CC BY
316
УДК 72.008 АРТАМОНОВ С. Г
Зоны охраны объектов культурного наследия в современном законодательстве (Часть 2)
Во второй части статьи анализируется понятие «территория объекта культурного наследия» применительно к учету границ территории объекта культурного наследия и режимов ее использования при разработке проектов зон охраны объектов культурного наследия.
Ключевые слова: территория объекта культурного наследия, зоны охраны объектов культурного наследия, градостроительное зонирование, законодательство РФ.
ARTAMONOV S. G.
ZONES OF PROTECTION OF CULTURAL HERITAGE IN MODERN LEGISLATION (Part 2)
In the second part of the article examines the concept of «territory cultural heritage site»in relation to the consideration of the boundaries of the object of cultural heritage. The author examines the modes of its use in the development projects of the zones of protection of objects of cultural heritage.
Keywords: erritory of a cultural heritage, zone of protection of cultural heritage, urban zoning, legislation of the Russian Federation.
Артамонов
Сергей
Георгиевич
архитектор
аналитического отдела института
«УралНИИпроект РААСН» e-mail: arta@uniip.ru
Говоря о градостроительном зонировании и о зонах охраны объектов культурного наследия, нельзя обойти стороной такую категорию, как территория объекта культурного наследия. Сразу оговорим, что выводы автора не претендуют на статус комментариев профессиональных юристов. Они сделаны с позиции проектировщика, заинтересованного в том, чтобы разработанные им проекты зон охраны памятников могли быть признаны согласующими инстанциями соответствующими закону.
В действующих законодательных и нормативных актах Российской Федерации отсутствует определение термина «территория объекта культурного наследия», а в Земельном кодексе РФ отсутствует и сам этот термин. Что же еще известно о территории объекта культурного наследия из норм и положений законодательства?
Федеральный закон от 25.06.2002 №73-Ф3 и Градостроительный кодекс РФ относят понятия «зоны охраны объекта культурного наследия» и «территория объекта культурного наследия» к разным объектам градостроительной деятельности и к разным юридическим категориям. Статьей 9 Федерального закона от 25.06.2002 №73-Ф3 к полномочиям федеральных органов государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов
культурного наследия отнесено «установление общих принципов... установления границ территорий объектов культурного наследия., проведения строительных, ремонтных и иных работ на территориях объектов культурного наследия и в зонах их охраны». Однако с 2008 г. до настоящего времени не принято никаких нормативных документов ни в отношении общих принципов, ни, тем более, в отношении вида и порядка разработки документации, которой устанавливаются границы территории объекта культурного наследия и режим ее использования.
Статья 5 Федерального закона от 25.06.2002 №73-Ф3 гласит, что «земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и настоящим Федеральным законом». Из этой нормы следует, что:
1 Понятие «земельный участок» не тождественно понятию «территория объекта культурного наследия».
2 Не установлена связь между земельными участками в границах территории объекта
культурного наследия и земельными участками, непосредственно занимаемыми объектами культурного наследия. 3 Границы территории должны устанавливаться и для выявленного объекта культурного наследия. Однако остается неясным, что должно предприниматься в отношении правового режима данной территории, если выявленный объект не будет включен в реестр.
В развитие положения вышеуказанной нормы о применении земельного законодательства в отношении территорий объектов культурного наследия следует обратиться к статьям Земельного кодекса РФ. В ряде пунктов ст. 94 Земельного кодекса РФ содержатся следующие положения:
«1. К землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое... историко-культурное... значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.
2. К землям особо охраняемых территорий относятся земли:
4) историко-культурного назначения.
6. .земли, занятые объектами культурного наследия Российской Федерации, используются для соответствующих целей. Использование этих земель для иных целей ограничивается или запрещается в случаях, установленных настоящим Кодексом, федеральными законами».
Из приведенных выдержек из Земельного кодекса РФ следует, что земли историко-культурного назначения, в том числе занятые объектами культурного наследия, являются особо охраняемыми территориями и подлежат изъятию из хозяйственного использования и оборота. В то же время Федеральный закон от 25.06.2002 №73-Ф3 и Градостроительный кодекс РФ не относят территории объектов культурного наследия к особо охраняемым территориям, не предусматривают их изъятие из оборота и допускают осуществление хозяйственной и иной деятельности на этих территориях. Указанное противоре-
чие в федеральном законодательстве до сих пор не снято.
Статья 99 Земельного кодекса РФ конкретизирует понятие «земли историко-культурного назначения»: «1. К землям историко-культурного назначения относятся земли:
1 Объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия.
2 Достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел.
2. Земли историко-культурного назначения используются строго в соответствии с их целевым назначением. Изменение целевого назначения земель историко-культурного назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются.
3. .На отдельных землях историко-культурного назначения, в том числе землях объектов культурного наследия, подлежащих исследованию и консервации, может быть запрещена любая хозяйственная деятельность.
4. В целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия. В пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры».
Такая «конкретизация» способствует возникновению ряда безответных вопросов. Приходится догадываться, почему Земельный кодекс РФ, в отличие от Федерального закона от 25.06.2002 №73-ФЗ, не относит достопримечательные места к объектам культурного наследия и предлагает собственную трактовку целей установления зон охраны объектов культурного наследия. Пункт 4 ст. 99 интересен тем, что предполагает наличие в зонах охраны объек-
тов культурного наследия земельных участков, не относящихся к землям историко-культурного назначения. Земельное законодательство позволяет почувствовать разницу между «земельными участками в границах территорий объектов культурного наследия» и «землями объектов культурного наследия», но не дает ответа, как они соотносятся между собой и что является границами земель объектов культурного наследия. Кроме того, пункт 6 ст. 94 и пункт 2 ст. 99 оставляют в области догадок целевое назначение земель историко-культурного назначения.
Остается неопределенность в части правового режима земель объектов культурного наследия, который регулируется земельным законодательством. Согласно ст. 94 Земельного кодекса РФ, особый правовой режим устанавливается для всех земель историко-культурного назначения без исключения, а согласно ст. 99 — для земель историко-культурного назначения, находящихся за пределами населенных пунктов. Как известно, юристы не дают единого толкования понятия «правовой режим», однако наиболее распространено определение, содержащееся в Большом юридическом словаре: «Правовой режим — это особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо не благоприятности для удовлетворения интересов субъектов права» (Большой юридический словарь под ред. А. В. Малько, «Проспект», 2009 г.). Земельный кодекс РФ предусматривает правовое регулирование на землях историко-культурного назначения в виде установления запретов на хозяйственную деятельность и виды деятельности, несовместимой с целевым назначением земель, то есть — неопределенные виды, а также ограничение прав на землю в связи с особыми условиями охраны памятников истории и культуры. Более конкретно особенности использования территорий объектов культурного наследия, которые являются основой для установления режимов, прописаны в статье 35 Федерального закона от 25.06.2002 №73-ФЗ. Пункт 2 этой статьи предусматривает, что «проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля запрещаются, за исключением работ
по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения». Пункт 3 предусматривает возможность осуществления хозяйственной деятельности и строительства на территории достопримечательного места в порядке, определяемом соответствующими органами охраны объектов культурного наследия и с ограничениями, вносимыми «в правила застройки и в схемы зонирования территорий, разрабатываемые в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации». Указанное разграничение режимов использования территорий объектов культурного наследия в зависимости от вида объектов культурного наследия является понятным вплоть до ознакомления с ч. 2 п. 3 ст. 52 того же закона, допускающей возможность «осуществления проектирования и проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории объекта культурного наследия» без исключения по виду объектов культурного наследия при необходимом и достаточном условии согласования этих работ соответствующим органом охраны памятников. Часть 3 п. 3 ст. 52 еще более усугубляет «непонятность» установления режимов территорий, поскольку вводит в оборот новый термин — «режим содержания земель историко-культурного назначения», который обязаны обеспечивать физические и юридические лица, осуществляющие право пользования объектом культурного наследия. Значит ли это, что в систему правового регулирования в отношении земель историко-культурного назначения следует включать условия о прополке сорняков, уборке грязи с твердых покрытий и тому подобных действиях правообладателей земельных участков?
Последним по времени издания нормативным документом, касающимся территорий объектов культурного наследия, является приказ Минкультуры России от 11.11.2011 № 1055 «Об утверждении формы паспорта объекта культурного наследия». Следует обратить внимание на 4 основные особенности упомянутого документа:
♦ «границы территории объекта культурного наследия и правовой режим (режимы) земельных участков в границах территории
объекта культурного наследия» подлежат утверждению органами государственной власти, причем могут утверждаться раздельными решениями;
♦ предусмотрен «правовой режим земельных участков» в границах территорий объектов культурного наследия, а не «режим использования территорий объектов культурного наследия», устанавливаемый согласно статье 46 Федерального закона от 25.06.2002 №73-ФЗ «в соответствии с настоящим Федеральным законом, земельным законодательством Российской Федерации и законом соответствующего субъекта Российской Федерации»;
♦ в границах территории объекта культурного наследия могут располагаться несколько земельных участков, имеющих свои собственные правовые режимы;
♦ нет ссылки на градостроительные регламенты, устанавливаемые в границах территорий объектов культурного наследия.
Имеет смысл рассмотреть перечисленные особенности, соотнеся их с действующим законодательством:
1. Федеральный закон от 25.06.2002 №73-ФЗ предусматривает:
♦ в статье 9 — утверждение федеральными органами государственной власти «режимов использования территорий и зон охраны объектов культурного наследия, отнесенных к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия»;
♦ в статье 49 косвенно, без указания процедуры и субъектов — утверждение границ территорий объектов археологического наследия.
В остальных случаях федеральный закон не требует утверждения границ и режимов использования территорий объектов культурного наследия, а Закон Свердловской области от 21.06.2004 №12-ОЗ вообще не предусматривает случаев подобного утверждения. Неизвестно, чем, по мнению Минкультуры России, вызвана необходимость исполнения указанной административной процедуры неустановленными органами государственной власти в отношении территорий объектов культурного наследия регионального и местного значения.
2. Федеральный закон от 25.06.2002 №73-ФЗ предусматривает установление правового режима как для территории объекта культурного наследия, так и для земельных участков в границах территорий, не делая различия между этими категориями в силу непроработанного понятийного аппарата, однако разница существует. Если считать территорию объекта культурного наследия «объектом градостроительной деятельности особого регулирования» в соответствии с подпунктом 11 п. 2 ст. 33 указанного закона, то установление правового режима использования территории объекта культурного наследия является довольно логичным вариантом, но только в одном случае, когда в границах территории объекта культурного наследия имеется один земельный участок. Минкультуры России выбрало более корректный вариант установления правовых режимов в отношении земельных участков в границах территорий, обеспечив координацию с Земельным кодексом РФ. Новация рассматриваемого подзаконного акта заключается в констатации множественности участков. Минкультуры России учло возможность наличия нескольких участков в границах территории объекта культурного наследия, что вполне допустимо для достопримечательного места или ансамбля. Безусловно, трудно согласиться с тем, что в границах территории памятника может быть более одного участка, но, учитывая абстрактность понятия «территория объекта культурного наследия» и универсальность формы паспорта, этой неточностью можно пренебречь.
3. Наличие двух и более правовых режимов в пределах одной территории ничем не обосновано. Понимая правовой режим как систему регулирования, абсурдно предусматривать несколько систем регулирования для единого объекта градостроительной деятельности. Кроме того, специалисты федерального органа охраны объектов культурного наследия, приводя собственный документ в соответствие с Земельным кодексом РФ, не приняли во внимание, что земли в границах территории объекта культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения и, согласно кодексу, имеют единое целевое назначение, используются исключительно в соответствии с этим назначением, для чего изымаются из хозяйственного использования и оборота. Если назначение и использование едины для всех земельных участков в гра-
ницах территории, что же может служить основанием для установления разных режимов? Кстати, в п. 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях указан «режим использования земель в границах территорий объектов культурного наследия», а не режимы.
4. Последняя особенность, имеющаяся в форме паспорта, неожиданно важна. Согласно пункту 1 ст. 21 Федерального закона от 25.06.2002 №73-Ф3 в паспорт объекта культурного наследия «вносятся сведения, составляющие предмет охраны данного объекта культурного наследия, и иные сведения, содержащиеся в реестре». Министерство культуры РФ, являясь федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять ведение реестра, не требует внесения в реестр сведений о градостроительных регламентах в границах территорий объектов культурного наследия, тем самым кладет конец сомнениям по этому поводу, возникавшим в связи со странной фразой в ст. 9.1 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-Ф3, предусматривающей полномочия Министерства культуры РФ по согласованию «градостроительных регламентов, устанавливаемых в границах территорий объектов культурного наследия федерального значения, расположенных в исторических поселениях.». Предположительно, эту норму забыли откорректировать после того, как Федеральным законом от 12.11.2012 №179-Ф3 в статью 60 был внесен подпункт о разработке градостроительных регламентов, действующих на территории исторического поселения в целом.
Существеннейшее значение для практического применения имеет п. 2 ст. 35 Федерального закона от 25.06.2002 №73-Ф3, предусматривающий, что «проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля запрещаются, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения». Эта норма означает, что границы территории памятника или ансамбля не могут выходить за границы охранной зоны этих объектов культурного на-
следия, ибо за границами охранной зоны снимается запрет на проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ. Возникает вопрос, могут ли совмещаться территория и охранная зона памятника или ансамбля? Отрицательный ответ очевиден, потому что территория и зоны охраны объекта культурного наследия законодательно разделены, имеют самостоятельные правовые режимы, а в охранной зоне в отличие от территории устанавливается градостроительный регламент. Из изложенного в данном абзаце следует обоснованный объективный вывод — границы зон охраны памятников и ансамблей должны назначаться от границ их территорий. Если с этим выводом согласятся органы охраны объектов культурного наследия и эксперты, то разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия, для которых не установлены (не назначены, не утверждены) границы территорий, утрачивает целесообразность, так как появится весомый повод, в чем-то коррели-рующийся с первой частью п. 3 Положения о зонах охраны, признать границы зоны охраны неверно назначенными. Для чиновников соответствующих органов власти есть два выхода из этой ситуации: послушно следовать нормативам Минкультуры России или интерпретировать федеральное законодательство с позиций здравого смысла.
Если действовать по первому варианту, необходимо приостановить охранное зонирование объектов культурного наследия и, соответственно, градостроительную деятельность в муниципальных образованиях до утверждения границ территорий памятников истории и культуры. 3а время «приостановки» нужно инициировать ускорение принятия федеральным органом государственной власти нормативного правового акта, определяющего общие принципы установления границ и режимов территорий объектов культурного наследия, внести изменения в законодательство субъекта РФ, касающиеся порядка установления и утверждения границ и режимов территорий объектов культурного наследия, заказать документацию, обосновывающую установление этих границ и режимов и содержащую их описание, наконец, издать соответствующие акты о их утверждении. В Свердловской области, например, на это при самом благоприятном развитии событий понадобится два-три года.
Реализация второго варианта требует гораздо меньших затрат времени и финансов, однако требует проявления инициативы и определенной самостоятельности со стороны органов охраны объектов культурного наследия. Сначала на уровне субъекта РФ необходимо легитимировать понятие «территория объекта культурного наследия». Из большого количества версий нужно выбрать и принять в качестве основы для дальнейших действий следующую базовую формулировку: «Территория объекта культурного наследия — это земельный участок (земельные участки), в границах которого (которых) расположен объект культурного наследия». Данное определение ни в чем не противоречит 3емельному кодексу РФ, Градостроительному кодексу РФ и Федеральному закону от 25.06.2002 №73-Ф3 и не требует изменения их действующих редакций. Оно согласуется с понятием «исторически сложившаяся территория», актуальным для памятников и ансамблей. Конечно, такая трактовка территории объекта культурного наследия при ее трансформации в норму закона должна быть дополнена с учетом особых случаев. Без таких дополнений невозможно снять проблему существующего законодательства, возникающую в случае установления границ территорий достопримечательных мест, «делящих» на части попадающие в эту территорию земельные участки. Сохраняется проблема и в случае, когда памятник входит в состав имущественного комплекса, имеющего единый земельный участок. Казалось бы, некую условную территорию выделить проще, чем разделить участок, только непонятно, что делать дальше с такой территорией, так как 3емельный кодекс РФ и Гражданский кодекс РФ не содержат данного понятия и регулируют отношения, связанные с земельными участками. 3ато для самых многочисленных из существующих видов объектов культурного наследия — памятников и ансамблей — принятие указанного определения влечет благоприятные последствия. Отмежеванные, зафиксированные на кадастровых планах границы земельных участков объектов культурного наследия признаются границами территорий этих объектов. Для подтверждения данного факта, а, в большей мере, для соответствия форме паспорта могут быть выбраны различные документы, однако наиболее рациональной и предпочтительной формой документа следует считать приказ руководителя органа охраны объектов культурного насле-
дия субъекта РФ. Этим актом могут утверждаться и правовые режимы участков в границах территорий объектов культурного наследия, благо, такой режим по законодательству довольно прост, универсален и формулируется в объеме нескольких строк. Целесообразность издания приказа региональным органом охраны памятников становится очевидной, если не забывать о том, что разработка проектов зон охраны является составной частью государственной охраны объектов культурного наследия и что указанную разработку организуют органы государственной власти субъектов РФ. В рамках выполнения административных действий по организации разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия очень уместна выдача органом охраны памятников задания на проектирование и прилагаемых исходных данных, содержащих сведения о территориях объектов культурного наследия, в отношении которых выполняются проекты зон охраны. Наличие отправных характерных точек и линий границ территории объекта культурного наследия без преувеличения сократит на треть время выполнения проекта зон охраны и снимет с проектировщиков ответственность за выполнение ненормативного раздела данного проекта. Осуществление установления границ территории объектов культурного наследия непосредственно региональными органами охраны памятников в виде отдельной процедуры или при организации разработки проектов зон охраны может положительно повлиять на методику проектирования, которое в настоящее время осуществляется по принципу «кто во что горазд» из-за неконкретности федеральных нормативных актов, регулирующих охранное зонирование.
Нужно отметить еще один важный положительный фактор совмещения границ территории и земельного участка (земельных участков) памятника или ансамбля. В результате этого прекращается лукавство, используемое для обоснования застройки земельных участков памятников, чаще всего представляющих отдельные здания и сооружения. Исключается весьма распространенный прием установления границ территории памятника по отмостке здания, а то и по граням наружных стен, и назначения охранной зоны минимального размера для того, чтобы оставшуюся часть земельного участка включить в зону регулирования застройки и хозяйственной деятельности.
Заключение
В заключение стоит вернуться к первой половине статьи и в свете рассмотренных данных о территориях объектов культурного наследия подтвердить вывод о насущной необходимости выполнения охранного зонирования объектов культурного наследия в составе документации территориального планирования и градостроительного зонирования, а также о прекращении разработки проектов зон охраны отдельных объектов в связи с неэффективностью таких зон. Такое реформирование охранного зонирования вкупе с конкретизацией понятия «территория объекта культурного наследия» позволит упорядочить существующую ситуацию без радикального изменения федеральных законов. Достаточно откорректировать статью 34 Федерального закона от 25.06.2002 №73-Ф3 и отменить Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 26.04.2008 №315, чтобы в системе появилась логика: мероприятия по сохранению объектов культурного наследия осуществляются их собственниками в границах территорий данных объектов и контролируются органами охраны памятников, а меры по обеспечению сохранности в части устранения негативного прямого и косвенного воздействия на объекты культурного наследия в границах территориальных зон и территорий общего пользования принимаются органами местного самоуправления под контролем тех же органов охраны памятников.
Список использованной литературы
1 Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».
2 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-Ф3.
3 3емельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 №136-Ф3.
4 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-Ф3.
5 Постановление Правительства Российской Федерации от 26.04.2008 № 315 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории
и культуры) народов Российской Федерации».
6 Приказ Министерства культуры Российской Федерации от 11.11.2011 № 1055 «Об утверждении формы паспорта объекта культурного наследия».
7 3акон Свердловской области от 21.06.2004 №12-О3 «О государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Свердловской области».
