Землеустроительное обеспечение перехода от категорий земель к территориальному зонированию в Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Социальная и экономическая география»

ЗЕМЕЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО

<х>оо<>«<х><>о<><><><><><х^

Сергей Волков,

академик РАН, Заслуженный деятель науки РФ, доктор экономических наук, профессор, ректор Государственного университета по землеустройству, Александр Фомин,

директор Саморегулируемой организации некоммерческого партнерства «Национальный союз землеустроителей», профессор, Елена Черкашина, доктор экономических наук, доцент,

Заслуженный работник высшей школы, заместитель директора института повышения квалификации «Информкадастр» Государственного университета по землеустройству, Кирилл Черкашин,

аспирант кафедры землеустройства Государственного университета по землеустройству, г. Москва

УДК 332.633

ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПЕРЕХОДА ОТ КАТЕГОРИЙ ЗЕМЕЛЬ К ТЕРРИТОРИАЛЬНОМУ ЗОНИРОВАНИЮ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Рассмотрены проблемы, связанные с проведением сельскохозяйственного зонирования территории в части перехода от деления на категории к территориальному зонированию. Опыт выполнения пилотных проектов по зонированию территории муниципальных образований выявил ряд трудностей: отсутствие доброкачественного планово-картографического материала, не установлены границы сельских поселений в муниципальных районах (около 70%), отсутствие надлежащего учета земель, незаконченные кадастровые работы по постановке земельных участков сельскохозяйственного назначения на кадастровый учет, особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья и охранные зоны в муниципальных районах не выделялись, отсутствие актуальных данных почвенных и геоботанических обследований, проектов внутрихозяйственного землеустройства, данные агрохимслужбы охватывают 50-75% пашни. Переход от категорий земель к территориальному зонированию, предлагаемый проектом федерального закона невозможно осуществить без глубоких научных проработок и комплекса землеустроительных работ, требующих больших инвестиций в масштабах всей страны. Ориентировочные минимальные объемы и стоимость работ по обеспечению территориального зонирования земель сельскохозяйственного назначения составят 323,37 млрд руб. Данные расходы на порядок ниже тех, которые выделялись странами Европейского союза, США и Канадой на проведение этих работ, длившихся по времени 20-30 и более лет. Успешное выполнение работ по сельскохозяйственному зонированию территории потребует первоочередного проведения следующих действий: составления экспериментальных (пробных пилотных) проектов зонирования территорий; разработки соответствующего унифицированного инструментария, инструкций и методических указаний по выполнению зонирования территорий и составления сельскохозяйственных регламентов для земель сельскохозяйственного назначения; подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров в сфере осуществления этого вида землеустроительной деятельности.

S u m m a r y

The problems related to the agricultural zoning in terms of the transition from categorization to zoning. The experience of the pilot projects on zoning municipalities identified a number of problems: lack of good-quality planning and cartographic material, borders absence of rural settlements in the municipalities (70%), lack of proper land records, incomplete cadastral works on the formation of agricultural land, valuable productive agricultural land and protected zones in the municipalities are not allocated, the absence of actual data of soil and geobotanical survey and intra-economic land management projects, soil survey cover 50-75% of the arable land. The transition from the land categories to zoning, proposed by federal bill cannot be done without profound scientific elaborations and complex land management activities that require large investments throughout the country. Estimated minimum amount and value of the work to ensure the zoning of agricultural land will cost up to 323.37 billion rubles. These expenses are an order of magnitude lower than what allocated by countries in the European Union, the United States and Canada to carry out this work, lasted 20-30 years or more. Successful completion of work on agricultural zoning require the following priority: compilation of experimental (test pilot) zoning projects; developing an appropriate standardized tools, instructions and guidelines for the implementation of zoning and preparation of agricultural regulations for agricultural land; training, retraining and advanced training of personnel for the implementation of this type of land management activities.

Ключевые слова: земли сельскохозяйственного назначения, землеустроительные мероприятия, зонирование, территориальные зоны сельскохозяйственного назначения, виды разрешенного использования.

Keywords: agricultural land, land use planning, land management activities, zoning, territorial zones for agricultural purposes, permitted uses.

№ 5/2015

Карта зонирования территории СПК "Колхоз им Чапаева"

Куигурского муниципального района Пермского края по пригодности для использования в сельском хозяйстве"

Условные обозначения

Высокопродуктивные сельскохозяйственные угодья 936.42 га

□

Ншко продуктивные сельсксшпяАстпсмпые уголья 559,89 га

Рис. 1. Карта зонирования территории СПК «Колхоз им. Чапаева» Кунгурского муниципального района Пермского края

В настоящее время подготовлен ко второму чтению Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и ведется широкое обсуждение в Общественной палате Российской Федерации, регионах страны проекта Федерального закона № 465407-6 (во втором чтении) «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации (О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию)» [1].

С целью изучения проблем и трудностей, которые могут возникнуть при проведении этих работ на землях сельскохозяйственного назначения, где земля выступает не только как товар, но и как главное средство производства в сельском хозяйстве, обеспечивающая решение вопросов продовольственной безопасности и импортозамещения, в Государственном университете по землеустройству была осуществлена разработка пилотных проектов территориального зонирования по ряду муниципальных районов субъектов Российской Федерации (Белгородская область, Московская область, Пермский край).

При составлении пилотных проектов нами были получены следующие результаты.

1. Практически на всех объектах проектирования отсутствовала доброкачественная плановая картографическая основа в бумажном и цифровом видах, что потребовало сведения всех ортофотопланов (планшетов) и создания нового планово-картографического материала для проведения территориального зонирования. Это было необходимо как для применения точных расчетов, так и для возможного использования при зонировании картометрического метода.

Практика показала, что на подготовку плановой картографической основы для выделения особо ценных сельскохозяйственных земель в СПК «Колхоз им. Чапаева» (площадь 6976 га) (рис. 1), являющемся основным градообразующим сельскохозяйственным предприятием Тихановского сельского поселения Кунгурского муниципального района Пермского края, потребовалось затратить 21 чел.-день, для сельского поселения Тихановское (площадь 12207 га) - 36 чел.-дней (в среднем 2-4 чел.-дня на 1000 га площади в зависимости от масштаба и контурности угодий, качества исходного картографического материала).

2. В большинстве случаев (около 70%) в муниципальных районах не были установлены границы сельских поселений,

Международный сельскохозяйственный журнал

Карта классификации земель Корочанского района по пригодности для использования в сельском хозяйстве на основе коэффициента почвенного плодородия (по данным агрохим службы)

Условные обозначения | граница района

учтенные участки | раннее учтенные уча | кадастровые квартал

Рис. 2. Карта классификации земель Корочанского муниципального района Белгородской области по пригодности для использования в сельском хозяйстве на основе данных агрохимслужбы

что требовало проведения межевания. Границы зон с особыми условиями использования территорий и других объектов землеустройства не определялись и не ставились на кадастровый учет. Например, по Корочанскому муниципальному району Белгородской области из 27 сельских поселений в муниципальном районе на момент проведения землеустроительных работ границы были установлены только по 8 муниципальным образованиям.

3. Во всех муниципальных образованиях отсутствовал надлежащий учет земель. В связи с этим данные Росреестра, статистических органов, агрохимслужбы, муниципалитетов по площадям сельскохозяйственных угодий (пашни, сенокосов, пастбищ, многолетних насаждений, мелиорированных земель и др.) не совпадали. Это потребовало проведения инвентаризации и полевых натурных обследований. В бесхозяйственном положении находились также лесополосы, водоисточники, полевые дороги и другие объекты, относящиеся к землям сельскохозяйственного назначения.

4. Кадастровые работы по постановке земельных участков сельскохозяйственного назначения на кадастровый учет во всех районах не были закончены, что не позволяло охватить территориальным зонированием все земли муниципального образования и идентифицировать земельные участки.

Например, в Корочанском муниципальном районе Белгородской области при общей площади 146410 га и площади сельскохозяйственных угодий 117900 га всего на кадастровой карте отражены земельные участки на площади 72448 га (61% от площади сельскохозяйственных угодий); из них установлена категория земель сельскохозяйственного назначения на площади 39271 га (33% от площади сельскохозяйственных угодий), в том числе земельные участки на площади 14620 га (37% от поставленных на учет) зарегистрированы в 0-квар-тале, то есть местоположение их не установлено; земельные

№ 5 / 2015

участки стоят на кадастровом учете, но категория их не установлена на площади 33172 га (28% от площади сельскохозяйственных угодий).

5. В зависимости от региона агрохимслужбой было обследовано от 50 до 75% пашни муниципальных районов, на кормовых угодьях геоботанического и агрохимического обследования не проводилось (рис. 2). Это сильно затрудняло, а в ряде случаев делало невозможным разработку сельскохозяйственных регламентов.

6. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья и охранные зоны в муниципальных районах не выделялись ввиду отсутствия средств или законодательной базы. Так, по состоянию на 01.05.2015 г. в 12 субъектах Российской Федерации отсутствовала законодательная база по этому вопросу, а в 18 субъектах не были утверждены критерии отнесения земель к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям.

7. Необходимые для использования при проведении зонирования земель сельскохозяйственного назначения сведения были обновлены за последние 5 лет по Российской Федерации в среднем на 15%, остальные данные относились к 19701980-м годам. В этой связи для составления сельскохозяйственных регламентов будут использованы преимущественно неактуальные сведения.

Таким образом, для проведения сельскохозяйственного зонирования территории в Российской Федерации потребуется выполнение следующих землеустроительных работ:

• составление и корректировка планово-картографического материала по муниципальным образованиям с разработкой плановой основы для проведения территориального зонирования субъектов Российской Федерации;

• актуализация данных почвенного и агрохимического об-

5

Таблица 1

Характеристика и виды разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственного назначения по

территориальным зонам Озерского муниципального района

Номер зоны Название зоны Площадь, га Описание зоны Виды разрешенного использования

Основные Вспомогательные

1. Высокопродуктивные земли, пригодные для использования под любые сельскохозяйственные угодья. 2093,6 Почвы, отнесенные ко второму и третьему классам, с продуктивностью 38,0-52,0 ц/га зернового эквивалента. Для ведения сельскохозяйственного производства под пашню; многолетние насаждения (сады, ягодники и др.); орошаемые культурные пастбища на пашне. Под защитные лесные насаждения, полевые дороги.

2. Продуктивные земли, пригодные под пашню, многолетние насаждения и кормовые угодья. 10498,4 Почвы, отнесенные к четвертому и пятому классам, с продуктивностью 22,0-38,0 ц/га зернового эквивалента. Для ведения сельскохозяйственного производства под пашню, улучшенные сенокосы и пастбища. Под защитные лесные насаждения, полевые дороги, скотопрогоны, летние лагеря, источники пастбищного водоснабжения.

3. Малопродуктивные земли, малопригодные или непригодные для использования в сельском хозяйстве в естественном состоянии. 11044,6 Почвы, отнесенные к шестому и седьмому классам, с продуктивностью 10,0-22,0 ц/га зернового эквивалента. Для ведения сельскохозяйственного производства под сенокосы и пастбища, под консервацию. Под защитные лесные насаждения, дороги, скотопрогоны, летние лагеря, под строительство прудов. Допускается для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства и лесовосстановления, а также для иных видов хозяйственной деятельности. Возможно исключение из сельскохозяйственного оборота и перевод в другие виды угодий.

4. Пойменные земли. 6705,6 Почвы, отнесенные к четвертому, пятому, шестому и седьмому классам. Для ведения сельскохозяйственного производства под овощные севообороты на пашне, улучшенные сенокосы. Под дороги, тарные площадки, участки рекреации, для организации микрозаповедников и заказников по охране эндемичных видов растений.

Итого 30342,2

следований с их картографированием и отражением на плановой основе;

• завершение работ по установлению границ муниципальных образований (сельских поселений) с целью определения объекта зонирования и его пространственных характеристик;

• инвентаризация земель сельскохозяйственного назначения по угодьям, площадям и формам собственности, отнесение продуктивных земельных участков, по которым не была ранее установлена категория, к землям сельскохозяйственного назначения;

• завершение работ по постановке на кадастровый учет всех земельных участков сельскохозяйственного назначения, включая невостребованные земельные доли;

• зонирование территорий;

• подготовка и утверждение сельскохозяйственных регламентов по высокопродуктивным, продуктивным и низкопродуктивным землям, составление карт территориальных зон сельскохозяйственного назначения и материалов по обоснованию сельскохозяйственных регламентов, являющихся обязательными приложениями.

При организации проведения работ по территориальному зонированию в Российской Федерации следует иметь в виду, что в настоящее время отсутствуют полноценные производственные проработки этих вопросов на конкретных объектах, в различных природных и экономических условиях применительно к задачам, определенным законопроектом. Это потребует первоочередного проведения следующих действий:

• составления экспериментальных (пробных пилотных) проектов зонирования территорий;

• разработки соответствующего унифицированного инструментария, инструкций и методических указаний по выполнению зонирования территорий и составления сельскохозяйственных регламентов для земель сельскохозяйственного назначения;

• подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров в сфере осуществления этого вида землеустроительной деятельности.

Разработанная методика сельскохозяйственного зонирования территории апробировалась нами также на примере Озерского муниципального района Московской области. В ходе работы были изучены почвы муниципального района (79 почвенных разновидностей). Система расчетов позволила сформировать шкалы классификации (агропроизводственные группировки) почв района с 6 основными классами и выделить 4 территориальные зоны по их пригодности для использования в сельском хозяйстве.

Характеристика и виды разрешенного использования земельных участков в разрезе территориальных сельскохозяйственных зон даны в таблице 1.

В состав сельскохозяйственных (землеустроительных) регламентов, устанавливаемых в пределах границ выделенных территориальных зон, включаются следующие данные:

• виды разрешенного использования земельных участков;

• предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков;

• режим и условия использования земельных участков, ограничения и обременения (предельные параметры разрешенного использования) [2].

Для разработки сельскохозяйственных (землеустроительных) регламентов давалась характеристика каждому участку по форме таблицы 2.

Предельные размеры, параметры и виды перспективного хозяйственного использования земельных участков Озерского муниципального района Московской области показаны в таблице 3.

Нами также исследован опыт зонирования территорий в зарубежных странах. В США, например, зонирование городских

Международный сельскохозяйственный журнал

Таблица 2

Характеристика земельных участков сельскохозяйственного назначения Озерского района

Номер земельного участка Кадастровый номер Вид собственности Площадь, м2 Название почв Индекс Зерновой эквивалент, ц/га Класс Разряд Балл бонитета Номер зоны

1. 50:36:0020221:1 Общедолевая 405112 Дерново-средне-подзолистые, среднесуглинистые на покровных суглинках Çtf* Я 2 38,92 3-к 12-р 41 1

Таблица 3

Предельные размеры, параметры и виды хозяйственного использования земельных участков Озерского муниципального района (пример)

Номер земельного участка Кадастровый номер Номер зоны Предельные параметры земельных участков Параметры разрешенного использования

Предельно допустимые размеры земельного участка, га Максимальный процент застройки Ограничения (обременения) Вид собственности (землепользования) Форма хозяйствования. Направление сельскохозяйственного производства Порядок использования

Минимальные Максимальные

1. 50:36:0020221:1 1 2,0 Не более 20% от общей площади сельскохозяйственных угодий муниципального района 1-3 Охранная зона автодороги -30 м (в обе стороны) Частная Хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы. Крестьянские (фермерские) хозяйства. Специализация- зерново-животноводческая, зерновая. На землях с крутизной склона до 1°: под полевые севообороты с зональной агротехникой. На землях с крутизной склона 1-3°: под полевые и кормовые севообороты с ограниченным возделыванием пропашных (не более 20%) с обработкой почв поперек склона, осуществлением агротехнических противоэрозионных мероприятий, созданием лесополос.

территорий осуществлялось с 1916 г., сельских - с 1945 г. [3].

В экономически развитых зарубежных странах такому серьезному и масштабному комплексу землеустроительных работ, как зонирование территорий, предшествовали многолетние научные разработки.

В последнее время зонирование территорий в США на сельских землях информационно сопровождают Отдел инвентаризации природных ресурсов (Resource Inventory Division) Службы охраны природных ресурсов (Natural Resources Conservation Service - NRCS) Министерства (Департамента) сельского хозяйства США и 2 Центра Службы охраны природных ресурсов: Национальный центр управления земельно-информационными ресурсами (National Geospacial Management Center) и Информационно-технологический центр (Information Technology Center).

Инвентаризация природных ресурсов проводится в США через каждые 5 лет, начиная с 1982 г. (1982, 1987, 1992, 1997, 2002, 2007, 2012) для 49 штатов страны на площади примерно 150 млн га, за исключением Аляски. По результатам инвентаризации Службой охраны природных ресурсов готовится специальный Национальный доклад (NRCS Report).

Инвентаризация земель проводится при Государственной (национальной) инвентаризации природных ресурсов (National Resources Inventory), целью которой является изучение изменения площадей и качества почв, оценка последствий и условий ветровой и водной эрозии, установление количества и определение качества воды, оценка растительных условий, животного мира и параметров, определяющих здоровье населения.

Для совершенствования данных зонирования сельскохозяйственных территорий и выделения особо ценных сельскохозяйственных угодий (Important Farm Land) Службой охраны

№ 5/2015

природных ресурсов создана специальная Информационная компьютерная система оценки качества и местоположения сельскохозяйственных земель (Land Evaluation and Site Assess-ment System - LESA) [4].

Кроме того, с 1945 г. в США, помимо отнесения к зонам, земли подразделяются еще на основные виды использования (Major Uses of Land), которые аналогичны нашим категориям земель: обрабатываемые земли, лесные земли, площади под водой, городские и застроенные земли, прочие земли (Minor Land) и др.

Согласно проведенным нами расчетам, ориентировочная стоимость зонирования земель сельскохозяйственного назначения и разработки сельскохозяйственных регламентов, исходя из их общей площади в 389,0 млн га, в том числе 220 млн га интенсивно используемых, и наличия 18722 сельских поселений составляет не менее 54 млрд руб. Еще больший объем средств (до 193,52 млрд руб.) потребуется для завершения постановки земельных участков сельскохозяйственного назначения на кадастровый учет и осуществления регистрации прав на них.

По самому необходимому минимуму для обеспечения проведения территориального зонирования потребуется не менее 323,37 млрд руб. финансовых средств (табл. 4). Это примерная сумма для того, чтобы без ущерба для экономики страны осуществить безболезненный переход на определение правового режима земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории и перехода к территориальному зонированию. Данные расходы на порядок ниже тех, которые выделялись странами Европейского союза, США и Канадой на проведение аналогичных работ, длившихся по времени 20-30 и более лет [5, 6].

7

Таблица 4

Ориентировочные минимальные объемы и стоимость работ по обеспечению территориального зонирования земель сельскохозяйственного назначения

№ п/п Виды работ Площадь, млн га Стоимость работ, млрд руб.

1. Топографо-геодезические и картографические работы по подготовке и оформлению планово-картографического материала для зонирования. 521,3 10,51

2. Завершение работ по установлению границ объектов землеустройства (административно-территориальных образований, зон с особыми условиями использования территорий и др.). 389,0 37,75

3. Изучение земель (инвентаризация, обследования, оценка качества, определение точных видов и площадей угодий, с разработкой сводного земельного баланса (экспликации земель). 521,3 27,59

4. Завершение работ по обеспечению постановки земельных участков сельскохозяйственного назначения на кадастровый учет и регистрации прав. 196,0 193,52

5. Зонирование территорий с разработкой сельскохозяйственных регламентов. 389,0 54,00

Всего 323,37

Следует иметь в виду, что при отсутствии любого вида землеустроительных работ, указанных в таблице 4, зонирование территорий с разработкой сельскохозяйственных регламентов проведено быть не может.

Литература

1. Проект Федерального закона № 465407-6 (во втором чтении) «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации (О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию)». Официальный сайт Государственной думы Российской Федерации. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/ (Spravka)?OpenAgent&RN=465407-6

2. Волков С.Н., Вершинин В.В. и др. Обоснование видов разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения // Международный сельскохозяйственный журнал. 2014. № 6. С. 3-9.

3. Волков С.Н. Землеустройство за рубежом. М.: Колос, 2005. 425 с.

4. Черкашин К.И. Зарубежный опыт выделения особо ценных сельскохозяйственных земель // Современные тенденции развития науки и технологии: материалы II Международной (заочной) научно-практической конференции. Белгород, 2015. С. 128-133.

5. Волков С.Н. Опыт землеустройства на землях сельскохозяйственного назначения в США и Канаде. М.: ГУЗ, 2012. 44 с.

6. Управление земельными ресурсами и землеустройство

8

сельских территорий в Федеративной Республике Германии / Под ред. С.Н. Волкова. М.: ГУЗ, 2011. 230 с.

Literatura

1. Proekt Federalnogo zakona № 465407-6 (vo vtorom chtenii) «O vnesenii izmenenij v Zemelnyj kodeks Rossijskoj Federacii i otdelnye zakonodatelnye akty Rossijskoj Federacii i priznanii utrativshimi silu zakonodatelnyx aktov (otdelnyh polozhenij zakonodatelnyx aktov) Rossijskoj Federacii (O vnesenii izmenenij v Zemelnyj kodeks Rossijskoj Federacii i otdelnye zakonodatelnye akty Rossijskoj Federacii v chasti perexoda ot deleniya zemel na kategorii k territorialnomu zonirovaniyu)». Oficialnyj sajt Gosudarstvennoj dumy Rossijskoj Federacii. URL: http://asozd2. duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=465407-6

2. Volkov S.N., Vershinin V.V. i dr. Obosnovanie vidov razreshennogo ispolzovaniya zemel selskoxozyajstvennogo naznacheniya // Mezhdunarodnyj selskoxozyajstvennyj zhurnal. 2014. № 6. S. 3-9.

3. Volkov S.N. Zemleustrojstvo za rubezhom. M.: Kolos, 2005. 425 s.

4. Cherkashin K.I. Zarubezhnyj opyt vydeleniya osobo cennyx selskoxozyajstvennyx zemel // Sovremennye tendencii razvitiya nauki i texnologii: materialy II Mezhdunarodnoj (zaochnoj) nauchno-prakticheskoj konferencii. Belgorod, 2015. S. 128-133.

5. Volkov S.N. Opyt zemleustrojstva na zemlyax selskoxozyajstvennogo naznacheniya v SSHA i Kanade. M.: GUZ, 2012. 44 s.

6. Upravlenie zemelnymi resursami i zemleustrojstvo selskix territorij v Federativnoj Respublike Germanii / Pod red. S.N. Volkova. M.: GUZ, 2011. 230 s.

cherkashina@infokad.ru

Международный сельскохозяйственный журнал