CC BY
20
АКТУАЛЬНАЯ ТЕМА
УДК 631
Земельный налог и развитие природоохранного земледелия
Л.А. НЕЧАЕВ, доктор сельскохозяйственных наук, заведующий лабораторией агроэкосистем
Всероссийский НИИ зернобобовых культур
В.И. КОРОТЕЕВ, кандидат сельскохозяйственных наук, начальник Управления сельского хозяйства Орловской области Г.Н. ЧЕРКАСОВ, член-корреспондент РАСХН, директор
Всероссийский НИИ земледелия и защиты почв от эрозии E-mail: vnizem@kursknet.ru
Рассматриваются особенности земельного налогообложения, принципы его обоснования и взимания на основе качественной оценки (бонитировки) почв и земель.
Ключевые слова: земельный налог, бонитировка, гумус, почва, цена.
Анализ становления новых земельных отношений в нашей стране показал, что эффективность проводимой земельной реформы во многом определяется принципами обоснования и взимания земельного налога. Бесплатность земли в недалеком прошлом была одной из основных причин безответственного к ней отношения, деградации почвенного покрова. Однако и в новых экономических условиях положение не изменилось к лучшему. Получив в пользование не принадлежащее им уникальное средство сельскохозяйственного производства - почву -фермер или арендатор стараются в короткий срок заработать максимально возможную прибыль при наименьших затратах. И тут необходим строгий государственный контроль над правильностью использования сдаваемой в аренду земли.
В ходе земельной реформы в на-
шей стране появились две правовых формы использования земель: землепользование и землевладение. Напомним, что землевладением считается земельный участок, на который его владелец имеет законодательно юридически и документально оформленное право собственности. Землевладельцами могут быть как юридические, так и физические лица. Землепользование же - это земельный участок, отданный государством или иным органом власти (субъектом Федерации, административным районом и др.), а также землевладельцем во временное пользование юридическому или физическому лицу без прав передачи третьим лицам и изменения категории использования.
В ходе реформы принадлежавшие совхозам и колхозам земли были розданы во владение колхозникам и работникам совхозов в форме земельных долей и паев. Появление частной собственности на землю (землевладельцев или владельцев земельных паев-долей) - безусловное достижение прошедшей реформы земельных отношений. Но форма ее претворения в жизнь по ряду причин оказалась абсолютно непродуманной. Отсутствие качественных и количественных характеристик свойств почв земельного участка при его выделении во владение или использование, а также отсутствие государственной методики, по которой можно определить и контролировать динамику плодородия почв во всех формах владения и пользования землей стали причиной безразличного отношения неработающих собственников земли к использованию своего земельного пая.
Как же ликвидировать этот недостаток?
Мировой опыт использования
сельскохозяйственных земель убедительно доказывает, что наиболее объективно оценивать качество почв и земель можно только по материалам бонитировки. Общим показателем плодородия всех типов почв остается содержание гумуса, которое в определенной мере коррелирует с урожайностью. Количественное определение гумуса в почве доступно практически любой лаборатории, анализ этот относительно дешев и может быть выполнен за один-два дня. Содержание гумуса хорошо проявляется даже во внешних свойствах почв через их окраску, поэтому в массовом сознании темный цвет почвы является показателем ее плодородия. Неблагоприятное земледельческое воздействие четко прослеживается в уменьшении содержания гумуса и осветлении окраски почвы. Многочисленными исследованиями доказано, что в процессе сельскохозяйственного использования земель почвы теряют гумус в довольно больших количествах - до 40 % от исходного (целинного) содержания. Поэтому по уровню содержания гумуса можно судить о культуре использования земли, и за снижение именно этого показателя владелец или арендатор должен нести материальную ответственность.
Рассмотрим принципы земельного налогообложения, принятые в России, и сравним их с опытом других стран.
Земельным налогом у нас в стране облагаются агропроизводствен-ные группы почв и пашня, естественные кормовые угодья, многолетние насаждения, а также городские земли. При расчете налога для сельхозпредприятий, районов и областей берутся две категории земель -сельскохозяйственного назначения и ц населенных пунктов. Федеральный | закон не предусматривает диффе- Д ренциации ставок налога в зависи- д мости от почвенно-климатических | условий. Он определяет ставки на- 2 лога по субъектам Федерации в це- Ц лом. При этом подзаконным актом - м Постановлением Правительства РФ §
ш
Aeooaeuiay oaia.p65 3 22.03.2009, 19:53
- определен порядок дифференциации средних ставок земельного налога на основе показателей земельной ренты II непосредственно по материалам оценки земель. И в этом и в другом случае речь идет об экономических показателях, а естественное плодородие лишь упоминается. Поэтому возникает много «подводных рифов».
Практика показывает, что естественные различия в плодородии земель существенно сказываются на урожайности культур, затратах труда и себестоимости продукции. Следовательно, земельные отношения влияют на распределение дохода от производства. Причем государство обязано создать равные условия работы на земле независимо от почвенно-климатических зон размещения и специализации сельскохозяйственных предприятий или фермерских хозяйств. Мы говорим об изъятии в пользу государства объективно возникающей дифференциальной земельной ренты I. Это возможно только на основе материалов земельного кадастра,внедрение которого предусматривает учет земель, землевладельцев и землепользователей, качественную оценку (бонитировку) почв и земель (чего в законодательстве России нет), экономическую оценку земель.
В большинстве стран мира ставки земельного налога дифференцируются в зависимости от целевого назначения земель и внутри их категорий: для земель сельскохозяйственного назначения - в зависимости от их плодородия, для земель населенных пунктов - в зависимости от развития инфраструктуры и численности населения и т.д. Такая дифференциация важна при разработке налогообложения земель сельскохозяйственного назначения, поскольку здесь аналогом земель различного целевого назначения является вид угодья (отнесение земель к пашне, залежи, сенокосам, пастбищам и т.д.). Сельхозугодья, в свою очередь, подразделяются на виды. Например, паш-§ ня может быть орошаемая и неоро-
0 шаемая, осушенная и немелиорира-м ванная; пастбища - обводненные и 2 необводненные.
ф В связи с этим встают два принци-
1 пиальных вопроса. Первый: что яв-
ц ляется предметом налогообложения
ч - земля или сельхозугодье? Миро-
ф вой опыт говорит, что наиболее спра-00
4
ведливо облагать налогом землю. Второй вопрос: следует ли ставки налога определять, исходя из экономической оценки земель, или из природного их плодородия, невзирая на характер использования? Экономическое плодородие рассчитывается по дифференциальной ренте II, т.е. для земель, приносящих доходы определенного уровня, что требует сложных расчетов. В таком случае ставки налога определяются видом угодья, поэтому они будут разными для почв, имеющих одинаковое качество. Во втором случае (по природному плодородию) при одинаковом качестве разных почв (равном балле бонитета - ББ) ставки земельного налога будут равными.
Необходимо сказать, что в теоретическом аспекте разработка принципов земельного налогообложения зависит от признания (или непризнания) наличия абсолютной и дифференциальной рент и от того, какой вид плодородия надо положить в основу земельного налога. Признание абсолютной ренты требует налогообложения всех земель, признание только дифференциальной ренты предполагает обложение налогом лишь земель, приносящих доходы.
Использование в земельном налогообложении природного плодородия (через баллы бонитета свойств почвы) обосновывается тем, что земля рассматривается как природный ресурс вне хозяйственной деятельности. Действительно, чернозем как был от природы более плодородным, чем дерново-подзолистая почва, таким и остается, несмотря на наше порой варварское к нему отношение.
Мы считаем, что в основу оплаты земли как природного ресурса должен быть положен показатель, основанный на природных свойствах почвы. Таким показателем служит балл бонитета (ББ). Одним из преимуществ ББ является его объективность, основанность на легко контролируемых и повсеместно определяемых показателях, что исключает волюнтаризм и субъективность в принятии решений в управлении земельными ресурсами. Определение природных ББ можно на тех же условиях проводить и через три, и через пять лет, прослеживая, насколько рационально используются земли, чего нельзя добиться при экономической их оценке. ББ отражает при-
родное плодородие почв, и на него никакая либерализация цен не влияет. Ставка налога увеличивается лишь при росте стоимости земли. Подчеркнем, что дифференциация ставок по видам сельхозугодий неизбежно ведет к ненужному увеличению штатов контролирующих органов, ограничивает хозяйственную свободу землевладельцев и землепользователей, стимулирует сокрытие площадей пашни и т.д.
Исходя из сказанного, нужно признать, что многие законодательные документы нуждаются в уточнении. Например, в законе РФ «О плате за землю» в ст. 2 указано, что целью закона является «выравнивание социально-экономических условий на землях разного качества». В ст. 3 «размер земельного налога не зависит от результатов хозяйственной деятельности и устанавливается в виде стабильных платежей за единицу земельной площади в расчете на год». В ст. S «земельный налог на сельскохозяйственные угодья устанавливается с учетом состава угодий, их качества, площади и местоположения. Исходя из средних размеров налога с I га пашни по субъектам Федерации и кадастровой оценки угодий, устанавливаются и утверждаются (органами местной законодательной власти) ставки налога по группам почв пашни, а также многолетних насаждений, сенокосов и пастбищ. Минимальные ставки налога за I га устанавливаются в субъектах Федерации. Органам местного самоуправления разрешается повышать ставки налога, но не более чем в 2 раза». В ст. ^ указывается, что «основанием для установления налога и арендной платы за землю является документ, удостоверяющий право собственности, владения или пользования (аренды) земельных участков».
Качество почв и земель (их бонитировка) здесь отсутствует.
После принятия Закона «О плате за землю» появился еще ряд Постановлений правительства РФ, Земельный кодекс, Земельный кадастр. Но и в этих документах нет ни определений терминов, ни порядка ведения земельного кадастра, ни бонитировки. Утверждена лишь форма свидетельства права собственности на землю, в которой нет информации о качестве почв, как это было, к примеру, в документах Переселенческого Управления России в 1914 г.
Аёооаёшау оа!а.р65 4 22.03.2009, 19:53
В настоящее время существует примерный пакет документов (материалов) по выдаче свидетельств на право собственности на земельные доли и о праве на имущественные паи, а также примерный договор аренды земельной доли. Покажем, к чему это приводит.
По данным Государственного земельного кадастра СССР (по состоянию на 01.11.88 г.), по которым устанавливались ставки земельного налога, пашня по областям имела такие ББ: Белгородская - 132, Курская
- 98, Самарская - 64, Волгоградская
- SS, Оренбургская - S2, Орловская
- 68. Ставки земельного налога соответственно составляли 261S, 133S, 120S, 1030 и 18S0 руб/га.
Нетрудно убедиться, что ни о каком равенстве в качестве почв и единстве методических подходов, провозглашенных в земельных постановлениях правительства и ведомственных инструкциях (Госком-зем и др.), не может быть и речи. Здесь заложено только предполагаемое экономическое благополучие.
Читатель может сам убедиться в этом, если разделит областные ставки земельного налога на приведенные выше ББ.
Как недочеты федерального закона проявляются на местах, рассмотрим на примере Орловщины. В качестве основы используем данные двух туров оценки (1971 -1977 и 19801986 гг.), проведенной по принятой методике экономической оценки земель. В Болховском районе лесные темно-серые почвы и черноземы оподзоленные занимают 20,2 % (от площади сельскохозяйственных угодий), в Дмитровском - 8 %, Покровском - 6S,7 % и Малоархангельском
- 71,8 %. Это значит, что по природным свойствам почвы Дмитровского района отличаются наименьшим (в 8-9 раз), чем почвы других районов, плодородием. Однако принятые законом экономические оценки не учитывают этой разницы в уровне естественного плодородия, так как ББ районов различаются лишь в 1,4-1,9 раза. При этом данные говорят о якобы имевшем место чрезвычайном снижении плодородия земель Ор-ловщины под зерновыми, свеклой и кукурузой. Под картофелем уровень плодородия сохранился. Но это не так, потому что вмешивается неправильная методика оценки земель. Ставки налога (на 199S г.), утверж-
денные областной Думой, по этим данным для районов составляли: для Болховского - 2424, Дмитровского -1906, Покровского - 4014, Малоархангельского - 3742 руб/га.
Опыт Германии, Чехии, Венгрии, Польши, Румынии, Болгарии, Югославии и других стран показывает, что в современных условиях наиболее экономически оправданным путем передачи государству объективно возникающей дифференциальной ренты I являются прямые рентные платежи. В этом случае единые закупочные цены на продукцию земледелия устанавливаются по условиям производства на худших землях. Избыточный прибавочный продукт, возникающий на землях с повышенным плодородием и лучшим месторасположением, извлекается в форме прямых рентных платежей. При такой системе весь прибавочный продукт учитывается по месту его производства, и на этой основе можно точно определить народнохозяйственную эффективность производства сельскохозяйственной продукции в регионе. Обязательное условие такого механизма изъятия ренты - ведение земельного кадастра и использование его материалов.
Следующий принципиальный момент - определение величины предельной ставки налогообложения. Здесь сталкиваются два главных, противоположных по сути интереса. Аграрники являются сторонниками как можно меньших ставок, представители управленческих и промышленных органов, наоборот, стоят за более высокие обложения. В мировой и исторической практике допустимая арендная плата в среднем не превышает 20-30 % от валового урожая. Увеличение же ее до S0 % становится тяжелым бременем для арендатора, он ее не выдерживает и разоряется.
Возможен и второй вариант расчета, когда плата за землю вносится в виде натурального продукта. Плата за землю может производиться натуроплатой в процентах от валового сбора, а величина этого процента устанавливается от уровня современного естественного (природного) плодородия почв, определяемого ББ.
Плата за землю в виде строго фиксированного (в зависимости от качества почв) процента от валового сбора обусловливается большей зависимостью последнего от погодных
условий конкретного года. Если плата за землю будет установлена в виде жестко фиксированной суммы (или продукта), то это неизбежно приведет к проблеме недоимок и долгов сельскохозяйственных производителей государству. Жестко фиксированная плата за землю, чтобы не разорить производителя, требует подвижности закупочных и розничных цен на основные продукты питания, что чревато социально-политическими катаклизмами, и государство на это вряд ли пойдет. Например, даже в лучшей по почвенно-климатическим условиям возделывания зерновых культур Черноземной зоне урожайность последних в зависимости от погодных условий года может различаться на порядок (т. е. хозяйство в отдельные годы может получать от 2-4 до 40-70 ц/га зерна), а в это же время розничные и закупочные цены на хлеб и хлебопродукты остаются относительно стабильными.
Если фермер или хозяйство в среднем получает 20-2S ц/га, и исходя из этого показателя ему и будет исчисляться плата за землю, то в резко неблагоприятные по погодным условиям годы ему нечем будет платить за нее. Если же установить определенный процент валового сбора, то сама величина платы будет колебаться и не станет непосильным грузом для производителя.
Высшим пределом платы за землю в наилучших природно-климатических условиях в процентах от валового сбора является ставка, равная примерно трети урожая, которая должна снижаться по мере уменьшения естественного плодородия почв, выражаемого ББ и определяемого для орошаемых земель через три года и неорошаемых - через пять лет. При некотором определенном для каждой зоны уровне плодородия производитель должен освобождаться от платы за землю. Этот уровень может колебаться в зависимости от минимального уровня заработной платы, цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию, дей- Ы ствующей системы налогообложе- s ния. Л
Очень сложный и болезненный л вопрос земельного налогообложе- ы ния - величина ставок для товарно- z го и нетоварного производителя. По Q идее, исходя из законодательного р принципа равноправия всех форм §
(О
S
Aeööäeüiäy öaiä.p65 5 22.03.2009, 19:53
собственности на землю, все сельскохозяйственные земли должны облагаться земельным налогом по единым ставкам. Но для того чтобы местные органы власти были заинтересованы в организации фермерских хозяйств и в передаче земель под индивидуальные садово-огородные участки, необходимо, чтобы их к этому толкала экономика. Одним из таких экономических рычагов, на наш взгляд, является дифференциация ставок земельного налога для различных форм землепользования и землевладения. При этом для индивидуальных землевладельцев и землепользователей, ведущих товарное производство и не ограниченных условиями использования земель, ставки повышаются на 20-30 %, для дачников, чьи участки расположены в пригородных зонах мегаполисов -в 2^ раз, а для владельцев дач, расположенных в курортно-заповедных зонах - до 10-30 раз и более. Такой же методический подход должен быть использован и в определении ставок земельного налога на землю охотничье-рыболовных заказников, доступных узкому кругу лиц и недоступных для широкого пользования. Мы считаем, что настало время выполнить научные исследования и проектные разработки по эколого-ланд-шафтной оценке таких земель, разработать и обосновать методику оценки этих территорий.
Очевидно, что если определение земельного налога производится в зависимости от доходности и местоположения земель, то это является прерогативой экономистов и землеустроителей, если же в зависимости от природных качеств почв и земель, то никто, кроме агропочвове-дов и агрохимиков, эту работу выполнить не может. Опыт показывает, что в качестве предельной может быть принята пятнадцатипроцентная ставка налога для лучших черноземных почв, имеющих 100 и более баллов бонитета. Затем по убывающей определяются ставки налога до наименьшей, когда один ББ равен § 0,^ % от нормативного валового © продукта, выраженного в зерне. Ум-м ножением его на цену 1 ц зерна оп-2 ределяем стоимость одного ББ почв ф по зерну и по нему - ставку земель-I ного налога. Определение штрафов ц за нанесенный плодородию ущерб ч можно проводить по содержанию в
ф почве гумуса, солей и по ББ. При со
6
снижении содержания гумуса или увеличении засоления размер штрафов рассчитывается исходя из затрат, необходимых на воспроизводство плодородия почв до исходного состояния. При использовании ББ рассчитывается стоимость продукции на один ББ, и по недобору продукции (при снижении ББ) с учетом процента капитализации определяется штраф.
В заключение скажем, что в субъектах Федерации России есть все условия для проведения земельно-оценочных работ. Это наличие материалов почвенных, агрохимических и мелиоративных обследований сельхозпредприятий; данные научно-производственного опыта (отчеты НИУ, ГСУ, хозяйств, фермеров и др). Существуют также методики бонитировки почв и земель как в масштабе бывшего СССР, так и по субъектам Российской Федерации, есть апробированные методы многофакторного анализа и математического моделирования, а также сеть вычислительной техники по обслуживанию сельского хозяйства с необходимым математическим и программным обеспечением. Администрациями субъектов Федерации проведена огромная научно-методическая работа с образованием в административных районах кадастровых бюро. Осталось все вышеназванное соединить в единую систему (например, Губернский земельный кадастр и мониторинг почв).
Для этого, в первую очередь, надо восстановить Государственную службу землеустройства (она осуществляла почвенно-агрохим-мелиоратив-ные обследования), а затем провести природное и земельно-кадастровое районирование (чего нет, кстати, в Федеральных Законах), разработать методики общей и частной бонитировки почв и земель субъекта Федерации, разработать бонити-ровочные шкалы субъекта Федерации и его административных районов по природным свойствам почв, провести внутрихозяйственную бонитировку почв и земель, разработать методику экономической оценки земель и провести ее, создать Автоматизированный банк данных земельного кадастра субъектов Российской Федерации.
Для проведения этих работ можно привлекать, как это принято в мировой практике, малые предприятия,
частные фирмы и бюро по проведению на хоздоговорной основе агрохимических и почвенно-мелиоратив-ных обследований на базе ГИПРО-ЗЕМ и других НИУ. Это в какой-то мере снимет напряженность с федерального и регионального бюджетов, будет способствовать углублению аграрной реформы. Но контроль за уровнем плодородия (качеством) почв необходимо оставлять за государством.
В связи с развитием фермерства, коллективных хозяйств (агрофирм, агрохолдингов) и других форм земельных отношений надо наладить промышленное производство различных малогабаритных приборов для определения степени обеспеченности почв и растений азотом, фосфором и калием (почвенная и растительная диагностика), кислотности почв и т.д. Такие приборы производятся в Санкт-Петербурге (АФИ), в Томске, Новосибирске и в других городах. Это позволит создать новые рабочие места и развивать нано-тех-нологии в агропочвоведении, землеустройстве и других науках, тесно связанных с земледелием. Внедрение в практику сельского хозяйства земельного кадастра с обязательным условием проведения бонитировки почв и земель позволит закрепить рациональное использование земель и развивать природоохранное земледелие, установить справедливое земельное налогообложение и контроль за уровнем плодородия почв и земель.
Land tax and development of nature protection agriculture
L.A. Nechaev, V.I. Koroteev, G.N. Cherkasov
Particularities, principles of substantiation and collection of land taxation are examined on the basement of soil and land quality's appraisal (valuation). Keywords: land tax, valuation, humus, soil, price.
Aeooaeuiay oaia.p65 6 22.03.2009, 19:53
