CC BY
109
Земли промышленности. Проблемы эффективного управления земельными ресурсами промышленных предприятий1
С.И. Сай
руководитель Федеральной службы земельного кадастра России
Введение в действие Земельного кодекса Российской Федерации, а также федеральных законов «О государственном земельном кадастре», «О землеустройстве», «О разграничении государственных земель», «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в значительной степени устранило правовую неопределенность, связанную с земельными отношениями в Российской Федерации и определило базовые принципы их дальнейшего развития. Земля стала объектом пристального внимания крупного российского и иностранного бизнеса.
В течение всего предшествующего десятилетия мы говорили о преимуществах частной собственности на землю, а сегодня мы на практике сталкиваемся с такими проблемами, как процедуры оформления прав, выкуп земель и затраты на землеустроительные работы.
В настоящее время существует много бюрократических преград, препятствующих обеспечению процесса перехода имущественных прав. Мы видим как сами проблемы, так и пути их решения. Федеральная служба земельного кадастра России (Рос-земкадастр) концентрировала свои усилия не только на создании земельного кадастра, но и совместно с Министерством юстиции Российской Федерации - на создании единого информационного пространства системы кадастрового учета и системы государственной регистрации прав на недвижимость. Участники сделок с недвижи-
мостью не должны тратить свое время и средства на посещение множества различных структур для оформления сделки.
В соответствии с Федеральным законом «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» предприятиям предложено сделать выбор между частной собственностью на занимаемые ими земельные участки и их арендой. При этом в любом случае оформление соответствующих прав потребует от предприятий затрат на оформительские действия, связанные с формированием единых объектов недвижимости, их землеустройством, постановкой на государственный кадастровый учет и регистрацией прав. Проблемы передачи земельных участков в собственность занимающих их предприятий нельзя рассматривать без учета налоговой политики. Существующая система налогообложения земель имеет два фактора неопределенности. С одной стороны, установление размеров земельного налога является прерогативой местных органов власти, регулирующих ее по своему усмотрению в соответствии с текущими фискальными потребностями, которые часто не отвечают стратегическим интересам развития регионов. В связи с этим особенно велик элемент неопределенности для таких крупных компаний, как например Российское акционерное общество энергетики и электрофикации «Единая энергетическая система России» (РАО «ЕЭС России»), имеющих свои
1 Статья подготовлена по материалам доклада на V ежегодной конференции «Инвестиции в Московскую недвижимость. Права собственности. Ключевые вопросы», проходившей в Москве 2 апреля 2004 года.
структуры на всей территории государства и вынужденных решать проблемы налогообложения в каждом муниципальном образовании. С другой стороны, непредсказуема почти ежегодно проводимая индексация ставок земельного налога. В 2003 году коэффициент индексации составлял 2, в
2004 году - 1,8. На 2004 год в соответствии с Федеральным законом от 07.07.2003 №117 «О внесении изменений и дополнений в часть вторую налогового кодекса Российской Федерации» коэффициент индексации по отношению к налоговым ставкам 2003 года принят в размере 1,1. При этом указанные коэффициенты совершенно не связаны с реальным уровнем и темпами развития экономики. Государство не обеспечивает ожидаемой собираемости земельного налога, а компании не могут прогнозировать свои налоговые затраты. Такая ситуация вряд ли кому-нибудь выгодна.
Мы осознаем эту проблему, поэтому считаем необходимым внесение в земельные налоговые отношения большего элемента предсказуемости. Во всей стране кадастровая оценка земель, данные которой должны лечь в основу определения налоговой базы земельных участков, проводится по единым принципам. Уже разработаны прозрачные и понятные подходы к налогообложению, которые позволят бизнесу прогнозировать свои налоговые издержки. Введение нового земельного налога ожидается с 1 января
2005 года.
Что касается аренды земель, следует отметить, что отсутствие федерального регулирования в этой области приводит к многочисленным злоупотреблениям на местах и ставит предприятия в зависимость от финансово заинтересованных местных органов власти. При этом уровень арендной платы также непредсказуем и никоим образом не связан с рыночной стоимостью арендуемых земельных участков.
Серьезным экономическим фактором, сдерживающим выкуп земельных участков, занимаемых приватизированными предприятиями, является их выкупная цена, которая может отвлечь финансовые ресурсы от инвестирования в развитие промышленности.
Однако, несмотря на существующие эко-
номические проблемы, необходимость оформления земельного участка в частную собственность мало у кого из предпринимателей вызывает сомнения. И здесь важно учитывать то, что именно уровень определенности и защищенности прав на объект недвижимости определяет его стоимость и инвестиционную привлекательность. Знаменитый перуанский экономист Фернандо Де Сото - автор известного экономического бестселлера «Загадка капитала или почему капитализм процветает на Западе и нигде больше» - в своих лекциях приводит яркую иллюстрацию роли имущественных прав в капитализации компаний. Когда в начале 90-х годов прошлого столетия правительство Перу, проводя свою приватизационную программу, рассматривало вопрос
о продаже Перуанского Телекома, оно пригласило уважаемую международную оценочную компанию, которая пришла к выводу, что стоимость национального Телекома составляет 56 млн долл. США. Поэтому решение о его приватизации было отложено. В то же время в стране шел процесс создания кадастровой системы, включающий учет объектов недвижимости и регистрацию имущественных прав на них. Перуанский Телеком также был подвергнут этой процедуре. Когда же в конце 1990-х годов правительство вернулось к вопросу о его приватизации, то повторная независимая оценка показала, что стоимость компании составляет 2 млрд долл. Самое интересное состоит в том, что в течение всего десятилетия эта компания не проводила обновления своих фондов.
С точки зрения кадастрового учета и регистрации прав на объекты недвижимости, большинство промышленных предприятий является сложными разнородными объектами, на которых реализуются те или иные производственные процессы. Все эти объекты привязаны к земле, являющейся базовым элементом объектов недвижимости. До сих пор самым распространенным правом на землях было право постоянного (бессрочного) пользования. При этом особенности, например энергетической отрасли, определяют необходимость соблюдения правил охраны энергетических сетей, ли-
ний и сооружений связи соседними землепользователями в виде соблюдения мер и правил охраны в пределах охранных зон с особым режимом использования земель.
Особенности структуры крупных промышленных предприятий и компаний диктуют необходимость принятия следующих профессиональных экономически взвешенных решений:
• о выборе права:
- собственность;
- аренда;
- сервитут;
• об оптимизации фактического землепользования с целью снижения налоговых и арендных платежей за землю.
От принятия этих решений в значительной степени зависят как стоимость затрат на формирование земельных участков, так и будущее самой компании как объекта для инвестиций. Очевидно, что руководству холдингов, корпораций и особенно самих предприятий необходимо выработать единую стратегию и принципы принятия решений в отношении используемых объектов. Отсутствие единой стратегии в этой области приведет к снижению управляемости компанией в будущем.
Вне зависимости от того, какой тип имущественных прав и в какой комбинации будет избран руководством предприятия, в любом случае при реализации этой стратегии возникнет необходимость формирования объектов недвижимости, их землеустройства и кадастрового учета. Таковы требования законодательства.
Так например, на парламентских слушаниях в Государственной Думе Федерального собрания Российской Федерации 31 марта 2003 года было оглашено, что затраты на проведение землеустроительных работ в РАО «ЕЭС России» могут повлечь за собой девятипроцентный рост тарифов на электроэнергию и теплоснабжение. При этом делались ссылки на требования точности проведения землеустроительных работ, которые в условиях тайги якобы составляют 5 см под опорами линий электропередачи (ЛЭП). Естественно, стоимость землеустроительных работ, обеспечивающих такую точность, весьма велика.
В связи с этим следует тщательно продумать, с какой точностью требуется проводить землеустроительные работы и какие права на землю будут достаточны для реализации функций холдинга. Очевидно, что оформление полос сервитутов под линиями электропередачи будет стоить дешевле, чем формирование земельных участков под каждой из опор ЛЭП на всем их протяжении.
Сегодня землеустроительные работы выполняются частными компаниями, действующими в условиях конкуренции. Стоимость землеустроительных услуг определяется спросом и предложением, и государство не вправе вмешиваться в ценовое регулирование в этой отрасли.
Однако мы полагаем, что собственник сам должен решать, какая точность описания объекта ему необходима для обеспечения гарантий своих прав. Собственник вправе самостоятельно определить, проводить ли ему землеустроительные работы, связанные с межеванием и точным описанием границ земельных участков, или отмечать границы на имеющемся картографическом материале при условии, что точность описания будет соответствовать базовому картографическому материалу. Такой подход приведет к удешевлению работ. При этом следует учитывать, что сведения о точности отражаются в землеустроительных документах, используемых для государственного кадастрового учета земельных участков, и собственник берет на себя личную ответственность за возможные правовые последствия принимаемых им решений.
Следуя этой логике, Росземкадастр издал приказ от 2 октября 2002 года № П 327, в котором указывается, что документы о межевании, представляемые для постановки земельных участков на государственный кадастровый учет, а также для внесения в государственный земельный кадастр уточненных сведений о ранее учтенных земельных участках и(или) сведений о сформированных частях земельных участков оформляются в виде описаний земельных участков. При этом описание земельных участков представляет собой документ, оформляемый на основании материалов межевания и(или) иной землеустроительной доку-
ментации о формировании вновь образуемых (образовании новых) земельных участков или уточнении сведений о ранее учтенных земельных участках. При оформлении описаний используется градостроительная и иная документация, содержащая необходимые для государственного кадастрового учета земельных участков сведения.
Следует учитывать, что смягчение требований к точности работ по межеванию не было положительно воспринято частными землеустроительными фирмами, и нам известны попытки навязывания дополнительных услуг подрядчиками работ своим заказчикам. Землеустройство - это высокопрофессиональная отрасль, поэтому в крупных компаниях возрастает объективная необходимость в наличии профессиональных консультантов, способных грамотно формулировать условия технических заданий на землеустроительные работы. Эти консультанты могут стать пользователями системы дистанционного консультирования. Принимаемые меры должны оказать существенное влияние на снижение стоимости землеустроительных услуг на конкурентном рынке.
В отношении рыночных механизмов, которые в чистом виде даже в развитых странах не обеспечивают решения стратегических задач организации рационального землепользования, охраны земель, достижения устойчивой продовольственной и экологической безопасности, в России приемлем такой принцип эффективного землепользования, как органическое сочетание государственной поддержки рационального землепользования и землесбережения и рыночных механизмов саморегулирования. Однако следует отметить существование серьезных проблем, требующих безотлагательного государственного рассмотрения.
Во-первых, предстоит большая работа по созданию инструментария государственного управления земельным фондом страны в новых условиях - государственного земельного кадастра, государственного контроля за использованием земель, землеустройства, оценки и мониторинга земель как системы взаимосвязанных элементов, способствующих принятию государством управленческих решений.
Во-вторых - разработка единых принципов учета объектов недвижимости. Сегодня выработаны и согласованы следующие принципы совершенствования института государственного учета недвижимости:
• государственный учет объектов недвижимости (земельные участки, здания, сооружения и иные прочно связанные с землей объекты) является государственной функцией и создается с целью обеспечения защиты прав правообладателей недвижимости;
• государственный учет объектов недвижимости осуществляется в едином государственном кадастре недвижимости;
• государственный учет осуществляется федеральными государственными учреждениями по единой системе и методологии;
• государственный кадастр содержит установленный законом набор сведений о каждом объекте недвижимости;
• сведения об объекте недвижимости оформляются в соответствии с требованиями, установленными техническими регламентами;
• сведения об объекте недвижимости формируются негосударственными субъектами - организациями, занимающимися формированием объектов недвижимости, или частными предпринимателями. Как известно, одним из частных случаев формирования объектов недвижимости является межевание земельных участков, которое уже выполняется различными организациями;
• правовые последствия внесения сведений в кадастр недвижимости (т. е. проведение кадастрового учета) для правообладателей и третьих лиц определяются законодательством и могут состоять в следующем:
- объект недвижимости описан и вынесен на местности с учетом технических условий и требований;
- границы объекта и состав входящего в него имущества согласованы в установленном порядке со смежными правообладателями;
- объект недвижимости соответствует требованиям градостроительной и землеустроительной документации;
• основания в отказе внесения представленных сведений в кадастр определяются в законодательном порядке;
• перечень оснований для привлечения организаций и лиц, осуществляющих формирование объектов недвижимости, к гражданско-правовой, административной или уголовной ответственности за умышленное или неумышленное нарушение требований закона определяется законодательством;
• механизм финансового обеспечения ответственности органов государственного учета недвижимости вводится законодательством;
• государственный учет производится за плату, которая относится к категории государственных сборов, а ее размер определяется законодательством;
• подробный порядок информационного взаимодействия с учреждениями по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним устанавливается законодательством. В перспективе формирование первого подраздела Единого государственного реестра прав должно осуществляться путем отражения сведений из кадастра об объекте недвижимости (аналогично тому, как сведения о правообладателях объектов недвижимости отражаются в кадастре).
Надо добавить, что одновременно с этим идет процесс так называемой кодификации гражданского законодательства о недвижимости, одним из задач которого является реальное обеспечение защиты прав добросовестных приобретателей недвижимости. Представляется, что в совокупности эти усовершенствования позволят реально обеспечить гарантированную Конституцией Российской Федерации защиту частной собственности на недвижимое имущество.
Обсуждая принципы, на которых должна строиться система государственного учета недвижимости, нельзя не сказать о технических регламентах. В российском законодательстве этот термин является новым и пока еще непривычным. 27 декабря 2003 года Президентом Российской Федерации подписан Федеральный закон «О техническом регулировании». Этот закон обеспечивает правовую основу введения так называемых технических регламентов -документов, определяющих обязательные технические требования при производстве
товаров и оказании услуг в той или иной сфере. Для земельной службы он открывает перспективы введения технических условий и технических стандартов оформления и представления сведений с целью минимизации технических ошибок и радикального снижения трудоемкости первоначального ввода данных в автоматизированную систему ведения кадастра.
Понятно, что «каркас» земельных отношений составляет законодательство всех уровней власти. Поэтому федеральными законами субъектам Российской Федерации и, как правило, по их решению органам местного самоуправления делегированы значительные полномочия.
Например, в соответствии с Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» создание конкретного механизма принятия решений относительно оборота таких земель с учетом местных условий должны обеспечить субъекты Российской Федерации путем принятия соответствующего закона. Законом субъекта Российской Федерации конкретные полномочия могут быть делегированы, в том числе органам местного самоуправления.
В настоящее время на федеральном уровне развернута большая работа по приведению в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации законодательных актов Российской Федерации, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также по разработке на федеральном уровне новых нормативных правовых актов, предусмотренных нормами Земельного кодекса Российской Федерации и отдельными отраслевыми законами, регулирующими земельные правоотношения. Каждому субъекту Российской Федерации требуется принять нормативные правовые акты, регулирующие соответствующие земельные отношения с учетом федерального законодательства.
Одним из важных процессов земельной реформы является упорядочение распределения полномочий по управлению земельными ресурсами и регулированию земельных отношений между уровнями власти.
Подписанный Президентом Российской Федерации 6 октября 2003 года Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вносит в это направление земельной реформы несколько новаций. Первая заключается в том, что юрисдикция муниципальных образований над территорией устанавливается в соответствии с новыми принципами, а именно:
• в новом законе прежде «размытое» понятие территории муниципального образования получает четкое определение;
• ставится задача установления границ территорий муниципальных образований с тем, чтобы однозначно разграничить территориальные юрисдикции местного самоуправления;
• решение задачи установления границ территорий муниципальных образований предполагает четкое взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
• фактическое установление границ территорий муниципальных образований должно способствовать решению задачи установления границ между субъектами Российской Федерации.
Разграничение территории Российской Федерации на территории муниципальных образований с учетом норм, регламентируемых указанным законом, представляет собой весьма непростую задачу, т. к. речь идет не о формальности, а о территориальных границах полномочий органов местного самоуправления в отношении подведомственной территории.
Здесь имеет место целый комплекс проблем, начиная с чисто технических (практически пока не обеспечена возможность учета границ не в целом, как для земельного участка, а по частям по мере формирования и согласования сегментов этих границ) и заканчивая возможностями рынка землеустроительных услуг и бюджетов обеспечить столь обширное межевание границ. Причем на реализацию этого мероприятия законом отведено чуть более года.
Одной из наиболее сложных проблем,
возникающих в сфере управления и распоряжения землями, является разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность). Установление публичного собственника на земельный участок имеет первостепенное значение для решения вопроса о том, кому принадлежат правомочия по управлению и распоряжению этим участком.
Существуют проблемы и в отношении передачи прав на земельные участки, занятые строениями и сооружениями (т. е. оформление так называемого фактического землепользования). Оформление прав собственности на застроенные участки собственниками зданий и предприятий является одной из наиболее важных институциональных проблем. Без юридически единого объекта недвижимости и в условиях неопределенности прав и обязательств на земельный участок под строением и сооружением невозможен полноценный оборот недвижимости, затруднена рыночная оценка, в том числе для целей налогообложения. Этот вопрос касается и малых, и средних, и в особенности крупных предприятий.
Федеральным законом «О введение в действие Земельного кодекса Российской Федерации» введена обязанность для юридических лиц, владеющих земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, приобрести эти участки в собственность или на правах аренды до
1 января 2004 года. В настоящее время этот срок продлен до 1 января 2006 года. Одновременно Земельным кодексом Российской Федерации установлено, что право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан и юридических лиц до введения в действие указанного кодекса, сохраняется. Учитывая, что неисполнение гражданами и юридическими лицами требования об обязательном переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования не может
являться основанием прекращения или ограничения имущественных прав на земельный участок, правовое значение нормы об обязательном переоформлении не определено. Кроме того, обязательное требование закона о заключении гражданско-правовой сделки может быть признано неконституционным.
Близка к завершению весьма объемная работа по кадастровой оценке земель.
Взимаемый ныне земельный налог экономически не обоснован, поскольку не учитывает ценность земельного участка, подлежащего налогообложению. В таких условиях невозможно говорить ни о справедливом и эффективном налогообложении бизнеса, ни о едином экономическом пространстве государства. Результаты анализа действующего порядка взимания земельного налога позволяют сделать выводы о необходимости его реформирования с тем, чтобы величина налогового платежа дифференцировалась в зависимости от ценности земельного участка, т. е. налоговая база должна определяться как стоимость этого
участка, основывающаяся на рыночных показателях. В связи с этим в статье 65 Земельного кодекса Российской Федерации указывается, что для целей налогообложения определяется кадастровая стоимость земельного участка, а порядок исчисления и уплаты земельного налога устанавливается законодательством о налогах и сборах. Реформирование системы земельного налога связано с необходимостью разработки и принятия специальной главы части второй Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу соответствующих положений Федерального закона «О плате за землю».
Новые законодательные акты в области государственного учета земельных участков и иных объектов недвижимости, государственной регистрации прав на них, совершенствование законодательных актов по ипотеке жилья в сочетании с формированием кадастра недвижимого имущества в Российской Федерации создают условия для нормального функционирования рынка недвижимости в нашей стране.
Подготовка высокопрофессиональных специалистов ' младшего, среднего и высшего звена:
лицензия № 24-0638 Государственная аккредитация №0614
• бухучет, анализ и аудит (+ 1С Бухгалтерия);
• иностранные языки (европейские и восточные);
• специалист в области недвижимости (риелтор);
• туристический и гостиничный менеджмент;
• управление предприятием;
• оценка предприятия (бизнеса);
• арбитражное управление;
• офис-менеджер;
• и многое другое.
Документы государственного образца (сертификат, свидетельство, диплом в зависимости от продолжительности обучения)
МЕЖДУНАРОДНАЯ АКАДЕМИЯ ОЦЕНКИ И КОНСАЛТИНГА
МЫ ЖДЕМ: 117218, Москва, М. «Профсоюзная», Нахимовский пр-т, д. 32, ИДВ РАН, 6 этаж, офис 625
Позвоните нам: (095) 129-00-01, 129-00-77,124-01-02 E-mail: post@ maok.ru Наш сайт: www.maok.ru
