CC BY
136
Е. Г. Писарева *
Значение контроля за деятельностью государственных учреждений (административно- и финансово-правовые аспекты)
В статье речь идет об определении значения контроля за деятельностью государственных учреждений. Исследуется правовое положение государственных органов, осуществляющих контроль за деятельностью государственных учреждений.
Article is devoted to the analysis control importance of the state enterprises activity. Investigate the legal status of public bodies responsible for supervising the activities of government agencies.
Ключевые слова: контроль, административное право, субъект права, права, обязанности, государственные учреждения, финансы, бюджетная система, бюджетные расходы.
Key words: control, administrative law, subject of law, rights, duties, of state enterprises, finances, budget system, budget expenses.
За многолетнюю деятельность государственных органов и организаций, по определению профессора В.М. Манохина, выработаны определенные, можно сказать, бесспорные способы (методы) обеспечения (т. е. практического соблюдения) государственной дисциплины, прошедшие неизменной позицией через законодательство. Таких способов три: контроль, надзор, контрольно-надзорная деятельность1.
В эффективной системе государственного контроля заинтересованы все субъекты бюджетного процесса, поскольку соблюдение бюджетной дисциплины позволит обеспечить интересы как государства, так и граждан. Это также способствует обеспечению финансовой безопасности государства, поскольку соблюдение законности в финансовой сфере не
* Доктор юридических наук, доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной юридической академии.
1 См.: Манохин В.М. Административное право России: учеб. Саратов: Ай Пи Эр Медиа. С. 115.
самоцель, а основание для создания системы бесперебойного поступления в бюджеты доходов и эффективного их расходования2.
Следует подчеркнуть, что в условиях совершенствования правового положения государственных учреждений, направленного прежде всего на расширение прав организаций в области осуществления финансовой деятельности, организации остаются объектами государственного контроля. Безусловно, обеспечение автономии государственных учреждений - одно из ключевых направлений политики и стратегии развития системы некоммерческих организаций. В связи с этим повышается социальная ответственность государственных учреждений за результаты своей деятельности, возникает необходимость разумного сочетания автономии организации и государственного управления, государственного контроля, совершенствование которых также является одним из направлений реформирования.
Финансовая деятельность государственного учреждения подвержена как внешнему (государственному и общественному (гражданскому), так и внутреннему (внутрихозяйственному) контролю.
Внешний контроль в области деятельности учреждения в целом направлен на обеспечение эффективного и результативного использования финансовых ресурсов государственного образования и государственного имущества для повышения доступности и качества государственных услуг, т. е. соблюдение целей и условий предоставления целевых средств бюджетной системы. В то же время процесс перехода от административнораспорядительного управления в области финансов государственных учреждений к их регулированию в определенной части посредством экономических (рыночных) механизмов должен сопровождаться не только расширением направлений внутрихозяйственного контроля, но и изменений его качественной составляющей. Государственное учреждение в новых условиях хозяйствования должно быть предельно заинтересовано в результатах своей деятельности по аккумулированию и использованию денежных фондов, соответственно, этому и должен способствовать финансовый контроль учреждения.
В связи с этим предмет внутрихозяйственного контроля расширяется и охватывает все виды деятельности государственного учреждения и его
2 Институты финансового права / под ред. проф. Н.М. Казанцева. М.: Юриспруденция, 2009. С. 89 (авт. гл. «Бюджетный контроль и его роль в эффективном расходовании государственных расходов» - Т.В. Конюхова).
44
подразделений по созданию, распределению и использованию денежных фондов. При этом могут быть использованы следующие критерии оценки финансовой деятельности учреждения и в целом эффективности его функционирования: выполнение широкого круга обязательств перед государством; выполнение функций по аккумуляции, распределению и использованию финансовых ресурсов организации, направленных на реализацию, прежде всего, публичных задач; законность, целесообразность, эффективность финансовой деятельности учреждения соответственно своему правовому статусу и т. д. Кроме того, внутренний финансовый контроль по своему содержанию направлен на оценку достоверности ведения бухгалтерской и бюджетной отчетности государственного учреждения. В результате, контроль охватывает все стороны хозяйственной деятельности как внутри государственного учреждения, так и в сфере их взаимоотношений с другими субъектами правоотношений.
Контроль в области финансовой деятельности учреждения создает для хозяйствующего субъекта экономическую необходимость максимального использования внутренних резервов организации, правильного и экономного расходования средств в соответствии с их целевым назначением. В связи с этим следует выделить основные цели контроля в области осуществления финансовой деятельности государственного учреждения: подтверждение соблюдения действующего законодательства; определение правомерности, экономности, результативности и эффективности финансовой деятельности учреждения; оценка выполнения показателей объема и качества государственных услуг (в случае принятия решения об их установлении). Настоящая оценка способствует определению суммы субсидии, подлежащей перечислению учреждению исходя из объема фактического выполнения государственного задания; определение законности, целевого характера, результативного и эффективного использования бюджетных средств учреждением, а также установление фактического наличия и целевого использования объектов собственности государственного образования.
Результаты проводимых финансовых проверок могут являться документальной основой для подготовки предложений по дальнейшему использованию государственного имущества, а также для формирования информационной базы для подготовки предложений к финансированию расходов государственных учреждений на последующий финансовый год и финансовый период.
Целесообразным видится определение предмета финансового контроля государственного учреждения. В частности, предметом финансового
45
контроля деятельности казенного учреждения государственного образования является его финансовая деятельность, направленная на: осуществление видов деятельности, предусмотренных уставом казенного учреждения, в том числе приносящей доход деятельности, а также выполнение государственного задания на оказание качественных государственных услуг в полном объеме; исполнение бюджетной сметы; осуществление финансовой деятельности по формированию и использованию внебюджетных доходов от платных услуг и иной приносящей доход деятельности, в частности от сдачи в аренду имущества учреждений; обеспечение целевого использования и сохранности имущества государственного учреждения.
В свою очередь предметом финансового контроля бюджетного либо автономного учреждения является его финансовая деятельность, направленная: на осуществление основных видов деятельности, предусмотренных уставом учреждения, в том числе выполнение государственного задания на оказание качественных государственных услуг (выполнение работ) и (или) обязательств перед страховщиком по обязательному социальному страхованию, в полном объеме; осуществление переданных полномочий государственных органов по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме; выполнение плана финансово-хозяйственной деятельности; выполнение условий выделения, получения и использования субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием государственных услуг (выполнением работ) в рамках государственного задания, субсидий на иные цели, бюджетных инвестиций, а также оплата денежных обязательств по исполнению публичных обязательств от имени государственного органа; обеспечение целевого использования и сохранности недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, принадлежащего на праве оперативного управления государственному учреждению.
Кроме того, финансовый контроль государственного учреждения представляет собой проверку соотношения плановых и фактических показателей бюджетной сметы или плана финансово-хозяйственной деятельности, целевого и эффективного использования субсидий из бюджетных фондов бюджетной системы РФ, соотношение нормативных и фактических затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ), в том числе оказание платных услуг, предусмотренных учредительными документами и (или) государственными заданиями.
Профессором Е.Ю. Грачевой обеспечение публичных интересов в бюджетной сфере определяется как одно из важнейших направлений госу-
46
дарственного контроля. Публичные интересы при осуществлении бюджетного контроля, по определению ученого, в том числе состоят в установлении расходов бюджета по целевому назначению, а также общего объема, исходя из потребностей бесперебойного финансирования всех мероприятий общесоциального значения, предусмотренных бюджетом3.
Целевое использование бюджетных средств государственными учреждениями как субъектами права является важнейшим принципом осуществления государственных и муниципальных расходов путем финансирования. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом распределения средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении финансовых средств, а также нецелевое использование бюджетных средств получателями, представляют собой нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации в части реализации одного из важнейших принципов бюджетной системы Российской Федерации - принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, предполагающего, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования (ст. 38 БК РФ).
По справедливому утверждению профессора Н.А. Шевелевой, всю бюджетную систему пронизывает целевой характер бюджетных средств4.
В настоящее время при проведении контрольных мероприятий большее внимание должно уделяться определению (наряду с целевым характером использования бюджетных средств) результативного, эффективного и экономичного использования бюджетных средств государственным либо муниципальным учреждением.
Согласно ст. 2 Федерального закона от 11 января 1995г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (в ред. от 29 декабря 2010 г. № 437-Ф3)5, одной из задач Счетной палаты является определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности.
3 См.: Грачева Е.Ю. Некоторые тенденции развития бюджетного контроля в Российской Федерации // Совр. финанс. право: федеральные и региональные аспекты: сб. науч. тр., посвящ. 80-летию д-ра юрид. наук, проф., акад. МАН ВШ Н.И. Химичевой / под ред. Е.В. Покачаловой. Саратов: Саратовск. гос. акад. права, 2009. С. 13.
4 См.: Шевелева Н.А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб.: Изд-во С.-Петерб. гос. унта, 2004. С. 8.
5 См.: СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167; 2011. № 1. Ст. 49.
47
Решением Коллегии Счетной палаты РФ от 9 июня 2009 г. № 31К (668) утвержден Стандарт финансового контроля СФК 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств»6, устанавливающий основные правила и требования, которые должны выполняться Счетной палатой при организации и проведении аудита эффективности использования государственных средств.
Аудит эффективности определяется названным Стандартом как тип финансового контроля, осуществляемого посредством проведения контрольного мероприятия, целью которого является определение эффективности использования государственных средств, полученных проверяемыми учреждениями для решения поставленных социально-экономических задач и выполнения возложенных на них функций7.
Эффективность использования государственных средств учреждениями как получателями бюджетных средств характеризуется соотношением между результатами использования государственных средств и затратами на их достижение, которое включает определение экономичности, продуктивности и результативности использования государственных средств.
При проведении конкретного аудита эффективности устанавливается, насколько экономично, продуктивно и результативно использованы государственные средства учреждениями на достижение запланированных целей, решение поставленных перед ними задач, выполнение возложенных функций или определяются отдельные из указанных сторон эффективности использования государственных средств.
Использование государственных средств является экономичным, если проверяемый объект достиг заданных результатов с применением их наименьшего объема (абсолютная экономия) или более высоких результатов с использованием заданного объема государственных средств (относительная экономия).
Для оценки экономичности использования государственных средств учреждениями необходимо установить, имелись ли у организации проверки возможности приобретения ресурсов наиболее экономным способом и их более рационального использования для достижения поставленных целей на основе использования меньшего объема государственных средств
6 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-
Плюс».
7 См.: п. 2.1 Стандарта финансового контроля СФК 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств».
48
или получения более высоких результатов деятельности при заданном объеме средств.
Для оценки продуктивности использования государственных средств должны применяться плановые и фактические результаты деятельности учреждения, выраженные в соответствующих количественных показателях, а также нормативы бюджетных расходов на оказание государственных услуг и другие нормативы, определяющие планируемые уровни затрат различных видов ресурсов.
Результативность характеризуется степенью достижения запланированных результатов использования государственных средств или деятельности объектов аудита эффективности - проверяемого учреждения и включает в себя определение экономической результативности и социально-экономического эффекта8.
Таким образом, предметом проверок аудита эффективности должны быть: организация и процессы использования финансовых средств государственными учреждениями; деятельность проверяемых субъектов по использованию государственных финансов; результаты использования государственных финансовых средств и их соответствие поставленным задачам и целям, направленным на обеспечение предоставления государственных (муниципальных) услуг.
Основной юридической обязанностью государственного учреждения, как уже было отмечено, является использование выделенных бюджетных средств, а также закрепленного за ним имущества в соответствии с целями своей деятельности, направленной, прежде всего, на выполнение государственного задания. Государственное задание определяет финансирование расходов учреждения, в котором целевое назначение средств определяется распорядителями бюджетных средств, осуществляющими функции по управлению деятельностью подведомственных учреждений.
8 См.: п. 3.1-3.4 Стандарта финансового контроля СФК 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств».
49
