CC BY
105
Б. И. КОЧУРОВ, Ю. Г. ИВАНОВ (Москва)
ЗЕМЕЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО В РОССИИ
Исследование сложной проблемы землепользования в России нами воспринимается как социальный заказ государства, которое последовательно проводит децентрализацию управления народным хозяйством и передает многие функции управления природопользованием на уровень местного самоуправления.
В основных законодательных актах - Земельном кодексе Российской Федерации и Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» - все мероприятия, которые требуется выполнить, например, муниципальному образованию в качестве субъекта управления использованием земель и их охраной, нуждаются в серьезном научно-методическом обосновании.
Для этого необходимо с позиций современной науки и практики провести ретроспективный анализ всех последствий социалистических преобразований природы, связанных с землепользованием: распашки целинных и залежных земель в Сибири и Казахстане, тотальной деградации пастбищных угодий, широкой мелиорации земель, переброски стока северных рек, ликвидации «неперспективных» деревень и др. Наконец, следует вскрыть причины неудачной попытки создания «социалистического землеустройства» и разработки его теории.
Установлено, что земельные отношения составляют триаду - три основные группы отношений по поводу земель: экономические, правовые и территориальные (землеустроительные). Это связывает экономику землепользования с земельным правом и теорией территориального размещения различных производств (сельского хозяйства, рекреации и т. п.).
Пользование землей на основе осознанных потребностей общества (социума), регулируемое законодательными нормами и организованное территориально, составляет процесс землепользования.
Наиболее разработанными являются положения по местному земельному праву. Самое слабое звено в триаде земельных отношений - землеустройство, характеризующееся глубокой стагнацией на протяжении последних 80 лет.
В советские времена землеустроители, занимаясь районной планировкой, обосновывая задним числом «исторические преобразования села», искажали данные о фактическом составе угодий в материалах государственной статистики (что продолжается и по настоящее время) и выпускали массу научных трудов об успехах колхозного строя.
Таким образом, территориальную организацию в России на всех уровнях необходимо начинать с «чистого» листа, используя наблюдения за складывающимся землепользованием и фиксируя условия той или иной местности, влияющие на этот процесс.
Землеустройство в России, со времени своего зарождения в 1906 г., теснейшим образом связано с сельским хозяйством России, и естественно, что затянувшаяся драма в российской аграрной науке и политике [10] определила и драму землеустройства, а также и трагедию государственной землеустроительной службы. История землеустройства в России началась с реформы П. А. Столыпина [10], которой она обязана и первыми конструкциями по землеустроительным работам, и первыми формулировками сути самой, тогда еще технической, дисциплины. Известный деятель столыпинского землеустройства К. А. Кофод определял основную его цель как «распределение относящихся к деревне земель между владельцами, другим более целесообразным способом, чем тот, который применялся до этого» [8]. Землеустройство развивалось и после ликвидации уездных и губернских землеустроительных комиссий (1916 г.), поскольку «дело земельного устройства» (по выражению П. А. Столыпина) требовало механизма, реализующего властные решения по такому устройству на самом первичном уровне управления процессом землепользования.
Расцветом теории землеустройства стали годы, когда осмысливался накопленный земельной реформой 1906 - 1916 гг. опыт и появились первые работы А. В. Чаянова,
О. А. Хауке, П. Н. Першина и других российских ученых, заложивших фундаментальные основы теории землеустройства [15].
Советская власть резко обозначила свое особое отношение к управлению землепользованием. Землеустройство, переданное уездным и волостным земельным комитетам, получило новые задачи и на основании «Положения о социалистическом землеустройстве» (1919 г.) прежде всего должно было: «Создать новую общину на принципе единого хозяйственного упраатения, когда крестьянство должно объединиться на принципе хозяйственном, и это создаст условия, при которых скорее можно будет перейти к общественной обработке земли» [5]. Землеустройство, став социалистическим, почти сразу стало и внутрихозяйственным, направленным на создание и организацию государственных хозяйств, как бы они ни назывались-колхозы, коммуны, фабрики зерна, совхозы и т. п. В 1922 г. были прекращены опытные работы по созданию земельного кадастра, а потом прекратила работу и созданная ранее учетно-землеустроительная комиссия при Центроземе Наркомзема РСФСР.
Советская власть готовила коллективизацию, и свертывание теоретических работ по землеустройству было предопределено подготовкой к социалистической перестройке деревни. Последней серьезной попыткой рационализации крестьянского хозяйства на основе совершенствования землепользования в различных регионах страны, складывающегося в разных формах, следует считать доклад Н. Д. Кондратьева с обоснованием’перспективного плана развития сельского и лесного хозяйства в 1925 г., где обосновывался «лозунг свободы землепользования». Ученый писал: «Жизненная практика достаточно хорошо вскрывает, в каких районах какие формы землепользования на данной ступени исторического развития сельского хозяйства являются наиболее стойкими и прогрессивными. В районах с наиболее интенсивным хозяйством мы не можем не считаться с “единоличной отрубно-хуторской формой землепользования”» [7]. Такие высказывания не могли остаться без последствий. Арест Н. Д. Кондратьева в 1930 г. совпал с ликвидацией Научно-исследовательского института организации территории (НИИОТ), еще раньше был вывезен за границу на знаменитом «пароходе ученых» Б. Д. Бруцкус и репрессирован А. В. Чаянов, объявленный руководителем кулацкой контрреволюционной партии.
Анализ теоретических работ по «социалистическому землеустройству» не представляет особого интереса: авторитетнейший ученый социалистического землеустройства С. А. Удачин определил землеустройство как «мероприятия» по реализации установок, содержащихся в решениях съездов и пленумов КПСС по сельскому хозяйству. Мы отсылаем читателей, надеющихся найти теоретические исследования землеустройства с 1930-х по 1990 г., т.е. за время руководства КПСС страной и ее земельными просторами, к работам действующих теоретиков этой межотраслевой теории. Но мы должны отметить мнения специалистов смежных дисциплин, понимавших значение землеустройства в территориал ьной организации агропроизводства и пытавшихся активизировать его возможности. Видный лесовод В. В. Осипов в 1983 г. прямо указывал на застой землеустройства: «Существенной корректировки процессов территориального перераспределения лесных и сельскохозяйственных угодий не было за всю историю службы социалистического землеустройства» [11]. Многочисленные компании того времени по ликвидации мелкоконтурности угодий в Нечерноземной зоне РСФСР, ее сплошной мелиорации, ликвидации неперспективных деревень, освоению целинных и залежных земель, переброске стока северных рек и пр. проводились без землеустроительных обследований и соответствующего обоснования территориальных перемен и объявлялись революционными преобразованиями.
Позднее М. Н. Лопырев, обращаясь к теоретикам социалистического землеустройства, прямо напишет: «... развитой комплексной науки о земельном устройстве мы не имеем. Есть лишь более или менее разработанная научная ветвь по организации и экономике землеустройства и землепользования. Тупики землеустроительной науки просматриваются все острее» [9]. С ним согласен известный географ-эколог Г. И. Швебс, который считает: «Ликвидация хаоса и произвола в землеустроительной практике, в размещении предприятий, в целом в территориальной организации социально-природ-ных комплексов возможна, конечно, лишь на основе продуманных научных концепций и программ» [16].
При отсутствии землеустроительной науки такие продуманные концепции и программы высказывались уже целым рядом ученых досоветского времени, богатое наследие которых, к сожалению, не изучается современными теоретиками землеустройства. Только историки-аграрии обращаются к фундаментальным истокам. Так, Н. Л. Рогали на в монографии о Б. Д. Бруцкусе по поводу его анализа столыпинской реформы пишет: «Аграрная проблема в понимании Б. Д. Бруцкуса - это проблема наилучшей организации земельных отношений, существующая всегда и везде» [13]. Это положение позволяет обозначить проблемы землеустройства, исходя из строгого и ответственного анализа современных земельных отношений.
Любая оценка ситуации (процесса, документа и пр.) объективна, если оцениваемый объект сравнивается с каким-либо эталоном, принятым как наиболее близкий к идеалу. Задавшись целью показать кризисное состояние землеустройства в стране, мы должны представить собственное видение его нормального (если не идеального) состояния. Сравнение модели факта (Мф) с моделью целеполагания (МЦ) даст разницу, которая и будет какой-то мерой кризисных недостатков современного состояния землеустройства.
Модель предпочтительного состояния землеустройства, естественно, будет адекватна представлениям о желаемом настолько, насколько убедительно будет обосновано это состояние и насколько внятно будет показана целесообразность реализации наших представлений о землеустройстве.
Земельные отношения рассматриваются нами как триада отношений по поводу земель: хозяйственных, пробуждаемых потребностями населения, социума, занимающего территорию; законодательных, регулирующих процесс пользования землями; и территориальных (пространственных), возникающих на управляемой социумом территории при разнообразных видах пользования. Третий элемент триады реализуется при управлении процессом землепользования через комплекс землеустройства (по С. А. Удачину -«систему мероприятий»). Такое определение связывает экономику землепользования с земельным правом и теорией территориального размещения различных производств (сельского хозяйства, рекреации), т. е. с теорией землеустройства.
Первый элемент триады - базисный, он определяет надстроечные - законодательный и территориальный (землеустроительный) - элементы. Соотношение базиса и надстройки при анализе земельных отношений позволяет избежать ошибок при конструировании систем управления землепользованием как процессом. Весьма спорно следующее утверждение, что «управление в сфере землепользования является социально-экономическим явлением, направленным на приведение земельных отношений и состояния земель в соответствии с уровнем развития производительных сил и других сфер общественной жизни. Такое управление охватывает как земельные ресурсы, так и действия субъектов земельных отношений при реализации их прав и обязанностей по поводу этих ресурсов» [17, с.235]. Оно представляется и недостаточно корректным, поскольку приводить земельные отношения в соответствие с уровнем развития производительных сил - значит ставить явно аморфные задачи перед органом управления, например, законодательным собранием муниципального района.
Земельные отношения образуют жесткую систему и не могут развиваться независимо друг от друга, что и определяет их тесные связи при разработке теории землепользования при условии их очевидного иерархического строения. Этот принцип: связи по всей иерархии отношений принимается нами для разделения отношений по уровням их функциональных задач: федеральному, региональному и муниципальному. Особенности горизонтальной связи земельных отношений показывают преимущества и недостатки каждого из элементов триады, степень их развития.
Слабость теории землепользования выявляется при рассмотрении принципов, составляющих ее научный каркас и содержащих требования соблюдения полученного в результате научного поиска условия. Таких принципов теория социалистического землеустройства не содержит, а проверки соответствия положений принципам науковедения не проводилось. Земельные отношения следует изложить и в форме требований, которые должны быть удовлетворены для того, чтобы отвечающие им положения могли называться отношениями земельными. Так, принцип земельного устройства (по
П. А. Столыпину) может быть сформулирован следующим образом: каждое хозяйственное пользование землей (массивом, участком) должно быть обеспечено наиболее благоприятными для этого пользования массивом (участком) земель, хотя в римском праве такой принцип исходил из целесообразности пользования земельным участком -для «общей пользы».
Развитие территориальных отношений в триаде земельных отношений должно быть осмыслено специалистами. Проблема структуризации территориальных отношений только сейчас поставлена на муниципальном уровне. Наиболее развитым элементом триады сейчас является правовой, обеспечивший возможность муниципального (местного) землепользования [1, 2, 3, 4]. Это не случайно, поскольку узаконить желаемый порядок местного землепользования предстоит в первую очередь, федеральные органы на это не способны. Передача формирования ими всей совокупности земельных отношений на рассмотрение местным органам власти является вполне логичным шагом.
Процесс землепользования, управляем он или нет, постоянно происходит по объективной необходимости обеспечения жизненных потребностей. Б. Д. Бруцкус показал, что потребности социума увеличиваются с развитием цивилизации и что, суммируясь, такие различные по качеству потребности выступают на рынке, формируют спрос и разнообразят потребительные стоимости {13]. Практика последних лет показала, что потребности населения возросли за счет новых качеств земель, например, таких как ландшафтная комфортность, эстетичность, транспортная доступность, и закономерно формируют рекреационные массивы вблизи городов и особо охраняемые территории (с экологическим и познавательным туризмом).
Отметим важную особенность управления процессом землепользования в муниципальном образовании. Государство передает управление процессом пользования землей местной собственности местной законодательной власти (на правах собственности), обеспечивая информационное обслуживание сведениями государственного мониторинга земель и государственного кадастра, а также земли других, в т. ч. и государственных, предприятий в ведение местным органам. Как субъект управления, муниципальная дума действует на основании устава муниципального образования, создавая его самостоятельно и принимая его в качестве конституции, где правовые нормы муниципального земельного права приобретают легитимность и играют роль законодательных установлений управления процессом землепользования. Ост ановимся на общих положениях местного землепользования и его управления.
Так как муниципальная дума - орган представительный (законодательный) и обеспечивает законодательную основу управления, поручая оперативное управление своей администрации, то в ней должен быть отдел землепользования с соответствующими функциями.
Управление есть «целенаправленное воздействие на объект управления для осуществления его функционирования по заданной программе» [12, с.410). Объектом управления, по нашему мнению, может быть только процесс. Если субъектом управления принять думу муниципалитета, а объектом - процесс землепользования, то предметом управления выступает комплекс (совокупность) документов, фиксирующих управленческие решения. Проведенный анализ документооборота управления показал, что он имеет собственную структуру: законодательные и нормативные акты, подготовка вариантов управленческих решений, протоколы принятия решений и акты контроля за их выполнением. Предмет системы управления реализует управленческий процесс во времени и в семантике управленческих воздействий еще недостаточно изучен, однако уже сейчас он может разделяться на взаимосвязанные этапы упраштения по признаку функциональной задачи. По этому признаку среди этапов выделяется и землеустройство.
Землеустройство. Муниципальное (местное) землеустройство, в отличие от государственного, должно совмещать следующие задачи:
-создание информационного обеспечения выработки управленческих решений, т. е. создания и ведения местного мониторинга земель, кадастра земель и недвижимости;
- проведение ежегодного анализа состояния территории и составляющих ее земель и формирование модели территории по данным формируемого блока «Земли муници-
пального образования» с подблоками «Мониторинг», «Регистр» и «Кадастр» в муниципальной автоматизированной информационной системе (МАИС);
- подготовка различных отчетов о состоянии территории и ее ресурсов для государственных и муниципальных органов;
-разработка вариантов развития территории муниципального образования по распоряжению законодательного органа;
-реализация принятых думой вариантов развития территории по проектам землеустройства района (или схемы землеустройства):
-разработка и реализация любых проектов совершенствования состояния территории и контроль за качеством проектов, выполняемых другими организациями по муниципальному заказу.
Таким образом, следует рассматривать проблему землеустройства на местном уровне в следующей последовательности: земельные отношения, процесс землепользования, технологическая цепочка управления процессом землепользования и только затем землеустройство как механизм подготовки управленческих решений и их реализации после принятия субъектом управления. Землеустройство, воспринимаемое советской школой землеустройства чаще всего как внутрихозяйственное, становится в условиях начала XXI в. просто техническим действием. Вместе с тем безотлагательным видом землеустроительных проектов становится землеустройство муниципального образования.
Муниципальное землеустройство. Землеустройство, сложившееся к настоящему времени как внутри- и межхозяйственное, не соответствует современным требованиям территориальной организации пользования землей. Новое представление о нем требует введения современных понятий о технологии его проведения с использованием понятий и терминов информатики. Технология - система взаимосвязанных способов формирования массивов данных о землях территории муниципального образования, их обработки и хранения, приемов изготовления выходной (заказной) продукции, оформления при машинной обработке.
Технология муниципального землеустройства может иллюстрироваться следующей схемой ее узлов, когда они понимаются как элемент графа, обозначающий определенный предмет. Под предметом здесь понимается конечный документ (результат) действия технологической цепочки:
1-ИН —► 2-МФ —► 3-А —► 4-ПР —¥ 5-ОФ —> 6-К
где 1 -ИН - инвентаризация информации - сбор данных о территории муниципального образования;
2-МФ - составление моделей факта - моделей территории в различных аспектах;
3-А - анализ и оценка состояния территории по данным моделей факта;
4-ПР - проектирование и составление модели целеполагания в параметрах модели факта;
5-ОФ - оформление результатов проекта в формах заказа;
6-К - установление порядка контроля за выполнением принятого проекта.
Представленный на схеме порядок технологических действий, методика их выполнения должны составлять методическое обеспечение землеустроительных звенье:в технологической цепочки. Метод - система принципов (правил) и приемов практической деятельности в землеустройстве - базируется на теоретической основе для каждого этапа технологии. Представляя технологическую цепочку землеустроительных действий в виде предметной области (поля), разделяемой по функциям каждого этапа на блоки, предполагается конкретизировать каждый этап результатом действий - документами предметного поля. В методическом обеспечении дается перечень методоЕ. (способов), на основании которых должен выполняться определенный этап.
Под этапом мы понимаем часть технологического процесса с его завершающим результатом - совокупностью полученных данных, которые являются или самостоятельным проектным продуктом, или промежуточным, исходным для следующего эта-
па. В этап включаются методическое обоснование действий этапа, исходная информация (внешнее информационное обеспечение), схема документооборота на этапе, выходные данные в виде документа.
Таким образом, в постсоветской России проблема реанимации землеустройства для рациональной организации территории при размещении производительных сил и преодолении «всего того, что называется хаосом в использовании земель» [6] приобретает особую остроту. Сложившееся к настоящему времени положение требует прежде всего глубокого и всестороннего анализа состояния в теории землеустройства.
По мнению известного географа Г. И. Швебса, «в массе своей люди плохо знают свой край, отсутствует элементарная географическая грамотность, мало кто представляет, что существуют объективные законы пространственного развития регионов, если учесть, что изучение географии в школе, в институте, в сельскохозяйственных техникумах потихоньку сворачивается, то ждать улучшения здесь пока не приходится» [16, с.7]. Тем более, возрастает ответственность землеустройства не только за территориальную организацию аграрного производства, но и социума в целом. Землеустройство должно рассматриваться как научная дисциплина, способная интегрировать потребности социума и выступать с оценкой суммарных стоимостей, выражая тем самым необходимость (полезность), например, эстетической привлекательности территории или ландшафтной комфортности.
Литература
1. Иванов Ю. Г., Шевелёва Т. И. Муниципальное земельное право. М.:НЦЭБП, ИГ РАН, 1998. 47 с.
2. Иванов Ю. Г., Кочуров Б. И. Земельные отношения и использование земель на муниципальном уровне// Проблемы региональной экологии. 1999. №3. С.115 - 123.
3. Иванов Ю. Г., Лобковский В. А. Управление муниципальным землепользованием, его информационное обеспечение. М.: НЦЭБП, ИГ РАН, 2000. 36 с.
4. Иванов 10. Г., Кочуров Б. И. Муниципальное земельное право (Модельное местное законодательство)/ Под ред. Н.Ф.Глазовского. М.: Изд-во КМК, 2002. 65 с.
5. Кабанов В. В. Крестьянское хозяйство в условиях «военного коммунизма». М.: Наука, 1988. 91 с.
6. Кирюшин В. И. Экологизация земледелия и технологическая политика. М.: Изд-во МММСХА, 2000.437 с.
7. Кондратьев Н. Д. Избр. соч. М.: Экономика, 1993. 227 с.
8. КофодА. И. Русское землеустройство. Пг.,1914.
9. Лопырев М. Н. Новую ориентацию землеустроительной науке и практике// Земледелие.1989. № 10.
10. Никонов А. А. Спираль многовековой драмы: аграрная наука и политика России (XVIII -XX). М., 1995. 574 с.
11. Осипов В. В. Аграрное освоение и динамика лесистости нечерноземной зоны РСФСР. М.: Наука, 1983.
12. Перминов В. И., Савинков В. М. Толковый словарь по информатике. М.: Финансы и статистика, 1991. 543 с.
13. Рогалина Н. Л. Борис Бруцкус историк народного хозяйства России. М.: Моск. учебники, 1998.
14. Столыпин 77. А. Нам нужна великая Россия: Полн. собр. речей в Государственной думе и Государственном совете. 1906 - 1911. М.: Мол. гвардия, 1988. 411с.
15. Чаянов А. В. Крестьянское хозяйство. Экономическое наследие. М.: Наука, 1988. 300 с.
16. Швебс Г. И. Идея ноосферы и социальная экология// Вопр. философии 1993. №2. С.45.
17. Теория и методы управления земельными ресурсами. М.: ГУЗ, 2001 .
