CC BY
212
Шилюк Т.О.,
аспирантка Московской государственной юридической академии
ЗДРАВООХРАНЕНИЕ КАК ОБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Термин «здравоохранение» трактуется в русском языке как «охрана здоровья населения, предупреждение и лечение болезней и поддержание общественной гигиены и санитарии». Одним из определений здравоохранения
1 Политика и практика конфликтов интересов в 9 странах — членах ЕС: сравнительный обзор. Доклад. Декабрь 2005. http://oecdmoscoworg.83.com1.ru/zip/conflict-of-interest.pdf.
2 Кодекс ценностей и этических принципов сотрудников государственной службы Канады. http://www.formulaprava.rU/content/documents/8.doc.
3 Кодекс поведения гражданских служащих Италии 1994 г. (в ред. 2001 г.). http://www. csr.ru/_upload/editor_files/file0121.doc.
4 Политика и практика конфликтов интересов в 9 странах — членах ЕС: сравнительный обзор. Доклад. Декабрь 2005. http://oecdmoscoworg.83.com1.ru/zip/conflict-of-interest.pdf.
также является система социально-экономических и медицинских мероприятий, направленных на сохранение и повышение уровня здоровья населения Также термин «здравоохранение» можно рассматривать исходя из понятия «охрана здоровья граждан»2, закрепленное на законодательном уровне и определяемое как совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья.
Общественные отношения в области здравоохранения регулируются различными отраслями права. К ним относятся нормы конституционного права, которые закрепляют в ст. 41 Конституции РФ право на охрану здоровья и гарантии его реализации. Также регулирование указанных отношений в значительной мере осуществляет отрасль трудового права, которая содержит, помимо норм, устанавливающих общие положения для всех категорий работников, некоторые особенности регулирования труда медицинских работников. Нормы, затрагивающие отношения, возникающие в области здравоохранения, содержит также гражданское право. В частности, данная отрасль права определяет порядок предоставления платных медицинских услуг, включает в себя нормы о возмещении вреда, причиненного здоровью. Уголовный кодекс в специальной главе предусматривает целый комплекс статей, устанавливающих ответственность за преступления против здоровья населения. Кроме того, нормы, касающиеся отношений, возникающих в области здравоохранения, встречаются в таких отраслях права, как семейное право, экологическое право, жилищное право.
В связи с таким широким кругом норм, осуществляющих регулирование отношений в области здравоохранения и принадлежащих к различным отраслям права, некоторые ученые, например, М.Н. Малеина, считают возможным выделять в отдельную отрасль так называемое медицинское право, относя его к комплексным правовым образованиям. В своей работе М.Н. Малеина именует его врачебным, медицинским или здравоохранительным правом и определяет как систему нормативных актов, регулирующих организационные, имущественные, личные отношения, возникающие в связи с проведением санитарно-эпидемиологических мероприятий и оказанием медицинской помощи гражданам 3.
1 Большой энциклопедический словарь / под ред. А.П. Горкина. М.: Научное издательство, 1997.С. 417.
2 Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ 1993. № 33. Ст. 1318.
3 Малеина М.Н. Человек и медицина в современном праве. М., 1995. С. 5.
Но одна из главных ролей при регулировании отношений в области здравоохранения принадлежит административному праву. Нормы именно административного права устанавливают порядок допуска к медицинской деятельности, а также порядок лицензирования и осуществления контроля и надзора за данной деятельностью; регулирование и организацию лечебно-профилактической и медицинской помощи, охрану санитарно-эпидемиологического благополучия населения и многое другое. Кроме того, в настоящее время достаточно обширной является база административного законодательства в области здравоохранения. Кодекс об административных правонарушениях в гл. 6 «Административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологические благополучие населения и общественную нравственность» предусматривает ответственность за нарушение соответствующих правил. В рамках административного права происходят разделение полномочий на федеральном уровне между органами исполнительной власти, осуществляющими регулирование в области здравоохранения, а также разграничение полномочий между уровнями власти в регионах и между федеральным и региональным уровнями власти.
Область здравоохранения не оставила без внимания и административная реформа, основной целью которой в данной области стала реализация программы, направленной на модернизацию здравоохранения, повышение ответственности за оказание медицинской помощи, перераспределение медицинских организаций, а также оказываемой медицинской помощи по уровням финансирования и управления, определение роли и функций федеральных медицинских учреждений, расположенных на территории субъекта Федерации.
Особое место в области регулирования здравоохранения занимают федеральные целевые программы по основным направлениям охраны здоровья населения, утверждаемые постановлениями Правительства.
Целевые программы представляют собой комплекс мероприятий научно-исследовательского, экспериментального, производственно-технологического, организационного, социально-экономического, санитарно-эко-логического характера, позволяющих более эффективно решать социально значимые проблемы в области охраны и восстановления здоровья населения Федерации в целом и отдельных категорий ее граждан.
В конечном счете, цель программы заключается в удовлетворении определенных потребностей: улучшение здоровья населения, повышение качества работы служб медико-производственного сектора и других потребностей.
Но, к сожалению, до сих пор в РФ не принят закон об исполнительной власти, который определил бы понятие «регулирование» и разграничил его с понятием «управление».
Административно-правовое регулирование является составной частью государственного регулирования, относящегося в свою очередь к элементам понятия «государственное управление». Дискуссии по поводу определения и разграничения данных понятий идут среди ученых уже давно. Было высказано множество мнений и суждений, формулировались различные позиции по вопросам сущности и содержания категорий «управление», «государственное управление», «регулирование»1. Л.Л. Попов отмечает: «Широкое понимание государственного управления в качестве объекта — субъекта воздействия охватывает все органы государственной власти, а также государственные предприятия, учреждения и организация. В узком смысле государственное управление является содержанием исполнительной влас-ти»2. В различных источниках «управление» рассматривается как деятельность, регулирующая общественные отношения посредством органов государственной власти, а также как элемент систем различной природы. «Регулирование» же в большинстве случаев определяют как упорядочение чего-либо в соответствии с определенным порядком, правилом, режимом.
Государственное регулирование определяли также как исполнительно-распорядительную деятельность органов государства; как деятельность исполнительных и распорядительных органов государственной власти; как исполнительно-распорядительную деятельность органов государственного управления 3. По мнению К.С. Бельского, государственное управление «знаменует собой проявление множества управленческих связей и отношений, которые складываются во всех ветвях государственной власти. Они образуют один вид общественных отношений — государственно-управленческие, регулируемые административно-правовыми нормами, которые в целом составляют важную подотрасль административного права — управленческое право 4.
Дискуссии коснулись и вопроса соотношения государственного управления, и исполнительно-распорядительной деятельности. Так, одни ученые выступают за равенство этих понятий, их однозначность. Другие же рассматривают исполнительно-распорядительную деятельность как часть деятельности органов государственного управления. В научной литературе
1 См.: Бачило И.Л. Организация советского государственного управления. М., 1984; Ата-манчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2004; Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. М., 1974.
2 Попов Л.Л. Ренессанс государственного управления // Административная реформа и наука административного права. Сборник научных трудов, посвященных 80-летию со дня рождения Ю.М. Козлова М., 2007 С. 5.
3 См.: Овсянко Д.М. Административное право. М., 1995; Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 2000.
4 Бельский Н.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1997. № 11.
высказываются точки зрения о том, что между государственным управлением и государственным регулированием нет принципиальных различий по целевому назначению. По своей сути регулирование непременный элемент государственно-управленческой деятельности, неразрывно связано с осуществлением функций государства и понимается как один из видов государственной деятельности В данном случае речь идет о различном, большем или меньшем участии государства в процессах, протекающих в обществе. Тем не менее, все это является условным, так как «управляя, государство регулирует, а регулируя — управляет». По существу государственное управление — понятие более широкое по сравнению с государственным регулированием.
Управление, в широком смысле слова, представляет собой процесс целенаправленного воздействия органа управления на объект управления с целью обеспечения его функционирования и развития, а под регулированием понимают функцию управления, обеспечивающую процессы, идущие в рамках заданных параметров. Как отмечает Ю.М. Козлов, «государственное управление — синоним государственно-управленческой деятельности в широком смысле и форма практической реализации исполнительной власти в ее собственном смысле»2.
Государственное управление, в свою очередь, наделяют такими признаками, как деятельность государственных органов исполнительно-распорядительного характера; деятельность по своему содержанию организационная и направленная на практическое исполнение законодательства; деятельность специальных органов государства, а именно — органов исполнительной власти; это деятельность подзаконная и государственно-властная.
В настоящее время в административном праве под государственным управлением понимают основанную на законах реализацию исполнительными органами государственной власти исполнительно-распорядительных функций в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, обеспечения безопасности государства и охраны общественного порядка и в других областях. То есть государственное управление рассматривают как вид государственной деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть, и в рамках этой деятельности в связи с процессами, происходящими в обществе и государстве, на первый план выдвигается функция государственного регулирования, основными элементами которой являются: нормативное регулирование посредством установления общих правил; государственная защита
1 См. об этом: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 2000.
2 Там же.
К вопросу об административных правонарушениях .
Плеханова Т.С.
прав и интересов субъектов общественных отношений; обеспечение правовой основы их деятельности; контроль исполнения правовых норм. В последнее время также неоднократно высказывались мнения о необходимости исключить или как можно больше ограничить государственное управление. Но следует заметить, что его полностью устранить невозможно, без управления со стороны государства не обойтись, так как именно посредством управления осуществляются основные социальные задачи государства.
Определив основные понятия и содержание административно-правового регулирования, можно определить понятие административно-правового регулирования в сфере здравоохранения как совокупность организационно-правовых форм и механизмов государственных органов административно-правового характера, направленных на координацию деятельности по обеспечению мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, основным назначением которых является сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья.
