CC BY
59
Экономика. Земельные отношения
ЗЕМЕЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ КАК БАЗОВЫЙ ФАКТОР УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА
(продолжение, начало в №4, 2007г.)
С.Н. ВОЛКОВ
ректор Государственного университета по землеустройству, академик РАСХН
Результаты землеустройства достаточно быстро окупаются за счет вовлечения земельных участков в гражданский оборот и повышения собираемости земельного налога.
Землеустроительное обеспечение перераспределения земель сельскохозяйственного назначения
В сложившейся ситуации реальным механизмом наведения порядка на земле в сельской местности является землеустройство, в ходе которого формируется земельная собственность, устанавливается правовой режим и условия ее использования.
С точки зрения землеустройства основными характеристиками земельной собственности являются:
- площадь земельного участка, в гектарах;
- местоположение, характеризующееся координатами поворотных точек границ земельного участка и адресом;
- согласованные с соседями границы земельного участка, которые оформляются протоколом;
- уникальный кадастровый номер;
- кадастровая стоимость земельного участка, руб.;
- обременения (ограничения) в использовании земельного участка;
- межевые знаки (столбы), которые устанавливаются на поворотных точках границ земельного участка;
- внутренняя структура земельного участка (состав угодий, размещение других объектов недвижимости, посторонних и смежных землепользователей и др.).
По результатам проведенных землеустроительных работ составляется кадастровый план земельного участка (выписка из государственного земельного кадастра) и земельный участок ставится на государственный кадастровый учет в Едином государственном реестре земель (ЕГРЗ).
В связи с тем, что при формировании любого земельного участка, а также при перераспределении земельных участков затрагиваются площади и границы других землевладений и землепользований, при проведении землеустроительных работ обязательно должен составляться проект территориального землеустройства. Одна из его задач -учесть интересы смежных землевладельцев и землепользователей в части изменения местоположения, границ, площадей и качества их земельных участков.
Проект территориального землеустройства с материалами межевания земель, проектом границ земельного участка включается в землеустроительное дело, которое хранится постоянно в архивах землеустроительных организаций.
На основании земельно-кадастровых, а также правоустанавливающих документов (решений органов местной власти, договоров купли-продажи, передаточных актов, осуществляется государственная регистрация права на земельный участок в Едином государственном реестре прав (ЕГРП) на недвижимое имущество и сделок с ним, о чем собственнику выдается «Свидетельство о государственной регистрации права».
Только после этих действий земельная собственность является оформленной, а собственник земельного участка может реализовать свои права по владению, пользованию и распоряжению недвижимостью и осуществлять законные сделки с ней.
В настоящее время объемы землеустроительных и топографо-геодезичес-ких работ по постановке земельных участков на государственный кадастровый учет возросли. Если в 2004 году число подготовленных по заявкам о постановке на государственный кадастровый учет кадастровых планов земельных участков в целом по Российской Федерации составило 1635 тыс., то в 2005 году оно увеличилось до 2057 тыс., или на 25,8 %. Число кадастровых планов земельных участков, выполненных по заявлениям о предоставлении сведений государственного земельного кадастра, возросло за этот период с 2615 тыс. до 3022 тыс., то есть на 15,6%. Всего в 2005 году было подготовлено 5079 тыс. кадастровых планов.
На конец 2005 года в территориальные управления Роснедвижимости в Российской Федерации поступило 2,22 млн обращений заинтересованных лиц по вопросам проведения землеустройства, из которых 1,81 млн дел (81,5%) было исполнено. Самое большое число исполненных обращений было отмечено в Московской области (143,5 тыс.) и Краснодарском крае (153,4 тыс.), сум-
марно составивших 13,4% от общего числа исполненных обращений, что свидетельствует, что в тех местах имеются наиболее ликвидные земельные участки.
На начало 2006 года в государственном фонде данных, полученных в результате проведения землеустройства, находилось 12,02 млн единиц хранения. За 2005 год число единиц хранения в этом фонде возросло на 1,47 млн.
Если считать, что за 2005 год в России было осуществлено всего 1,20 млн сделок с земельными участками, а с учетом действующих договоров аренды государственных и муниципальных земель - 4,35 млн сделок на площади 68,8 млн га, то можно считать, что землеустроительные и земельно-кадастровые действия обеспечивали только гражданский оборот земельных участков и незначительное число работ по формированию и перераспределению земельных участков, особенно в сельской местности. Там землевладения и землепользования сельскохозяйственных организаций ставились на государственный кадастровый учет, в основном, под единым кадастровым номером, несмотря на наличие различных форм собственности, составляющих их территории.
Анализ отношений земельной собственности в сельской местности показывает, что постановка земельных участков на государственный кадастровый учет и их государственная регистрация могут быть осуществлены только при выполнении следующего комплекса основных видов землеустроительных работ.
К ним относятся:
1. Инвентаризация и упорядочение (определение) границ земельных участков, используемых сельскохозяйственными организациями и гражданами на различном праве.
2. Развитие опорной межевой сети для привязки земельных участков при постановке их на государственный кадастровый учет и проведения других
Results of land management quickly enough pay off due to involving the ground areas in a civil turn and increase of a collecting of the ground tax.
Экономика. Земельные отношения
топографо-геодезических работ.
3. Проведение аэрофотосъемки и составление картографических планов землеустраиваемой территории.
4. Составление проектов территориального землеустройства в случае перераспределения сельскохозяйственных угодий, используемых сельскохозяйственными организациями и (или) находящихся в общей долевой собственности.
5. Внесение уточнений в размеры земельных долей при изменении площадей сельскохозяйственных угодий, выделение земельных участков в счет земельных долей в натуре (на местности).
6. Осуществление землеустройства при передаче в собственность или аренду гражданам и юридическим лицам несельскохозяйственных угодий, расположенных между участками продуктивных земель.
7. Проведение землеустроительных работ, связанных с передачей в собственность гражданам и юридическим лицам земельных участков под объектами недвижимости в сельской местности.
8. Оказание землеустроительной помощи хозяйствам, включенным в приоритетные национальные проекты.
9. Завершение межевания земель (установление на местности границ муниципальных образований; территорий с особыми природоохранными, рекреационными и заповедными режимами; границ поселений; границ земельных участков граждан и юридических лиц).
10. Выявление земель сельскохозяйственного назначения, которые не используются землепользователями, и осуществление мер по их перераспределению в порядке землеустройства.
11. Проведение консервации малопродуктивных и техногенно загрязненных сельскохозяйственных угодий на основе разработки соответствующих проектов землеустройства и их реализации.
12. Осуществление консолидации земель запаса и фонда перераспределения земель в границах муниципальных образований с целью обеспечения их эффективного использования путем передачи в собственность или аренду на конкурсных условиях.
13. Организация территории сельскохозяйственных предприятий и фермерских хозяйств, созданных в ходе земельных преобразований.
14. Землеустроительное обоснование мер по мелиорации, сохранению и повышению плодородия земель, защите почв от эрозии и других видов деградации, составление проектов ограничений и обременений использования земель, в том числе для земельных участков граждан и юридических лиц.
15. Разработка проектов земельнохозяйственного устройства территорий населенных пунктов.
16. Завершение землеустроитель-
ных работ, необходимых для разграничения земель государственной и муниципальной собственности.
17. Возобновление работ по проведению почвенных, геоботанических, аг-рохозяйственных обследований и качественной оценке земель, а также проведение комплексного обследования техногенно загрязненных территорий.
18. Выполнение землеустроительных работ по установлению и закреплению придомовых территорий, а также по выделению земельных участков под личные подсобные хозяйства, индивидуальное жилищное и дачное строительство.
19. Проведение целевых землеустроительных работ по обследованию и выявлению состояния использования мелиорированных земель, пойменных земель и подготовка предложений по их эффективному использованию.
Считается, что постановка земельных участков на государственный кадастровый учет для конкретных граждан является весьма дорогостоящим мероприятием. Например, фактические затраты только на межевание земельного участка (установление границ) площадью 0,06 га оцениваются ориентировочно, по данным ряда авторов, следующим образом: Рязанская область - 2 тыс. руб., Пензенская область - 2-8 тыс. руб., Республика Татарстан - 1-3 тыс. руб., Московская область - 4-15 тыс. руб., Москва - до 50 тыс. руб. Нормативные затраты на межевание земельного участка площадью 0,06 га составляют 8 тыс. руб. (3).
Высокие цены на межевые работы объясняются тем, что в стоимость межевания частные землемеры, осуществляющие эти услуги, включают работы по сгущению опорной межевой сети и привязке к ней границ земельных участков, составлению или обновлению планово-картографического материала на землеустраиваемую территорию, по территориальному (межхозяйственно-му) землеустройству, то есть те землеустроительные работы, которые в большинстве экономически развитых зарубежных государств выполняются за счет средств государства или местных бюджетов. Практика показывает, что в общей стоимости межевания удельный вес перечисленных выше работ доходит до 50-80%.
Таким образом, проведение работ по сгущению опорной межевой сети и созданию картографической основы на межселенных территориях масштаба 1:5000 - 1:10000 за счет бюджетных средств позволит существенно сократить затраты юридических и физических лиц на межевание земельных участков.
Частично вопросы сгущения опорной межевой сети и создания картографической основы решаются в рамках подпрограммы «Создание системы кадастра недвижимости (2006 - 2011 годы)» Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы
ведения государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы)».
Так, в рамках этой подпрограммы планируется разработка проектов создания и развития опорных межевых сетей в 60 субъектах Российской Федерации, создание опорных межевых сетей в 88 субъектах Российской Федерации, а также создание цифровой картографической основы в целях ведения государственного кадастра недвижимости.
На данные цели предусмотрено выделение средств из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в размере 4816,1 млн руб. Однако предусмотренные данной подпрограммой денежные средства в полном объеме не обеспечивают проведения всего комплекса мер, направленных на снижение затрат по формированию земельных участков.
Для обновления картографического материала, а также создания и сгущения опорной межевой сети потребуется выделение дополнительных бюджетных средств.
В настоящее время российский рынок землеустроительных работ, в отличие от рынка европейских стран, монополизирован. Несмотря на отмену лицензирования указанных работ, к их выполнению допущены только организации, «близкие» к местным властям и руководству территориальных органов Роснедвижимости. Причиной такого положения являются:
- возложение функций по формированию земельных участков на органы местного самоуправления;
- отсутствие механизмов государственного регулирования проведения и финансирования землеустройства;
- отсутствие утвержденного Правительством Российской Федерации порядка проведения землеустройства, намеченного Федеральным законом от 18.06.2001 № 78 - ФЗ «О землеустройстве».
Названные проблемы могут быть решены с принятием Федеральных законов «О государственном кадастре недвижимости», а также с внесением изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования проведения землеустройства и других нормативных правовых актов в этой сфере.
Одним из примеров снижения стоимости работ по формированию земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения является реализация международного пилотного проекта по перераспределению сельскохозяйственных угодий в сельскохозяйственных организациях Псковской области, который осуществлялся Роснедви-жимостью совместно с органами исполнительной власти Псковской области при финансовой поддержке Министерства иностранных дел Дании.
Согласно применяемой технологии на первом этапе разрабатывался проект территориального землеустройства
Экономика. Земельные отношения
по перераспределению земель сельскохозяйственной организации на всю территорию бывшего колхоза (совхоза) за счет бюджетных средств.
При этом описание местоположения границ земельных участков осуществлялось по координатам характерных точек границ, определяемым картометрическим методом без проведения межевания на основе планово-картографического материала.
Псковский пилотный проект показал, что затраты на разработку проекта перераспределения земель сельскохозяйственного назначения на всю территорию сельскохозяйственной организации составили 200-400 тыс. руб. При количестве участников общей долевой собственности в 500 человек сумма затрат для каждого участника общей долевой собственности составит около 400-800 руб., что в несколько раз ниже стоимости работ по землеустройству при выделении земельных участков в счет земельных долей в индивидуальном порядке. Так, в Псковской области стоимость таких работ колеблется от 4 тыс. до 8 тыс. руб.
При проведении аналогичных работ в ОАО «Лазаревское» Тульской области с числом участников общей собственности 2569 человек при наличии в хозяйстве 20832 га сельскохозяйственных угодий, из которых 16906 га находились в общей долевой собственности, общие затраты на переоформление 1822 долей и перераспределение земель составили 3,42 млн руб., что в расчете на одну долю равнялось1877 руб., из которых расходы на межевание составили всего 280 руб. (4).
Проводимые землеустроительные работы по переоформлению в собственность земельных участков показали, что основной удельный вес в структуре затрат занимает не межевание земель, а расходы на регистрацию прав и сделок с землей, а также на оплату услуг нотариуса, которые доходят до 80% от общей стоимости. Поэтому следует не упрощать землеустройство, а совершенствовать процедуру регистрации земельных сделок.
Опыт реализации проектов землеустройства показывает, что его результаты землеустройства достаточно быстро окупаются за счет вовлечения земельных участков в гражданский оборот и повышения собираемости земельного налога.
При этом без софинансирования указанных работ из бюджетов всех уровней формирование земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения для вовлечения
их в гражданский оборот в массовом порядке невозможно.
Таким образом, для снижения стоимости работ по формированию земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, по нашему мнению, необходимо:
- разработать и утвердить Правительством Российской Федерации «Порядок проведения землеустройства в Российской Федерации», определенный Федеральным законом от 18.06.2001 г. №78-ФЗ «О землеустройстве»;
- повысить эффективность государственного регулирования в сфере рынка оказания землеустроительных услуг, для чего разработать и утвердить постановлением Правительства Российской Федерации «Порядок установления и регулирования цен на землеустроительные услуги», провести аккредитацию частных землеустроительных компаний и индивидуальных предпринимателей в сфере землеустройства, а также аттестовать госслужащих территориальных органов «Роснедвижимости», занимающихся землеустройством и кадастром;
- в связи с необходимостью гарантированного выполнения приоритетного национального проекта «Развитие АПК» в части развития кредитных отношений под залог недвижимости и обеспечения земельными участками для индивидуального жилищного строительства обеспечить административную и финансовую поддержку в проведении землеустроительных работ для постановки земельных участков на государственный кадастровый учет;
- передать функцию государственного управления земельными ресурсами Российской Федерации Министерству сельского хозяйства, осуществить координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления при проведении землеустройства, возложив ее на Министерство сельского хозяйства Российской Федерации;
- установить четкий порядок проведения территориального землеустройства с определением требований ко вновь образуемым земельным участкам, требований к оформлению землеустроительной документации, ее согласованию и утверждению (включая особенности, характерные для земель сельскохозяйственного назначения);
- определить случаи, при которых возможен выбор правообладателем земельного участка различных способов описания местоположения границ земельных участков - более дешевых ра-
бот с использованием планово-картографического материала, материалов дистанционного зондирования либо выполнения более дорогостоящих работ по межеванию;
- разработать и реализовать Федеральную целевую программу «Землеустройство на землях сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации (2008-2012 годы)», главным содержанием которой должно являться землеустроительное обеспечение и завершение земельных преобразований;
- создать систему управления землеустройством на землях сельскохозяйственного назначения в системе Министерства сельского хозяйства Российской Федерации с филиалами в субъектах Российской Федерации;
- ввести институт досудебного рассмотрения споров о местоположении границ земельных участков;
- создать и включить в состав подведомственных организаций МСХ Российской Федерации Федеральный центр по проведению землеустройства;
- принять меры по выполнению постановления Правительства Российской Федерации от 04.04.2002 №214 «Об утверждении Положения о государственной экспертизе землеустроительной документации» для обеспечения ее соответствия стандартам, техническим регламентам и исходным данным;
- до формирования системы само-регулируемых организаций в области оказания землеустроительных услуг с целью соблюдения технологий выполнения землеустроительных работ и обеспечения их качества усилить контроль за проведением землеустройства через систему территориальных органов «Рос-недвижимости»;
- ускорить создание системы страхования профессиональной ответственности землеустроителей за выполняемые землеустроительные работы с целью возмещения ущерба, причиненного исполнителями землеустроительных работ при оказании соответствующих услуг;
- рекомендовать субъектам Российской Федерации финансировать работы по составлению проектов территориального землеустройства по перераспределению земель сельскохозяй- ствен-ного назначения в целом на территорию бывших колхозов и совхозов;
- провести уполномоченными федеральными органами исполнительной власти проверки рынка землеустроительных работ на предмет соответствия законодательству о конкуренции и ограничении монополистической деятельности.
Литература
1. Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации». - М.: МЭРТ -Роснедвижимость, 2006. - 200 с.
2. Основные направления развития землеустройства в Российской Федерации / Под ред. С.Н. Волкова.- М.: ГУЗ, 2006.
- с. 27-28
3. Киевская Е.С. Территориальное планирование и землеустройство в странах Европейского Союза // Автореферат дисс. канд. экон. наук. - М.: ГУЗ, 2006. - 28 с.
