16 См.: Федеральный закон от 17.01.1992. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 20.02.1992. № 8. ст. 366.
17 См.: Федеральный закон от 08.05.1994. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 09.05.1994. № 2. ст. 74.
18 См.: Федеральный закон от 11.01.1995. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 16.01.1995. № 3. ст. 167.
специалистов, отвечающим высоким квалификационным требованиям, необходимым для обеспечения деятельности столь важного и уникального института.
Последней важной гарантией персональной независимости Уполномоченного является его неприкосновенность в течение всего срока полномочий.
Законодательная гарантия неприкосновенности Уполномоченного по правам человека представляет собой особый порядок привлечения к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, а также задержания, заключения под стражу, обыска (за исключением случаев задержания на месте преступления), личного досмотра (за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законодательством для обеспечения безопасности других лиц).
Для осуществления всех вышеназванных действий необходимо согласие Государственной Думы. Исключение составляют случаи задержания Уполномоченного на месте преступления - в таком случае должностное лицо, произведшее задержание, немедленно уведомляет об этом Госдуму. Если согласие Госдумы на дальнейшее применение этой меры не получено в течение 24 часов, то Уполномоченный должен быть немедленно освобожден. Неприкосновенность Уполномоченного распространяется на его жилое и служебное помещение, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы (ст.12 Закона Об Уполномоченном).
Уполномоченный по правам человека обладает неприкосновенностью только в течение срока его полномочий. Соответственно, с прекращением своей деятельности омбудсмен лишается и иммунитета, что, по-нашему мнению, существенно ограничивает и его персональную независимость. Поэтому нормы федерального конституционного закона необходимо дополнить положением, что неприкосновенность Уполномоченного действует в части, касающейся недопустимости привлечения его к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, заявление и другие действия, соответствующие его правовому статусу, и по истечении срока его полномочий.
Таким образом, из проведенного анализа следует, что персональная независимость Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации обеспечивается комплексом правовых гарантий, содержащихся в ряде нормативных актов. В целом же можно констатировать, что данные гарантии не полностью раскрыты в действующем законодательстве и нуждаются в дальнейшей их переработке и дополнении в целях укрепления правового положения института омбудсмена в политической и правовой системе Российской Федерации.
Список литературы:
1. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 20.12.1993 г. № 48/134 «Национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защитой прав человека».
2. Федеральный конституционный закон от 26.02.1997. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 03.03.1997. №
9. Ст. 1011.
3. Научно-практический комментарий «Система органов государственного финансового контроля: полномочия, основные направления деятельности и вопросы их координации» / под ред. проф. А.А. Ялбулганова. Система Гарант, 2007.
4. Мартен Остинг. Защита целостности и независимости института Омбудсмана: глобальные перспективы // Омбудс-маны мира. Ташкент, 2006. С. 57.
5. Сунгуров А.Ю. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). СПб, 2005. С. 99.
6. Закон Республики Узбекистан от 27.08.2008. № 670-11
«Об Уполномоченном Олий Мажлиса Республики Узбекистан по правам человека (омбудсмане)» 11Р1_:
http://www.ombudsman.uz/files/Zakon_ob_ombudsmane_ru.pdf
7. Закон Республики Башкортостан от 03.04.2007. № 450-з «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Башкортостан» // Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 14.08.2007. № 15 (261). ст. 798.
8. Закон Удмуртской Республики от 12.03.2004. № 11-РЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Удмуртской Республике» // Известия Удмуртской Республики. 01.06.2004. № 81.
9. Закон Нижегородской области от 09.01.2004. № 3-З «Об Уполномоченном по правам человека в Нижегородской области» // Нижегородские новости. 21.01.2004. № 11.
10. Дания. Закон об Омбудсмене от 12.06.1996. № 473 11Р1_: http://www.omineurope.info/ru/index_r.html
11. Беседа члена Президиума Ассоциации юристов России Михаила Барщевского с Уполномоченным по правам человека в РФ Владимиром Лукиным // Российская газета - неделя. 2010. № 29. С. 8.
12. Указ Президента РФ от 09.04.1997. № 309 «О денежном вознаграждении лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации» // Собрание законодательства. 04.05.1998. № 18. ст. 2022.
13. Указ Президента РФ от 05.05.2005. № 505 «О совершенствовании оплаты труда Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности федеральной государственной службы в рабочем аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 09.05.2005. № 19. ст. 1783.
14. Указ Президента РФ от 16.08.1995. № 854 «О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы» // Собрание законодательства РФ. 21.08.1995. № 34. ст. 3442.
15. Закон РФ от 26.06.1992. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 30.07.1992. № 30. ст. 1792; Федеральный закон от 10.01.1996. № 6-ФЗ «О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.
15.01.1996. № 3. ст. 144.
16. Федеральный закон от 17.01.1992. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 20.02.1992. № 8. ст. 366.
17. Федеральный закон от 08.05.1994. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 09.05.1994. № 2. ст. 74.
18. Федеральный закон от 11.01.1995. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 16.01.1995. № 3. ст. 167.
РЕЦЕНЗИЯ
В статье рассматриваются основы правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Исследуются вопросы законодательного обеспечения его независимости, в частности, ее персональной составляющей. Выделены правовые гарантии, обеспечивающие персональную независимость Уполномоченного по правам человека. Автором проанализирован комплекс нормативных актов, содержащие названные гарантии, обозначен ряд проблем и
пробелов, нуждающихся в дополнительной законодательной регламентации в целях укрепления правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Статья рекомендована к публикации.
Пензенский Государственный Университет кафедра «Частное право»
Доцент, д.ю.н. Г.В. Синцов
